Государственные юридические бюро и адвокатская деятельность: общее и особенное

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации, президент Адвокатской палаты Московской области

Аннотация: 
Существование свободной и независимой профессии адвоката является важнейшей гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако сейчас мы можем наблюдать весьма опасные тенденции, которые в самое ближайшее время могут изменить систему адвокатуры, повлиять на статус адвоката и возможности института защиты, перестроить всю систему оказания юридической помощи населению.
Ключевые слова: 

реформа российской адвокатуры, независимость адвокатов, юридические бюро, правовая помощь малоимущим гражданам.

     С момента вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» прошло более девяти лет. Сейчас можно с уверенностью сказать, что за это время была проведена реформа российской адвокатуры: адвокаты получили «собственный» федеральный закон, устанавливающий основные принципы адвокатской деятельности, гарантирующий определенную независимость адвокатов от власти, их самостоятельность и корпоративность; была создана общероссийская негосударственная некоммерческая организация, объединившая региональные адвокатские палаты, – Федеральная палата адвокатов РФ; налаживается порядок оказания адвокатами юридической помощи по делам по назначению [31]; до недавнего времени устанавливался и диалог между адвокатурой и властью.

     Согласно постановлению Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам», с 1 января по 31 декабря 2006 г. в десяти субъектах РФ {1} проводится эксперимент по созданию государственных юридических бюро (по одному в каждом из «экспериментальных» регионов). Как сказано в постановлении, оно было принято «в целях выработки оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам». Приказом Федеральной регистрационной службы  от 13 декабря 2005 г. № 1664-к утверждена структура  и штатное расписание  юридического бюро [30, ст. 3612]. 

     Приказом от 19 декабря 2005 г. № 178 Федеральная Регистрационная служба утвердила акты, необходимые для работы государственных бюро: форму заявления об оказании бесплатной юридической помощи, форму соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, форму   договора   об   оказании   адвокатом  юридической  помощи гражданину, обратившемуся в государственное юридическое бюро; форму  договора  о привлечении адвоката к работе государственного юридического бюро на постоянной основе [30, ст. 3615]. По проекту эксперимента по введению государственных юридических бюро прошли согласования с Федеральной палатой адвокатов. В итоге он претерпел серьезнейшие изменения {2}.

     Итак, с 1 января 2006 г. в России стартовал эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Осенью 2004 г. во время рабочего визита в Финляндию зарубежные коллеги ознакомили министра юстиции РФ Ю.Я. Чайку с опытом работы государственных юридических бюро по оказанию правовой помощи малоимущим гражданам. Эта система давно и успешно функционирует не только в Финляндии, но и в других европейских странах [10]. Причем работает она одновременно с адвокатурой, не вызывая у адвокатов раздражения или неприятия. По этой системе малоимущие граждане, не имеющие возможности самостоятельно оплатить услуги адвоката, получают минимальную бесплатную юридическую помощь от работников юридических бюро, действующих в системе Министерства юстиции РФ. Эта помощь заключается в юридических консультациях, составлении жалоб, ходатайств, запросов, заявлений и т.п. {3}

     Например, во Франции действует признанная в Европе и довольно разветвленная система оказания правовой помощи малоимущим французам [7]. Адвокаты Парижа в выходные дни на трех автобусах бесплатно выезжают в районы, где обычно собираются те, кого французы называют «клошарами», и прочие социально неустроенные парижане, и дают там консультации [1, стр. 55]. По мнению Министерства юстиции России, этот опыт можно и нужно использовать в России, где потребности в оказании правовой помощи малоимущим несоизмеримо выше, чем в указанных странах [27, стр. 9, 10].

     По результатам изучения данного вопроса Минюст России подготовил предложения о проведении эксперимента для изучения возможностей внедрения аналогичной системы в Российской Федерации. При этом подход к самой постановке вопроса был крайне осторожным. Предварительно обсуждалась концепция с Минэкономразвития, Минрегионом, Минсоцздравразвития, Верховным и Высшим Арбитражным судами Российской Федерации. Все эти министерства и ведомства идею полностью поддержали [13].

     Суть эксперимента, проводимого Правительством России, предельно проста. В 10 регионах (Карелии, Чечне, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях) создать государственные юридические бюро, которые бесплатно будут оказывать правовую помощь малоимущим россиянам [4, стр. 4, 5]. В связи с отрицательной реакцией Федеральной палаты адвокатов на предложения Минюста России министр юстиции Ю.Я. Чайка 1 апреля 2005 г. встретился с руководителями Палаты и ведущих адвокатских общественных объединений. Министр подробно разъяснил свою позицию и внимательно выслушал мнение каждого из приглашенных адвокатов. Присутствующие констатировали, что негативная реакция была связана, прежде всего, с помощью малоимущих. Напротив, по неполным данным, адвокаты бесплатно дают в год до 2,5 миллионов консультаций, составляют чуть менее миллиона документов, выполняют до 75 тыс. поручений по ведению гражданских дел в судах, осуществляют защиту по назначению государственных органов в среднем более чем по 60% всех расследуемых и рассматриваемых судами уголовных дел.

     Государственные юридические бюро в соответствии с указанным Положением оказывают следующие виды юридической помощи:

     а) дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;

     б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;

     в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

     Оставим за рамками обсуждения вполне логичный вопрос о том, почему раньше государство не уделяло должного внимания этой проблеме, и проанализируем возможные последствия подобного эксперимента.

     1. Случаи оказания бесплатной юридической помощи могут быть установлены только законом. Вызывает недоумение форма нормативного закрепления подобного эксперимента – постановление Правительства РФ. Согласно ч. 2 ст. 48 Конституции РФ, в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Понятно, что в этой ситуации постановление не может заменить собой закон, это противоречит российской Конституции. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» при одновременном соблюдении двух условий гражданин имеет право на получение бесплатной юридической помощи. Во-первых, среднедушевой доход его семьи {4} или его личный доход (в случае одинокого проживания) должен ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным законодательством. Во-вторых, законом определен исчерпывающий (закрытый) перечень категорий таких граждан:

     1) истцы – по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;

     2) ветераны Великой Отечественной войны – по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;

     3) граждане, пострадавшие от политических репрессий, – по вопросам, связанным с реабилитацией;

     4) граждане, которым требуется составление заявлений о назначении пенсий и пособий.

     Приведенный перечень установлен законом в полном соответствии со ст. 48 Конституции РФ. Согласно же п. 2 постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534, государственные юридические бюро оказывают следующие виды юридической помощи: а) дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме; б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера; в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

     2. Финансирование эксперимента. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» определил перечень лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Но дело в том, что помощь эта отнюдь не бесплатна для самих адвокатов. Как и любой другой труд, их работа должна быть оплачена. Здесь и возникли проблемы: федеральный бюджет передал обязанность по оплате услуг адвокатов для малоимущих на уровень субъектов РФ, которые этого вопроса так и не решили. Руководство Минюста России (тогда в лице Ю.Я. Чайки) решило, что адвокатура в принципе не заинтересована в оказании этого вида правовой помощи. Такой во многом нелогичный вывод, видимо, и стал катализатором создания этой альтернативной структуры.

     Правительство г. Москвы в Законе о бюджете на 2006 г. заложило 5 млн. руб. на оказание бесплатной юридической помощи, однако, согласно последним данным, на эти цели необходимо выделить около 50 млн. руб. Если бы эти средства были сегодня выделены Федеральной палате адвокатов РФ, которая распределила бы их по 88 субъектам РФ, где действуют адвокатские палаты, то за эти деньги можно было бы охватить бесплатной правовой помощью не 10 «избранных» субъектов, а все. Эффект был бы более высоким. Таким образом, Правительство РФ тратит приличные деньги на эксперимент, который не имеет перспектив, и собирается оказывать юридическую помощь малоимущим только на словах [6, стр. 3, 4].

     3. Отсутствие общественного контроля. Государственные юридические бюро – это структуры, которые будут контролироваться государством полностью, при этом общественный контроль над их деятельностью не предусмотрен. Ответственность за формирование и регулирование деятельности государственных юридических бюро возложена на Федеральную регистрационную службу. Начальник государственного юридического бюро назначается на должность и освобождается от должности директором Федеральной регистрационной службы. Работники государственного юридического бюро, к чьим полномочиям относится оказание юридической помощи, назначаются на должность и освобождаются от должности начальником государственного юридического бюро по согласованию с начальником соответствующего управления (главного управления) Федеральной регистрационной службы по субъекту РФ.

     Таким образом, от произвола чиновников Федеральной регистрационной службы малоимущий гражданин не застрахован. Нетрудно представить, что будет, если он обратиться в государственное юридическое бюро за помощью по делу против Федеральной регистрационной службы или против другого государственного органа. Неужели начальники не смогут между собой договориться? А ведь малоимущие особенно часто страдают от произвола чиновников государственных органов, при этом малоимущий не может защитить себя, так как не имеет необходимых для этого знаний. Получается, что российское государство пытается защитить людей от самого себя. Это смешно. Для чего тогда во всем мире создаются и развиваются институты гражданского общества, независимые от государства и призванные противостоять ему, защищая права и законные интересы граждан от сбоев и ошибок в работе «государственной машины»?

     Под адвокатурой (ст. 3 Закона об адвокатуре) понимается профессиональное сообщество адвокатов, которое, как институт гражданского общества, не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа равноправия адвокатов. Именно этот институт должен стать флагманом в деле оказания бесплатной юридической помощи населению, именно его и следует укреплять. Ведь, если следовать букве закона, только адвокаты оказывают квалифицированную юридическую помощь, поскольку такая норма содержится в ч. 1 ст. 1 Закона об адвокатуре: «…адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию».

     4. Проблема количества и качества. Согласно постановлению Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534, в каждом бюро штат работников не может превышать 15 человек. Такое количество физически не сможет удовлетворить потребность малоимущего населения конкретного региона в юридической помощи.

     По официальным данным, в начале 2005 г. в России было более 20 миллионов малоимущих граждан, или 14,6% от общей численности населения. Возьмем один из регионов, включенных в проведение эксперимента – Свердловскую область. Только по данным официальной статистики, в Свердловской области более 650 тысяч малоимущих и при этом юридическая помощь им будут оказывать лишь 15 работников государственного юридического бюро. Получается, на одного юриста приходится в среднем 43 000 потенциальных малоимущих «клиентов». Это – неподъемная цифра.

     В Минюсте России почему-то не обсуждается, на наш взгляд, очень важный вопрос качества оказываемой юридической помощи. Согласно п. 13 постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534, работник государственного юридического бюро, оказывающий юридическую помощь:

     а) должен иметь высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию вузе;

     б) не вправе оказывать юридическую помощь, если в отношении вопроса, с которым гражданин обратился в государственное юридическое бюро, он имеет свои интересы, отличные от интересов гражданина; участвовал в его рассмотрении (решении) в качестве судьи, прокурора, следователя и др., являлся должностным лицом, в компетенцию которого входило принятие решения в интересах этого гражданина; оказывает юридическую помощь другому лицу, чьи интересы противоречат интересам обратившегося гражданина;

     в) не вправе разглашать сведения, сообщенные ему гражданином в связи с оказанием юридической помощи, без согласия этого гражданина.

     Пойдут ли опытные юристы на такую государственную службу, если они высоко ценят свой опыт и профессионализм? Не станут ли бюро для бедных временным «отстойником» для выпускников вузов, не имеющих блата устроиться на хорошую работу, начинающих юристов? Не останутся ли в бесплатных бюро те, кто не отличается особыми знаниями и вообще способностями? Разве пойдут в такие бюро серьезные, знающие себе цену высокооплачиваемые адвокаты? Все это, как представляется, – риторические вопросы. Кстати говоря, набирать в эти бюро планируется бывших милиционеров, отставных судей и работников прокуратуры [6, стр. 3, 4].

     5. Возможности сбора доказательств в процессе.  Согласно постановлению Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534, работники государственного юридического бюро могут являться представителями граждан в гражданском судопроизводстве. Здесь возникает важный вопрос.

     Состязательность в гражданском процессе обеспечивается, в том числе, правами (возможностями) сторон по сбору доказательств. В этом плане закон предоставляет адвокату намного больше прав в сборе и истребовании от третьих лиц доказательств по делу. Согласно норме ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», адвокат вправе собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций. Данные органы обязаны в порядке, установленном законодательством, выдавать адвокату запрошенные документы или их заверенные копии». Отказ в предоставлении гражданину информации влечет за собой уголовную ответственность согласно ст. 140 УК РФ (штраф в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет).

     6. Договор с адвокатом. В случаях, предусмотренных соглашением, государственное юридическое бюро на основании договора вправе поручить адвокату оказать лицу, обратившемуся в государственное юридическое бюро, юридическую помощь, в том числе выступить его представителем в гражданском судопроизводстве, а также в исполнительном производстве по гражданскому делу. Согласно п. 6 постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534, государственное юридическое бюро может заключить с адвокатом договор (по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой), предусматривающий оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе и юридической помощи конкретному гражданину.

     Однако возникает важная проблема, связанная с адвокатской тайной. С одной стороны, никто не вправе требовать с адвокатов разглашения сведений, доверенных ему клиентом в ходе ведения дела. С другой стороны, адвокат, хотя и заключает договор с государственным юридическим бюро, «нанимается» к работодателю – государственной структуре.

     Порядок и размер оплаты труда адвоката при оказании юридической помощи человеку, обратившемуся в государственное юридическое бюро, устанавливается договором. Оплата труда адвоката составляет за день участия не меньше 1/4 и не больше 1/2 МРОТ. На сегодняшний день это соответственно 1 083 руб. и 2 165 руб. (с 1 января 2009 г. минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 4 330 рублей в месяц) [32]. Для сравнения: только за ознакомление с делом адвокат может взять гонорар в размере от 10 000 руб. В постановлении Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 закреплено, что понуждение адвоката к заключению указанного договора на условиях, предусмотренных положением, не допускается. Таким образом, можно смело утверждать, что адвокаты не будут работать с бюро за такие «смешные» для них деньги.

     7. Игнорирование существующих общественных организаций. За последние несколько лет в России получили развитие общественные неправительственные организации по защите прав человека [17], как правило специализирующиеся на определенных делах и помогающие малообеспеченным гражданам бесплатно. Однако государство не допускает юристов общественных организации к защите малоимущих граждан (для участия в гражданском судопроизводстве или в исполнительном не требуется быть адвокатом, как этого не требуется и для составления документов правового характера или консультирования граждан), потому что придется отвечать за свои действия перед этими гражданами. Ведь одно дело – чиновник, которому командуют, и он исполняет, другое дело – юрист-правозащитник, стремящийся защитить права граждан, уволить которого не удастся. Таким образом, юристы всех правозащитных организаций фактически исключены из сферы государственной политики по оказанию юридической помощи малоимущим гражданам.

     Государству необходимо создавать благоприятный режим (в том числе налоговый) для работы этих общественных (благотворительных) организаций. С другой стороны, необходимо создание государственных юридических приемных, которые могли бы оказывать гражданам бесплатную юридическую помощь и стать альтернативой бесплатной адвокатской помощи {5}. Как представляется, государство в лице, например, Федеральной регистрационной службы может заключить договоры об оказании бесплатной юридической помощи с изъявившими желание (уже многие годы существующими и зарекомендовавшими себя в деле защиты прав и свобод граждан) правозащитными организациями; более того, контролировать исполнение таких договоров, помогать информационно {6}.

     Как объясняет эту инициативу министр юстиции, «политика, направленная на резкое ослабление влияния государства на адвокатуру, не привела к ожидаемым результатам – существенному повышению качества юридической помощи, оказываемой адвокатами, обеспечению ими потребностей малообеспеченных категорий населения в бесплатной правовой помощи. По данным Минюста России, количество жалоб граждан и организаций, обращений судов и правоохранительных органов о неправомерных действиях адвокатов постоянно возрастает» [6, стр. 5, 6].

     Вызывает немало вопросов и официальная позиция Минюста России, выражающаяся в том, что формирование госструктуры, в определенной степени альтернативной адвокатуре, якобы неизбежно вызовет конкуренцию в этой области, позволит повысить качество, а самое главное, доступность правовой помощи населению. Однако любому непредвзятому наблюдателю понятно, что, во-первых, конкурировать с государством в России невозможно, во-вторых, давление на адвокатуру, пусть даже она недостаточно много внимания уделяет малоимущим, приведет лишь к снижению правовой защищенности простого российского гражданина, и без того бесправного перед лицом ангажированного суда и правоохранительных органов [18].

     8. Зарубежный опыт функционирования государственных юридических бюро. Концепция проведения подобного эксперимента не ноу-хау Минюста России, она уже давно «обкатана» за рубежом. Минюстом России за образец был взят опыт построения системы оказания квалифицированной юридической помощи малоимущим гражданам в Финляндии. Законодательная история современной системы юридической помощи в Финляндии началась в 1973 г. с принятия Закона о государственной юридической помощи и Закона о безвозмездном судопроизводстве {7}. В результате реформы 1998 г. обязанность создания системы юридической помощи была возложена на органы государственной власти, в том числе на Министерство юстиции Финляндии. В 2002 г. была проведена очередная реформа системы юридической помощи, в результате которой право на юридическую помощь, оплачиваемую за счет государства, получили не только малоимущие граждане, но и граждане со средним уровнем дохода.

     В настоящее время законодательство Финляндии, определяющее порядок оказания юридической помощи за счет государственных средств, состоит из: 1) Закона о юридической помощи от 5 апреля 2002 г. № 257; 2) Закона о государственных бюро юридической помощи от 5 апреля 2002 г. № 258; 3) Постановления Государственного Совета о юридической помощи от 23 мая 2002 г. № 388; 4) Постановления Государственного Совета о принципах оплаты юридической помощи от 23 мая 2002 г. № 389; 5) Постановления Министерства юстиции Финляндии о государственных бюро юридической помощи от 23 мая 2002 г. № 390; 6) Постановления Министерства юстиции Финляндии о местоположении государственных бюро юридической помощи, а также их филиалов и пунктов приема клиентов от 28 мая 2002 г. № 425.

     Государственная юридическая помощь включает в себя: {8} 1) полную или частичную оплату услуг юридического помощника; 2) оплату услуг по устному или письменному переводу, которые необходимы для рассмотрения дела; 3) отсутствие платежей за выдачу судебных решений и документов других официальных инстанций, которые необходимы для ведения дела.

     Финляндия разделена на шесть округов юридической помощи (округ соответствует территории деятельности надворного суда), каждый из которых возглавляет директор службы юридической помощи, избираемый сроком на пять лет из числа главных государственных юридических помощников, возглавляющих Бюро в данном округе {9}. Государственные юридические помощники являются государственными служащими и ежемесячно получают заработную плату. Назначает на должность государственных юридических помощников Министерство юстиции Финляндии. При открытии вакантных мест, конкурс составляет от 10 до 30 человек на место. Но Россия не Финляндия, здесь нужна своя корректировка с учетом национальных особенностей и менталитета граждан, как простого населения, так и сотрудников создаваемых государственных юридических бюро.

     Система государственных органов Финляндии прозрачна, уровень коррупции и ответственности чиновников в России и Финляндии заметно разнятся. Да и количество человек на вакансию (до 30) свидетельствует как об авторитете этих бюро (проверенном годами), так и о высоких (достойных) зарплатах сотрудников. При скудном финансировании бюро в нашей стране надеяться на работу в них профессионалов бессмысленно. Более того, система бюро в Финляндии более тщательно продумана, поскольку там бюро оказывают юридическую помощь и по уголовным делам, которая составляет до 25% от общего количества дел. В нашей стране также есть реальная потребность в помощи по уголовным делам, но об этом речи в постановлении Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 почему-то не идет.

     До 1973 г. юридическая помощь малоимущим в Финляндии оказывалась за счет финансовых средств муниципалитетов. Однако в 1973 г. были приняты два Закона – «О государственной юридической помощи» и «О безвозмездном судопроизводстве», согласно которым эта обязанность с местного была поднята на государственный уровень.

     Подобная система действует и в Нидерландах. Система юридической помощи в целом складывается из двух элементов: бюро по оказанию юридической помощи (первичные услуги) и частнопрактикующие адвокаты (вторичная помощь в сложных делах). Координирует работу системы Совет по юридической помощи, который принимает решение о предоставлении конкретному гражданину юридической помощи – о соответствии адвоката требованиям качества для работы в системе юридической помощи. Кроме того, в сферу деятельности Совета входит обязанность по уравновешиванию предложения со стороны юристов и спроса со стороны малоимущих граждан, а также надзор и проверка качества предоставляемых юридических услуг [34].

     Элементы такой системы существуют во Франции, где при каждом региональном суде создана служба (офис) юридической помощи для малоимущих. После второй мировой войны в Великобритании начали учреждаться бюро по консультированию граждан (Citizens Advice Bureaus). Такие бюро были созданы в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии для предоставления гражданам консультационных услуг и практической помощи по широкому кругу проблем. В 1996 г. бюро по консультированию граждан, основанные по английской модели, были открыты в Польше; с каждым годом число таких бюро растет. Деятельность бюро поддерживается Союзом бюро. Подобная сеть функционирует и в Чехии [3].

     Приведенных примеров достаточно для того, чтобы констатировать: предложенная Минюстом России система государственной юридической помощи давно и успешно функционирует в разных по государственному устройству и уровню развития странах. Она мирно соседствует и эффективно взаимодействует с адвокатурой.

     Важно отметить, что из смысла постановления Правительства РФ № 534 следует, что любой малоимущий гражданин России может стать потенциальным получателем юридической помощи по любым вопросам в гражданско-правовой сфере. Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации № 676 «О продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» [23] в Положение об оказании юридической помощи малоимущим гражданам были внесены изменения. В силу данных изменений, независимо от уровня дохода помощь оказывается инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости.

     Для получения юридической помощи гражданин должен предоставить в госбюро следующие документы:

     - заявление об оказании юридической помощи по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой;

     - документ, удостоверяющий личность;

     - справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро [20, стр. 12].

     Сотрудники госбюро оказывают следующие виды юридической помощи:

     - консультации по правовым вопросам в устной и письменной формах;

     - составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

     - участие в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представление интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

     Таким образом, объем предоставляемой юридической помощи широк, однако ограничен сферой гражданско-правовых отношений.

     Решение об оказании юридической помощи принимает начальник государственного юридического бюро в день представления гражданином документов. Положением предусмотрены случаи отказа в оказании юридической помощи, если:

     - гражданин, обратившийся в государственное юридическое бюро, не представил документы, предусмотренные Положением;

     - из представленной справки о полученных доходах следует, что среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) выше (равен) величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

     - гражданин ходатайствует об оказании юридической помощи, не предусмотренной Положением.

     Отказ в оказании юридической помощи может быть обжалован обратившимся в госбюро гражданином в территориальный орган Федеральной регистрационной службы. Срок рассмотрения жалобы составляет не более 10 рабочих дней.

     Если принимается удовлетворительное решение об оказании юридической помощи, то заключается соглашение между гражданином и госбюро (форма соглашения утверждена Федеральной регистрационной службой [25]), на основании которого оказывается юридическая помощь.

     Договор считается исполненным после выполнения сторонами всех его условий, в частности условия об оказании работником госбюро гражданину бесплатной юридической помощи в предусмотренных Положением видах по требуемым гражданину вопросам (семейные, трудовые, жилищно-коммунальные и пр.). Договор может быть прекращен и по письменному заявлению гражданина.

     Вопрос о финансировании оказания юридической помощи в рамках эксперимента решен следующим образом. На реализацию постановления Правительства РФ № 534 на 2006 г. было рассчитано финансирование в размере 50,4 млн. рублей в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание федеральных органов исполнительной власти. На 2007 г. объем финансирования эксперимента составил 65,03 млн. рублей [23].

     Должностные оклады работников госбюро утверждены постановлением Правительства РФ от 28 июня 2006 г. № 397 [24] и составляют:

     - начальник учреждения – 9 000 рублей;

     - заместитель начальника учреждения – 8 000 рублей;

     - главный специалист – 7 500 рублей;

     - юрисконсульт – 6 000 рублей;

     - бухгалтер – 5 000 рублей;

     - документовед – 4 000 рублей [20].

     В случае привлечения к работе в госбюро адвоката размер оплаты труда адвоката составляет за день участия от 1/4 до 1/2 минимального размера оплаты труда, предусмотренного законодательством Российской Федерации для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности (п. 7 Положения). Условие об оплате труда адвоката является существенным при заключении договора о привлечении адвоката к работе госбюро на постоянной основе и об оказании адвокатом юридической помощи гражданину, обратившемуся в госбюро. Таким образом, в соответствии с постановлением Правительства РФ № 534 в России начала работать новая система оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам – система государственных юридических бюро [20].

     Безусловно, у российской модели госбюро есть свои специфические черты, подвергаемые критике со стороны представителей адвокатского сообщества и научных деятелей и поддерживаемые Минюстом России и общественностью страны. В целом, как пишет вице-президент Федеральной палаты адвокатов Ю.С. Пилипенко, мнения адвокатов по поводу начинания Правительства РФ разделились: пессимисты расценили его как попытку создать прообраз государственной адвокатуры, а оптимисты надеялись обратить его на пользу населению и адвокатам {10}. Однако и те и другие оказались не правы, поскольку эксперимент развивается по собственному пути [19, стр. 6, 7]. Остановимся на анализе наиболее интересных фактов.

     Во-первых, как уже было отмечено выше, форма нормативного закрепления эксперимента – паостановление Правительства Российской Федерации, в то время как Основной закон нашего государства в ч. 1 ст. 48 определил, что случаи бесплатного оказания юридической помощи должны быть предусмотрены законом. Таким образом, постановление Правительства РФ, будучи подзаконным актом, не может заменить собой закон: это противоречит Конституции.

     Во-вторых, причиной проведения эксперимента, по информации Минюста России [8], стало плачевное положение с оказанием юридической помощи гражданам и необходимостью обеспечить доступность получения такой помощи каждому. Представители адвокатского сообщества ставят под сомнение аргумент Минюста России о необходимости доступной квалифицированной юридической помощи в связи с тем, что в настоящее время она недоступна [21, стр. 45-48]. Данное предположение, по мнению Н.А. Подольного и В.М. Волкова, слишком субъективно, так как не обосновано какими-либо цифрами, указывающими число лиц, обратившихся за помощью к адвокату, но получивших в этом отказ [35].

     В связи с этим представляется, что в данном случае заявление о причинах введения эксперимента, сделанное Минюстом России, было основано на не вполне проверенных объективных данных. Именно поэтому еще в период разработки проекта о проведении эксперимента на втором Всероссийском съезде адвокатов в г. Москве (апрель 2005 г.) адвокаты приняли Резолюцию № 2, в которой обратились к министру юстиции с требованием приостановить эксперимент (прекратить деятельность по созданию параллельных адвокатских юридических структур). Адвокаты также заявили о своей готовности по-прежнему оказывать малоимущим категориям населения бесплатную юридическую помощь [2] [14].

     В-третьих, эксперимент проводится в десяти выбранных Минюстом России субъектах Российской Федерации. Безусловно, возникает вопрос о критериях отбора субъектов для включения в эксперимент [20, стр. 12]. Так, профессор Санкт-Петербургского государственного университета В.Ф. Попондопуло в отзыве на проект постановления Правительства РФ отметил: «…определение мест проведения эксперимента является весьма странным, например, Московская область, где достаточно адвокатов. И в то же время, например, Ненецкий округ, где явный дефицит в адвокатах, в эксперимент не включен» [22]. Высказывались мнения и о том, что бюро создавались без учета реальных особенностей социально-экономической и демографической обстановки в субъектах РФ (для сравнения: Московская область и Республика Карелия) [12]. На первых этапах деятельности госбюро и их подразделения расположились в 40 населенных пунктах [19, стр. 6, 7].

     9. Адвокатская тайна. В Минюсте России подготовлен (и направлен в Администрацию Президента РФ) проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления», устанавливающий государственный контроль и надзор за деятельностью адвокатов, адвокатских палат и образований путем внесения поправок в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» {13}.

     Адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю. Адвокат не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием. Проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в отношении адвоката (в том числе в жилищных и служебных помещениях, используемых им для осуществления адвокатской деятельности) допускается только на основании судебного решения. В  законопроекте предлагается предоставить госоргану право направлять представителей во все органы адвокатуры, направлять рекомендации во все адвокатские органы, требовать прекращения статуса адвоката, вносить представления о применении к адвокату мер дисциплинарного характера.

     10. Адвокатура и международные стандарты. В современном международном праве выработан комплекс мероприятий в виде организационных и правовых гарантий правозащитной деятельности адвоката в целях обеспечения юридической помощи населению, т.е. международные стандарты адвокатской деятельности, которые направлены на обеспечение одного из фундаментальных прав человека – права на защиту. Основу правового и морального регулирования деятельности адвоката на международном уровне составляет целая система международно-правовых актов {12}.

     Практически все вышеперечисленные документы не имплементированы в правовую систему Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о функционировании института российской адвокатуры в отрыве от существующих международных стандартов и принципов в данной области, а равно о территориальной изолированности исследуемого института.

     В данном вопросе применен «остаточный принцип», то есть, не сумев закрепить оказание юридической помощи за каким-либо другим государственным органом, законодатель просто возложил эту обязанность на Федеральную регистрационную службу. Положение об оказании бесплатной юридической помощи значительно расширяет круг лиц, которые имеют право на ее получение, по сравнению с федеральным законом, а также не ограничивает случаи, в которых такая помощь должна оказываться. И это является огромным преимуществом проводимого эксперимента [28]. Однако к определению круга лиц, которым юридическая помощь должна оказываться бесплатно, Министерство юстиции, разработавшее этот проект, подошло не дифференцированно. В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» семья (одиноко проживающий гражданин) среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки. Кроме того, четкое определение величины прожиточного минимума в каждом регионе может привести к тому, что в случае переезда в другой субъект Российской Федерации гражданин может потерять право на обращение за оказанием ему государственной юридической помощи.

     Показательным примером в данном плане является Финляндия, где оказание помощи за счет государственных средств осуществляется на основе Закона от 5 апреля 2002 г. «О юридической помощи». Граждане не связаны рамками места своего жительства и могут получить такую помощь в любом округе Финляндии [16]. По постановлению Правительства воспользоваться услугами государственных юридических бюро смогут те, чей доход за последние три месяца не превысил прожиточного минимума. Вопрос в том, что большая часть проблем этих граждан вызвана именно неправомерными действиями государства в лице конкретных чиновников [29].

     В вопросах оказания бесплатной юридической помощи населению в Министерстве юстиции единой позиции до начала функционирования юридических бюро не было. Например,  позиция главного специалиста отдела организации, координации и контроля ГУ Министерства юстиции РФ по УрФО Владислава Кобякова такова: «Все услуги, которые оказываются на безвозмездной основе,  не совсем актуальны для нынешней России» [36]. Безусловно, многие граждане с ликованием воспримут создание бесплатного бюро. Но есть и серьезные сомнения в их эффективности. Первое – на поверхности: проблема кадров.

     Данный эксперимент был продлен на весь 2007 г. постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 676 «О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» [30, ст. 4906]. Министерству финансов РФ надлежит обеспечить в установленном порядке финансирование расходов, связанных с реализацией данного постановления, в размере 65,03 млн. рублей в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание Федеральной регистрационной службы.

     Все сказанное, на взгляд автора, подтверждает бесспорное обстоятельство: в России нельзя организовать квалифицированную юридическую помощь, минуя адвокатское сообщество. Законодатель установил, что адвокатской деятельностью признается «квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката». Понятие квалифицированной юридической помощи введено Конституцией РФ и гарантировано каждому (ст. 48). Известно, что управление социальными процессами требует крайней осмотрительности; любые же попытки их правового регулирования таят в себе серьезные опасности, если не основаны на трезвой оценке и учете ближайших и отдаленных последствий.

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Это Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская и Ульяновская области.
{2} По первоначальному замыслу юридические бюро в своем составе не предполагали адвокатов вообще. Там должны были работать лишь штатные сотрудники. Под влиянием общения с представителями адвокатского сообщества сотрудники Минюста изменили свою концепцию.
{3} Дальнейшее изучение вопроса показало, что подобные государственные структуры по оказанию первичной правовой помощи малоимущим гражданам действуют и во многих других странах, например в Израиле, Литве, Нидерландах. Элементы такой системы существуют в США, Франции и Германии.
{4} До 28 октября 2003 г. учитывался среднедушевой доход не семьи, а конкретного гражданина, обращающегося за бесплатной юридической помощью. Целесообразность принятия этой поправки обсуждалась на заседании Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации 17 сентября 2003 г. Тогда представитель Министерства юстиции РФ С.А. Самойлов высказал мнение о том, что попытка словосочетание «среднедушевой доход» дополнить словом «семьи», а слово «законом» заменить словами «органом исполнительной власти» направлена на «уменьшение круга «бесплатников», поскольку семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного уровня намного меньше, чем лиц со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума». [9, стр. 5]
{5} Например, глава Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.А. Памфилова в средствах массовой информации неоднократно высказывала предложение создать сеть общественных приемных при Комиссии. Воплощение этого замысла стало бы реальным шагом на пути к реализации конституционных норм.
{6} Представляется, что среди общественных правозащитных организаций желающих заключить такой договор будет немало. В этом случае можно говорить о реальной юридической помощи малоимущим. Создавать же для этого специальную государственную структуру представляется нецелесообразным.
{7} До вступления в силу указанных законов во многих крупных городах страны юридическая помощь для малоимущих слоев населения была организована силами муниципалитетов. Законы 1973 г. закрепили эту обязанность за муниципалитетами. Однако уровень юридической помощи, оказываемой муниципалитетами, был различен.
{8} Не оплачивают в Финляндии юридическую помощь лица, чей доход не превышает 500 евро в месяц. Если доход составляет более 500, но менее 650 евро для одинокого человека или менее 550 евро на каждого из супругов, вносится единовременный платеж в размере 35 евро. Далее в зависимости от дохода граждане оплачивают часть от стоимости оказываемой юридической помощи по определенной схеме. Если сумма реальных денежных средств заявителя превышает у одинокого человека 1 400 евро, а у супругов 1 200 евро на каждого, государственная юридическая помощь не предоставляется. Исключение может быть сделано в особых случаях, например, Бюро может продолжить оказывать помощь гражданину, финансовое состояние которого улучшилось, или помощь может быть оказана гражданам, проживающим в труднодоступных и малонаселенных районах, в которых нет других юристов.
{9} Юридическую помощь в Бюро могут получить граждане Финляндии, а также граждане стран ЕС и ЕЭС, которые работают или ищут работу в Финляндии.
{10} Например, председатель Московской коллегии адвокатов Генри Резник назвал эксперимент акцией, направленной на то, чтобы отобрать у адвокатов независимость, ведь оказывать консультативную помощь – это тоже разновидность адвокатской деятельности, а следовательно, защитники могли бы заработать на этом. [15]
{11} В частности, предлагается предоставить государственному органу право истребовать от адвокатов, адвокатских палат, всех органов адвокатских палат все материалы и сведения (досье), связанные с оказанием юридической помощи конкретным гражданам по конкретным делам. Это недопустимо, поскольку грубейшим образом нарушает законодательство об адвокатской тайне.
{12} Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 8 января 1993 г. № R (93) 1 «Об эффективном доступе к праву и правосудию малообеспеченных»; Резолюция Комитета министров Совета Европы от 18 февраля 1996 г. № (76) 5 «О юридической помощи по гражданским, торговым и административным делам»; Резолюция Комитета министров Совета Европы от 2 марта 1978 г. № (78) 8 «О юридической помощи и консультациях»; Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 14 мая 1981 г. № R (81) 7 «Комитет министров – государствам-членам относительно путей облегчения доступа к правосудию»; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (принята Генеральной Ассамблеей ООН и открыта для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 39/46 от 10 декабря 1984 г.); Свод принципов для защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (утвержден Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции 43/173 от 9 декабря 1988 г.).
{13} В частности, предлагается предоставить государственному органу право истребовать от адвокатов, адвокатских палат, всех органов адвокатских палат все материалы и сведения (досье), связанные с оказанием юридической помощи конкретным гражданам по конкретным делам. Это недопустимо, поскольку грубейшим образом нарушает законодательство об адвокатской тайне.
Литература: 
[1] Апарова  Т.В.  Организация и функции адвокатуры в зарубежных странах. Правовая помощь малоимущим (Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Чехословакия, Югославия; Великобритания, США, Франция, ФРГ) / Отв. ред. Ф.М. Решетников. М.: ВНИИ сов. гос. стр-ва и законодательства, 1991. 
[2] Вермишева Э. Адвокаты требуют свободы // http://www.gazeta.ru/2005/04/09/oa_154124.shtml.
[3] В защиту общественных интересов: Руководство для юристов и правозащитников / Под ред. Э. Рекоша, К. Бучко, В. Терзиевой, Д. Шабельникова. М., 2004. 
[4] Второй Всероссийский съезд адвокатов. Резолюция № 2 // Адвокатская палата. 2005.  № 5.
[5] Галушкин А.А., Тимошенко Д.Ю. Актуальные вопросы деятельности адвокатских образований в Российской Федерации на современном этапе.// Правовая инициатива. 2013. № 3.
[6] Грудцына Л.Ю. Кому нужна государственная адвокатура? // Адвокат. 2006. № 10. 
[7] Доступ к правосудию: проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы: Справочник материалов и документов / Ред. Л. Резниченко. Напечатано в Венгрии. 2004. 
[8] Калиома Л. Минюст создает государственную адвокатуру // Известия. 2005. 17 марта.
[9] Комиссия Федеральной палаты адвокатов уточняет поправки к Закону об адвокатуре // Адвокат. 2003. № 10. 
[10] Кому выгодно раскачивать адвокатскую лодку? // Бизнес-адвокат. 2004. № 22.
[11] Крохмалюк А. Адвокатская вертикаль по московскому сценарию // Бизнес-адвокат. 2005. № 8.
[12] Кузнецов О. Государственные юридические бюро: блеск и нищета эксперимента // Бизнес-адвокат. 2006. № 17 // http://www.bestlayers.ru/php/news/newsnew.phtml?id=370&idnew=24570&start=0.
[13] Макаров А. Минюст хочет взять адвокатов под контроль // Время новостей. 2005. № 61.
[14] Миклуха Ю. Адвокаты против создания в России государственных юрбюро // Адвокатура в России. 2005. 11 апреля.
[15] Миньковский А. Государство собирается защитить или защититься? // По материалам сайта: http://www.informpravo.ru/!site/PG4/Content_05/09_05_P4.htm.
[16] Мусатов В.В. по материалам http://www.bestlawyers.ru/php/ (21.08.2005)
[17] Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации. Справочник / Под ред. О.О. Миронова. М.: Республика, 2002. 
[18] Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации / www.minjust.ru
[19] Пилипенко Ю.С. Роль адвокатуры в оказании правовой помощи бесплатно // Адвокатура. Государство. Общество: Сборник материалов III Всероссийской конференции / Отв. ред. С.И. Володина, Ю.С. Пилипенко. М., 2006. 
[20] Плетень А.С. Реализация конституционного права граждан на получение юридической помощи бесплатно посредством обращения в государственные юридические бюро // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. 
[21] Подольный Н.А., Волков В.М. Государственные юридические бюро: надежды и иллюзии // Адвокатская практика. 2005. № 4. 
[22] Попондопуло В.Ф. Отзыв на проект Постановления Правительства РФ «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным категориям граждан». г. Санкт-Петербург, 8 июня 2005 г. (на правах рукописи).
[23] Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. № 676 «О продлении на 2007 г. срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» // Российская газета. 2006. 17 ноября.
[24] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2006 г. № 397«Об оплате труда работников государственных юридических бюро» // СЗ РФ. 2006. № 27. 
[25] Приказ Федеральной регистрационной службы от 19 декабря 2005 г. № 178 «Об утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро» // Российская газета. 2006. 26 января.
[26] Пятин Е.И. Правовое регулирование отношений по оказанию юридической помощи (услуг) в России. // Правовая инициатива. 2011. № 2.
[27] Самойлов А.С. Кому нужны государственные юридические бюро // Адвокат. 2005. № 5. 
[28] Семенов А.И.  по материалам http://www.tsu.tmb.ru/nu/ (05.08.2005)
[29] Семеняко Е.В. http://www.kadis.ru
[30] СЗ РФ. 2006. № 47.
[31] Совместный Приказ Министерства юстиции РФ от 6 октября 2003 г. № 257 и Министерства финансов РФ от 6 октября 2003 г. № 89н «Об утверждении порядка расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, в зависимости от сложности уголовного дела».
[32] Федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ (ред. от 24.07.2009 г.) «О минимальном размере оплаты труда».
[33] Цыганкова А. Бесплатная юрконсультация: подмога или покушение? // Бизнес-адвокат. 2005. № 20.
[34] Юридическая помощь в Нидерландах: Краткая справка. Подготовлена Институтом «Право общественных интересов» (PILI) // Режим доступа: http://www.pili.org/ru/content/view/45/60/.
[35] Яшманов Б. Игра в защите. Евгений Семеняко: откроем тайны следствия адвокату // Российская газета. 2005. 29 марта.
[36] http:// www.nakanune.ru