Цели, задачи и место института образования в демократическом правовом государстве

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат педагогических наук, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Московского института предпринимательства и права

Аннотация: 

Сфера образования правомерно признается основным социальным институтом, поскольку обладает всеми его признаками. Благодаря образованию, общество удовлетворяет потребности в сохранении и передаче своей культуры от поколения к поколению.

Ключевые слова: 

право на образование, управление высшими учебными заведениями, получение образования на родном языке, достижения науки.

     Конституция РФ относит вопросы образования и воспитания к предметам совместного ведения (п. «е» ч. 1 ст. 72), что означает, что наряду с Федерацией правом правового регулирования отношений в сфере образования наделены и субъекты Российской Федерации. Это право активно использует подавляющее большинство субъектов Федерации. Как показывает практика, их подходы могут оказывать значительное влияние на возможности реализации права на образование.

     Как отметил Президент РФ Д.Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., «решающую роль в формировании нового поколения профессиональных кадров должно сыграть возрождение российской образовательной системы. Ее прежние успехи были признаны во всем мире. Сегодня, несмотря на некоторые позитивные сдвиги, положение дел в образовании оставляет желать лучшего. Надо прямо сказать: с передовых позиций мы уже «откатились». И это становится самой серьезной угрозой нашей конкурентоспособности.

     Кроме того, система образования в прямом смысле слова образует личность, формирует сам образ жизни народа, передает новым поколениям ценности нации» [5]. Говоря об управлении высшими учебными заведениями, его различают в узком и широком смысле. Как отмечает С.В. Анюшин, «управление высшим учебным заведением необходимо рассматривать, с одной стороны, как управление ор­ганизацией, а в широком плане – как часть государственного управления» [2, стр. 4].

     Необходимо подчеркнуть, что обе системы управления находятся в постоянном взаимодействии друг с другом, поэтому в общем «управление образованием можно представить как сложноструктурированную, многофункциональную, специально организованную деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленную на повышение эффективности функционирования системы образования страны, в целом образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития» [10]. Тем не менее, учитывая отраслевую направленность настоящего исследования, далее будут рассмотрены механизмы системы управления высшего профессионального образования в широком смысле. В этом аспекте управлению и организации деятельности вузов отведено определенное место в формировании комплексной государственной политики по оптимизации высшей школы на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования, поиска структурно-управленческой системы, действующей в рамках конкретного высшего учебного заведения и в целом вузов как единиц системы [8, стр. 78].

     Первые региональные законы об образовании были приняты в середине 1990-х годов преимущественно в республиках. При этом предмет их правового регулирования совпадал с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании», что вело к подмене действия федерального закона на территории республики действием закона республиканского. Кроме того, в этот период в конституциях ряда республик был введен, наряду с российским, институт гражданства конкретной республики, что отразилось в их законодательстве об образовании. Такой подход нередко приводил к тому, что право на образование гарантировалось гражданам Российской Федерации далеко не в каждом республиканском законе об образовании.

     Так, в законах об образовании Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Саха (Якутия), Республики Хакасии, Республики Тывы, Республики Удмуртии и ряда других субъектов Российской Федерации, принятых в 90-е годы, обеспечение и защита конституционного права на образование гарантировались только гражданам данных республик. Эти положения свидетельствовали о нарушении региональными законодателями целого ряда статей Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 2. ст. 6; ч. 2 ст. 19; ч. 1 ст. 15; ч. 5 ст. 76) и Закона РФ «Об образовании» (ст. 3 и ст. 5). По существу, это означало неправомерное закрепление в законодательстве ряда субъектов Федерации неравенства граждан в сфере образования, предоставление отдельным группам населения («гражданам») этих республик преимуществ в получении образования и увеличение объема их образовательных прав по сравнению с другими гражданами РФ, проживающими на территории этих регионов и смежных территориях.

     Очевидно, что в многонациональном государстве {1} интересы различных социальных слоев могут быть обеспечены только путем дополнения и развития федеральных норм в региональном законодательстве, разрабатываемом с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других особенностей регионов. При этом важно, чтобы содержание норм регионального законодательства соответствовало нормам Конституции РФ и федеральных законов в области образования, а дополнение и конкретизация последних применительно к специфике того или иного региона осуществлялись строго в пределах компетенции субъектов Федерации.

     На рубеже веков в России была проведена серьезная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с требованиями федеральных законодательных актов. В результате принятия Конституционным Судом Российской Федерации нескольких решений по вопросам суверенитета республик, находящихся в составе Российской Федерации, вышеуказанные нормы законов субъектов Российской Федерации утратили юридическую силу [10], [5], [6], [7]. В этих постановлениях Конституционного Суда были разъяснены отдельные положения Конституции Российской Федерации в части уточнения конституционного статуса этих республик (как субъектов Российской Федерации), юридической силы издаваемых ими нормативных правовых актов и их соотношения с федеральным законодательством. Кроме того, Конституционный Суд установил, что республики в составе Российской Федерации не вправе вводить свое, республиканское, гражданство.

     Конституция РФ в ст. 69 гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» установлено, что лица, относящиеся к малочисленным народам, объединения малочисленных народов в целях сохранения и развития своей самобытной культуры и в соответствии с законодательством РФ вправе, в частности, сохранять и развивать родные языки, получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации [17, стр. 129].

     Основываясь на федеральном законодательстве, субъекты Федерации вправе разрабатывать и принимать свои правовые акты, регулирующие разные аспекты жизнедеятельности конкретных малочисленных народов, традиционно населяющих их территории. В законодательстве России сегодня имеются нормы, аналогичные по своей сути и многим положениям Европейской Хартии региональных языков и языков меньшинств, в частности по вопросам использования национальных (родных) языков.

     Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует определение понятия «национальное меньшинство». В Конституции РФ упоминаются «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы», «малочисленные этнические общности». При этом для законодателя понятие «национальное меньшинство» не тождественно понятию «малочисленные этнические общности» и не приравнивается к понятию «коренные малочисленные народы».

     Отсутствие в законодательстве РФ четкого определения понятия национального меньшинства ведет к выработке противоречивого понятийного аппарата на уровне субъектов Федерации и использованию специфических понятий, не встречающихся на федеральном уровне, в частности: «этнические меньшинства» (Республики Татарстан, Хакасия), «этнодисперсные меньшинства» (Томская область), «коренные национальные меньшинства» (Бурятия). Это порождает трудности при выполнении Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств [13], вступившей в силу для Российской Федерации 1 декабря 1998 г.

     Языковая политика, в том числе обеспечение права российских граждан на получение образования на родном языке и свободу выбора языка обучения, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с Конституцией РФ (п. «б», «е» ч. 1 ст. 72) и Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты о защите прав граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества [12, стр. 123, 124].

     Законы о языках приняты во всех республиках в составе Российской Федерации. В них устанавливается, что на территории республик гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности и правового положения и языковой суверенитет личности независимо от происхождения человека, его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания. Закрепляется право граждан республики на выбор языка общения, воспитания и обучения. Кроме того, законы о языках некоторых субъектов РФ предусматривают наличие института ответственности за нарушение законодательства о языках, зачастую устанавливая основания такой ответственности и санкции. В ряде же субъектов РФ (республик) законы о языках не формулируют состав подобного правонарушения.

     Соответственно нормы Закона РФ «Об образовании», закрепляющие право граждан РФ на получение основного общего образования на родном языке, а также право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (п. 2 ст. 6 Закона), должны найти адекватное отражение и развитие в региональном образовательном законодательстве. Данный подход позволяет наполнить конкретным правовым содержанием такие принципы российской национальной политики, как содействие развитию национальных культур и языков народов РФ, защита прав национальных меньшинств, включая права коренных малочисленных народов РФ. Однако в законах об образовании ряда субъектов Федерации, принятых в 90-е годы, право граждан на получение образования на родном языке, так же как и право на образование в целом, получило, как уже отмечалось, своеобразную правовую интерпретацию.

     Федеральное законодательство в сфере прав граждан на свободный выбор языка обучения в целом соответствует взятым Российской Федерацией международным обязательствам и создает надлежащую правовую основу для реализации этого права. В настоящее время на территории субъектов Федерации право граждан, в первую очередь представителей не титульных этносов, на получение образования на родном языке обеспечено и реализуется в различной степени {2}.

     В силу конституционных гарантий равенства прав граждан РФ (п. 2 ст. 6, п. 2. ст. 19 Конституции РФ) и государственных гарантий прав граждан РФ в области образования (ст. 5 Закона РФ «Об образовании») образовательно-правовой статус всех российских граждан должен основываться на единых принципах, выводимых на основании Конституции РФ, международных правовых актов, российского образовательного законодательства и соответствующих основным принципам государственной политики РФ в области образования (ст. 2 Закона). Эти основные принципы предполагают:

     1) равенство всех граждан в получении образования;

     2)  общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся и воспитанников;

   3) обязательность получения всеми детьми и подростками основного общего образования;

    4) свободу выбора языка обучения;

    5) свободу и плюрализм в образовании, свобода выбора образовательных учреждений и форм получения образования;

   6) бесплатность основных видов образования;

   7)  материальную поддержку обучающихся и воспитанников со стороны государства [4, стр. 149], [17, стр. 129].

     Помимо перечисленных основных принципов, опосредованное влияние на образовательно-правовой статус граждан оказывают принципы, определяющие характер и структуру российской системы образования в целом: 1) единство федерального культурного и образовательного пространства; 2)  защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; 3) демократический государственно-общественный характер управления образованием; 4)  широкая автономия образовательных учреждений, наличие академических свобод; 5) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; 6) научный характер образования, его постоянное развитие и совершенствование; 7) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 8) совместное обучение лиц мужского и женского пола.

     Определение таких принципов имеет важное общетеоретическое и практическое значение. В то же время, как подчеркивает Л.Д. Воеводин, следует учитывать, что, с одной стороны, принципы представляют собой «императивные нормы, в соответствии с которыми должны быть приведены все остальные нормы», но, с другой стороны, они являются своего рода «идеальной установкой, которая не всегда претворяется в жизнь» [3, стр. 40].

     При условии наполнения данных принципов конкретным правовым содержанием они являются надежной основой, позволяющей обеспечить соответствующий правовой статус российских граждан как субъектов и образовательного права, и образовательных правоотношений. В теории права данные понятия не являются тождественными, поскольку субъект права рассматривается лишь как потенциальный участник соответствующих правоотношений [1, стр. 140]. Применительно к сфере образования субъектом права является любой носитель права на образование, а субъектом или участником правоотношений является обучающийся, состоящий в образовательных правоотношениях с образовательным учреждением (организацией){3}.

     Правовой статус гражданина как субъекта образовательного права прежде всего включает право на поступление в образовательное учреждение (организацию). В случае его успешной реализации носитель права на образование становится обучающимся, то есть правомочным участником образовательных правоотношений, и обретает отраслевой образовательно-правовой статус, который, в свою очередь, является значимым условием реализации гражданином права на образование. Иными словами, право на поступление в образовательное учреждение (организацию) представляет собой важнейшее из образовательных прав граждан, ключевое право, в процессе реализации которого обеспечивается доступ к образованию [4, стр. 149], [17, стр. 129].

     Конституцией РФ (ч. 2 ст. 6, ч. 2. ст. 19) и Законом РФ «Об образовании» (ст. 5) гарантируется равенство всех граждан в получении образования. Соответственно правовая регламентация приема в образовательные учреждения Российской Федерации {4} должна основываться на принципах равенства всех граждан в получении образования и общедоступности образования. Однако реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) далеко не всегда основывается на данном подходе [8].

     В значительной степени это обусловлено наличием коллизий и пробелов в законодательном регулировании этого института. В частности, существует расхождение в вопросах приема в образовательные учреждения различных уровней между нормами Конституции РФ и Закона РФ «Об образовании». В законодательстве об образовании закреплены только общие требования к приему граждан в образовательные учреждения {5}, а определение порядка приема отнесено к компетенции учредителя образовательного учреждения (ст. 16 Закона РФ «Об образовании»).

     В современных условиях широкое распространение получил тезис об образовании как устойчивой, самостоятельной сфере предметно-практической деятельности общества и государства, которая по числу участвующих в ней субъектов уступает лишь производственной сфере общества. Сфера образования, призванная передавать знаний от одного поколения к другому, социологами традиционно выделяется в основной функциональный орган общественной системы (основной социальный институт) наряду с семейными, экономическими, политическими и религиозными институтами гражданского общества.

     Аналогичную позицию занимают и ученые-педагоги. Из признания образования основным социальным институтом логически следует вывод о том, что образовательные отношения образуют особый вид правоотношений, существующий наряду и одновременно с гражданскими, административными, трудовыми и иными правоотношениями. Ибо, как известно, только относительно самостоятельная и обширная сфера общественных отношений способна выступать предметом отдельной отрасли права.

     Сфера образования правомерно признается основным социальным институтом, поскольку обладает всеми его признаками. По мнению социологов, основной социальный институт должен иметь такие признаки, как:

      1) наличие в обществе некоей потребности, которая, будучи осознанной многими членами общества (как общесоциальная), становится главной предпосылкой становления нового института;

     2) разработка обществом операциональных средств удовлетворения этой потребности, т.е. системы необходимых для общества функций, действий, операций, частных целей, реализующих новую потребность;

     3) обеспеченность социального института необходимыми ресурсами (материальными, финансовыми, трудовыми, организационными), которые общество должно постоянно пополнять;

     4) наличие особой культурной среды, необходимой для обеспечения самопроизводства института, т.е. должна сформироваться присущая только ему субкультура (особая система знаков, действий, правил поведения, которые отличают людей, принадлежащих этому институту).

     Функционирование образования, как и любого иного основного социального института, обеспечивается устойчивыми потребностями общества, государства и личности. Благодаря образованию, обществу удается удовлетворять потребности в сохранении и передаче своей культуры от поколения к поколению, а также в создании необходимых условий для успешной социализации человека, вовлечения его в активную и плодотворную социальную деятельность. Лишь овладев той или иной совокупностью общих и профессиональных знаний, моральных, правовых и иных социальных норм, правил поведения, действующих в обществе, человек формирует себя как личность, способную творчески действовать в той или иной сфере социального бытия и вносить достойный вклад в производство материальных или духовных благ, развитие науки, литературы или искусства.

     В наличной системе образования заинтересовано и государство, поскольку именно образование выступает наиболее эффективным средством подготовки профессиональных кадров сферы государственного управления, способных надлежащим образом обеспечивать выполнение всех государственных функций по управлению делами общества. Благодаря образованию, граждане страны овладевают политической и правовой культурой, формируют устойчивые установки на правомерное поведение, на неукоснительное исполнение и соблюдение действующих законов и иных нормативно-правовых актов [12, стр. 123, 124].

     Потребности личности в получении качественного образования не нуждаются в каком-либо обосновании. Через образование человек наиболее успешно приобщается к достижениям науки, техники, литературы и искусства, усваивает действующие в обществе социальные нормы, развивает свои способности и реализует их в какой-либо сфере социального бытия.

     Образование в полной мере характеризуется и вторым признаком основного социального института. Призванное удовлетворять устойчивые потребности общества, государства и личности, современное образование выполняет специфическую, только ему присущую функцию – передает культуру (в самом широком смысле этого слова), созданную и сохраненную предшествующими поколениями. Эта основная социальная функция образования подразделяется на ряд частных функций, в числе которых выделяют образовательную, воспитательную и развивающую.

 

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Согласно Всероссийской переписи населения 2002 г., в Российской Федерации проживают свыше 160 этносов, различающихся по языку, культуре, исторической принадлежности к разным цивилизационным зонам и традициям, по уровню современного индустриально-экономического и социально-культурного развития.

{2} Это связано, прежде всего, с уровнем развития родного языка, финансовыми возможностями государства, с наличием квалифицированных педагогических кадров. С точки зрения совершенствования правового регулирования в этой сфере необходима выработка понятия «национальное меньшинство» с учетом языковых, культурных и религиозных особенностей народов, проживающих в Российской Федерации, и его закрепление в законодательных актах.

{3} На основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в исключительных случаях могут быть ограничены права граждан на получение профессионального образования (начального, среднего, высшего и послевузовского). Основаниями для этого могут быть возраст, пол, состояние здоровья, а также наличие судимости.

{4} Например, в СССР при приеме в школу действовал принцип микрорайонирования, при котором за каждой школой закреплялись определенные дома, расположенные на улицах, близко прилегающих к школе. Такое прикрепление было обусловлено необходимостью сделать дорогу детей в школу и обратно безопасной за счет сокращения количества улиц, которые им дважды в день приходилось переходить.

{5} В настоящее время в соответствии с разными законами насчитывается 146 категорий льготных групп при приеме в вузы, в том числе; чернобыльцы, семипалатинцы, отслужившие в армии по контракту и т.д.

Литература: 
[1] Алексеев С.С. Общая теория права в 2-х томах. Т. 2. М., 1982. 
[2] Анюшин С.В. Управление высшими учебными заведениями (новые тенденции). М.: Академия труда и социальных отношений, 2000. 
[3] Буслов Е.В., Волохова Е.Д., Ермошин Г.Т., Кудрявцев Ю.А., Сырых В.М., Шкатулла В.И. Анализ тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации в области образования // О реализации права на образование в России. Совершенствование законодательной базы. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1999. № 9 (97). 
[4] Гаврищук В.В. Права граждан России в области образования: государственные гарантии // Право и образование. 2001. № 3. 
[5] Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О; 19 апреля 2001 г. № 65-О
[6] определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. № 65-О
[7] определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 250-О.
[8] Письмо Министерства образования РФ от 21 марта 2003 г. № 03-51-57ин/13-03 «Рекомендации по организации приема в первый класс» // Вестник образования России. 2003. № 9.
[9] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. «Послание Президента РФ Федеральному Собранию» // Российская газета. 2008. 6 ноября.
[10] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П;
[11] Пронин А.А. Правовое образование и цивилизационный выбор России // Правозащитник. 2004. № 1.
[12] Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. 
[13] Федеральный закон от 18 июня 1998 г. № 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» // Российская газета. 1998. № 116.
[14] Филиппов В.М., Агранович Б.Л., Арсеньев Д.Г. Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы: Аналитический доклад. М.: Логос, 2005. 
[15] Щербак Е.Н. Становление и развитие управления высшим профессиональным образованием в России // Правовая инициатива. 2013. № 7.
[16] Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования. М.: Юрист, 2005.
[17] Ягофарова И.Д. Ограничение права на образование // Право и образование. 2003. № 3.