Этапы развития правоохранительной функции прокуратуры

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 

Индивидуальный предприниматель

Аннотация: 

В статье проанализирован процесс развития правоохранительной функции прокуратуры на разных этапах ее развития. Показана историческая преемственность в деятельности органов прокуратуры. Раскрыты особенности реализации правоохранительной функции прокуратуры на современном этапе.

Ключевые слова: 

прокуратура, правоохранительная функция, законность, государство, надзор.

     Роль и значение прокуратуры Российской Федерации, которая является уникальным государственно-правовым институтом, связаны с укреплением законности и правопорядка в стране. Роль прокуратуры в государственном механизме определяется еще и тем, что она выступает в качестве своеобразного посредника или связующего звена между властью и правом, государством и обществом, участвую в формировании сложного механизма общественных связей [1. С. 31].

     Прокуратура как орган государственной власти имеет три основных функции: правозащитную, правоохранительную и надзорную. Сходство между этими функциями проявляется в том, что все они направлены, в конечном счете, на укрепление законности. Вместе с тем, существуют и определенные различия между ними.

     Правозащитная функция подразумевает защиту прав и свобод граждан. В современных условиях защита прав и свобод граждан становится не только внутренним делом государства, но и его международной обязанностью [2. С. 122].

     Правоохранительная функция связана с защитой публичных интересов, в том числе, и в экономической сфере. В современных условиях это означает защиту интересов не только государства и государственных предприятий, но и интересов юридических лиц, деятельность которых имеет большое значение для развития экономики. Необходимо учитывать, что в условиях конституционного закрепления принципа равенства всех форм собственности, в том числе, и частной, для экономики также необходима деятельность прокуратуры по защите экономических прав граждан. Именно экономические права определяют сам факт существования государства и общества [3. С. 19].

     Исторически первая функция прокуратуры – стоять на страже законности, защищать интересы государства, в том числе, в сфере экономики. Являясь по своей сущности правоохранительным органом, прокуратура не может быть лишена своей правоохранительной функции, присущей ей с самого начала. В то же время, на разных исторических этапах данная функция могла наполняться различным содержанием.

     С момента создания прокуратуры ее функции постепенно расширялись и усложнялись. Первоначально прокуратура была создана как орган гласного надзора за деятельностью других государственных структур, в противоположность фискалитету, который осуществлял тайный надзор. Об этом свидетельствует анализ Указов Петра I от 12 января 1722 г. «О должности Сената», от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» и от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».

     Прокуратуру возглавлял генерал-прокурор, прокуроры состояли при коллегиях и надворных судах. В целом прокуратура состояла из генерал-прокурора, обер-прокурора, и прокуроров коллегий и надворных судов.

     Большое значение в процессе создания прокуратуры имел Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора». Данный указ определял не только полномочия генерал-прокурора, но и устанавливал общие основы деятельности всей прокуратуры. Указ обязывал генерал-прокурора фиксировать все изданные Сенатом указы и следить за их исполнением, а также доносить государю обо всех нарушениях должностных лиц, включая сенаторов. Кроме того, генерал-прокурор должен был смотреть за всеми прокурорами, «дабы в своем звании истинно и ревностно поступали».

     Таким образом, при создании прокуратуры на нее фактически возлагались две функции: надзор за деятельностью государственных органов и руководство прокурорами на местах [4].

     Во второй половине ХYIII века полномочия и задачи прокуратуры изменились. В отличие от законодательства Петра I, которое ограничивало сферу прокурорского надзора только правительственным делопроизводством, присутственными местами и чиновничеством, законодательство Екатерины II «существенно расширило его пределы, поставив целью охранение закона вообще, практически вне зависимости от субъекта и объекта преступления» [5].

     Важным этапом в развитии прокуратуры, ее задач и функций стала вторая половина ХIХ века, когда этот орган подвергся существенной модернизации в связи с проводившимися «великими» реформами, в первую очередь, судебной реформой.

     Министр юстиции, генерал-прокурор Н. Муравьев свидетельствовал, что в России прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е годы) была «преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» [6].

     Еще до начала основной судебной реформы, в 1862 г. Государственным Советом были приняты «Основные положения о прокуратуре», в которых статус прокуратуры определялся в качестве единой и централизованной системы органов прокурорского надзора. При этом устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Этим нормативным актом прокуратура была призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов.

     В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались практически неизменными на протяжении всего периода существования Российской империи [7. С. 250].

     В период судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры были существенно ограничены. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства [8. С. 81].

     По мнению С.В. Бажанова, «судебная реформа 1864 г. создала принципиально новый тип российской прокуратуры. Ее творцы, мечтавшие об утверждении начал законности и о создании правового государства, обеспечили через судебные уставы преодоление инквизиционного процесса, отделение в уголовном судопроизводстве судебной власти от обвинительной, они ограничили органы прокуратуры исключительно судебной областью с возложением на прокуроров функций поддержания государственного обвинения в суде, надзора за предварительным следствием и дознанием» [6].

     Революционные события 1917 г., фактически разрушившие российскую государственность, не лучшим образом сказались на судьбе отечественной прокуратуры. Декретом Совета Народных Комиссаров «О суде», который положил начало коренному реформированию судебной системы, а точнее, ее разрушению и созданию заново, прокуратура была упразднена [9].

     В последующие годы руководству страны стало понятно, что в стране должен существовать единый орган надзора за законностью, осуществляющий правоохранную деятельность. Опыт прокуратуры, хорошо зарекомендовавшей себя в дореволюционный период, был снова взят на вооружение.

     В начале 1922 г. по инициативе В.И. Ленина Народным комиссариатом юстиции РСФСР было подготовлено и вынесено на рассмотрение сессии ВЦИК «Положение о прокуратуре», которое, однако, вызвало бурные дискуссии. В частности, последовали возражения против централизации прокуратуры, против ее независимости от местных органов власти [10].

     В этой сложной ситуации Председатель Совета Народных Комиссаров В.И. Ленин обратился в Политбюро с письмом «О «двойном» подчинении и законности», в котором представил свое видение статуса советской прокуратуры. В этом письме В.И. Ленин указывал, что «в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям» [11].

     В итоге прокуратура была воссоздана во время судебной реформы 1922г. Эта реформа проводилась в условиях новой экономической политики, когда существенно повысилось значение товарно-денежных отношений в экономике, получили развитие различные, в том числе, негосударственные формы собственности.

     Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре. В соответствии с ним, в составе Народного Комиссариата Юстиции учреждалась Государственная Прокуратура.

     Среди задач, возлагавшихся на вновь учрежденную прокуратуру, на первом месте стояло осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений.

     Также на прокуратуру возлагалось непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

     По мнению В.Г. Бессарабова и В.Г. Кашаева, положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени, причем в начальный период деятельности советской прокуратуры характерным для нее была ориентация на обеспечение прав и интересов трудящихся [12].

     Статья 113 Конституции СССР 1936г. устанавливала, что высший надзор за соблюдением законов всеми структурами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами осуществляет прокуратура. Новое Положение о прокурорском надзоре в СССР было принято в 1959г.

     В Конституции СССР 1977г. была глава 21 «Прокуратура». Ст. 164 устанавливала, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров.

     Закон «О Прокуратуре СССР» был принят Верховным Советом СССР в 1979г. и действовал вплоть до распада СССР. Большое значение уделялось в этом нормативном акте деятельности прокуратуры по охране социалистической собственности [13].

     Естественно, что в условиях социалистической экономики приоритет отдавался государственной форме собственности и защите государственных интересов, поэтому можно говорить о преобладании в советский период правоохранительной функции над правозащитной функцией прокуратуры.

     В целом, можно выделить следующие этапы развития правоохранительной функции прокуратуры:

     1)от создания в 1722г. до начала правления Екатерины II (1764г.);

     2)от реформ Екатерины II до судебной реформы 1864г.;

     3)от судебной реформы до революции 1917г.;

     4)от воссоздания прокуратуры в 1922г. до принятия Конституции Российской Федерации в 1993г.;

     5)с 1993г. по настоящее время.

     Анализ особенностей правоохранительной функции прокуратуры на разных этапах показывает, что ее роль в деятельности высшей надзорной инстанции зависела от общего направления государственной политики в тот или иной период. Во время либерализации правительственного курса больше внимания обращалось на правозащитную функцию прокуратуры, а в периоды укрепления консервативных начал в политике на первый план выступала правоохранительная функция.

     В современных условиях правоохранительная деятельность прокуратуры осуществляется по нескольким основным направлениям, которые определяются принципиальными установками, заложенными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

     Прежде всего, закон устанавливает, что прокуратура – это система органов надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов. Осуществляя надзор за исполнением законов, органы прокуратуры добиваются единства и укрепления законности, защиты интересов общества и государства. Таким образом, надзор за соблюдением законности можно рассматривать как основное направление правоохранительной деятельности прокуратуры.

     В то же время, для современного этапа развития российского государства характерно наличие тесной взаимосвязи между правоохранительной и правозащитной функциями прокуратуры. Обеспечивая охрану законов, прокуратура объективно способствует более полной защите и реализации прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, права и свободы человека и гражданина закреплены в законах, и за соблюдением этих законов осуществляет надзор именно прокуратура.

Литература: 
[1] Рогачева Л.И. Взаимодействие государства и общества в условиях евразийской интеграции // Евразийский юридический журнал. 2013. № 2.
[2] Пашенцев Д.А. Несколько тезисов о правах человека // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2011. № 1.
[3] Пищулин В.И. Особенности реализации экономических прав граждан в условиях евразийской интеграции // Евразийский юридический журнал. 2013. № 8.
[4] Пашенцев Д.А. История государства и права России. М.: Эксмо, 2004. 
[5] Гершевский Ю. Причины возникновения института прокуратуры в России // Законность. 2008. № 12. 
[6] Бажанов С.В. Место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов // Законность. 2009. № 6. 
[7] Олейник В.В. Следственные органы прокуратуры: история и современность // Общество и право. 2009. № 4.
[8] Шобухин В.Ю. Тенденции развития прокуратуры России в период 1722 - 1864 гг. // Журнал российского права. 2010. № 6. 
[9] Декрет СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. № 1 «О суде» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 4.
[10] Шобухин В.Ю. Организационно-правовое регулирование деятельности прокуратуры в советской России // История государства и права, 2009, № 4.
[11] Ленин В.И. О двойном подчинении и двойной законности // Полн. собр. соч. 5-е изд. М., 1958 - 1965; Т. 45.
[12] Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. 
[13] Закон «О Прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979, № 49. Ст. 843.