К вопросу о системе предоставления публичных услуг

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация: 

Настоящая статья посвящена анализу Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с последующими изменениями).

Ключевые слова: 

публичные услуги, государственные услуги, муниципальные услуги, функции государственных и муниципальных органов, публичное управление, государственная власть.

 

1. Анализ достаточности и корректности использования (трактовки) основных понятий, используемых в Федеральном законе № 210-ФЗ от 27.07.2010, их определений

     Юридико-лингвистический анализ, проведенный (по состоянию на 20.01.2013) на предмет выявления корректности основных понятий, использованных в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ, дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что многие ключевые системообразующие термины и нормы рассматриваемого Федерального закона недостаточно юридико-технически и лингвистически проработаны.

     Закрепленные пунктами 1 и 2 статьи 2 определения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», претендующие на представление разъясняющей смысл этих понятий интерпретаций, в действительности, не раскрывают надлежащим образом содержания, сущности, природы этих понятий и иных их содержательных особенностей, позволяющих отграничить понятие «услуга».

     Между тем, вопрос является крайне актуальным и принципиальным. Бездумные попытки отдельных реформаторов сведения функционирования системы здравоохранения исключительно к понятию «медицинской услуги», а системы образования – исключительно к понятию «образовательной услуги» вызвали устойчивое негативное отношение в общественном сознании к понятию «государственная услуга», ныне весьма часто критикуемому не только в политических выступлениях, но и в серьезных экспертных научных аналитических публикациях.

     Терминологическая неразработанность понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», отсутствие законодательного закрепления четких юридических формулировок определений этих понятий, атрибутирование этим понятиям  в общественном сознании негативной семантики и не менее негативной коннотации может существенно затормозить позитивное развитие российского законодательства о государственных и муниципальных услугах и о федеральной контрактной системе, затруднит эффективное правоприменение в рамках этого законодательства.

     Поэтому чрезвычайно важна разработка и закрепление четких и юридически корректных дефиниций понятия «государственная услуга» и «муниципальная услуга», дающих исчерпывающую интерпретацию содержания этих понятий. Но рассматриваемый Федеральный закон эту задачу должным образом не реализует.

     Процитируем (с изъятиями перечислений органов, предоставляющих соответствующие услуги, заменив их для выявления логического и семантического ядра соответствующего определения словами-маркерами в квадратных скобках) и разберем эти формулировки определений:

      «государственная услуга, предоставляемая [органом], – деятельность по реализации функций [органа], которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий [органов]» (пункт 1 статьи 2);

      «муниципальная услуга, предоставляемая [органом], – деятельность по реализации функций [органа], которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения…» (пункт 2 статьи 2).

     Контент-анализ, структурно-логический анализ и семантический анализ квинтессенций этих определений позволяет выявить примененную для формулирования определений пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона логическую блок-схему (слово «деятельность» опускаем, поскольку очевидно, что реализация функций может происходить только через деятельность):

     услуга = реализация функций [органа] → [каких функций или в каких условиях?] → по запросам заявителей.

     Сняв таким образом словесные «навороты», сделав содержательную выжимку из формулировок определений, становится очевидно, что определения пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона являются юридически некорректными, обладают существенными недостатками, поскольку не позволяют содержательно четко и недвусмысленно определить содержание дефинируемых понятий.

     Отождествление услуги с реализацией функции (функций) органа публичной власти (перечисление органов здесь опустим) является юридически и фактически необоснованным, поскольку тем самым содержательно размываются оба понятия, а вся деятельность органов государственного и муниципального управления парадоксальным образом сводится только к услугам.

     Но выполнение Федеральной службой безопасности своих государственных функций по борьбе с терроризмом, по осуществлению разведывательной деятельности и др. (статья 8 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (с послед. изменениями) никаким образом не получится интерпретировать как осуществление государственных «услуг». Таких примеров из деятельности различных органов государственной власти можно привести бесконечный ряд.

     Следовательно, в дефиниции должен был быть закреплен критерий, отграничивающий собственно «услуги» от более широкого, согласно смыслу пунктов 1 и 2 статьи 2 рассматриваемого Федерального закона, понятия «реализация функции органа», в состав которого указанные нормы включают (частным случаем) понятие «услуга».

     Но ничего такого в содержании исследуемых формулировок мы не обнаруживаем, кроме лексической конструкции «по запросам заявителей». То есть рассматриваемые понятия («государственная услуга», «муниципальная услуга»), сами по себе неясные и требующие четкой интерпретации, раскрываются через другие содержательно неопределенные понятия. Нигде и никак не раскрыто содержание словосочетаний «по запросам заявителей» и «государственные и муниципальные функции».

     Пункт 3 статьи 2 формально содержит определение понятия «заявитель», но не определяет должным образом понятия «запрос». Единственно, что становится ясно из указанного определения, это то, что этот запрос может быть письменным, устным или выраженным в электронной форме.

     Впрочем, даже если бы в рассматриваемом Федеральном законе и было бы дано определение понятию «запрос», это не спасало бы положения, поскольку это все равно не позволило бы понятным образом разграничить понятия «реализация функции» и «оказание услуги».

     Сочетание этих недостатков не позволяет отграничить от ситуации оказания государственной услуги заявителю по его запросу множество ситуаций, определяемых деятельностью органов публичной власти, являющихся следствием этой деятельности или сопряженных с таковой, например – предоставление государственной защиты участнику уголовного судопроизводства, в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (с послед. изменениями). В этом Федеральном законе по очевидным причинам ни разу не употреблено слово «услуга», а государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства – это, согласно определению статьи 1 указанного Федерального закона, есть «осуществление … мер безопасности, направленных на …, а также мер социальной поддержки…».

     Между тем, согласно Федеральному закону от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», меры безопасности осуществляются на основании письменного заявления защищаемого лица или с его согласия» (часть 2 статьи 16). Не представляется возможным содержательно отграничить это заявление, связанное с истребованием от органов государственной власти исполнения ими установленной законом функции (госзащиты), от предусмотренного Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» «запроса». И причина – в негодном (в этой части) дефинитивно-терминологическом ряду 210-го федерального закона.

     Таких примеров можно привести очень длинный ряд.

     Сказанное выше является весьма актуальным в смысле определения путей совершенствования законодательства Российской Федерации в условиях, когда ряд постановлений Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации синонимизируют понятия «услуга» и «функция» (что требует незамедлительного исправления, поскольку ведет к выхолащиванию смысла государственности и функций государства, к коммерциализации государства и его аппарата, что на практике выливается в обычно в масштабную коррупцию).

     Так, Постановление Правительства Российской Федерации от 24.10.2011  № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (в ред. Постановления Правительства РФ от 28.11.2011 № 977) многократно использует лексическую конструкцию «услуги (функции)».

     Характерны наименования утверждаемых указанным Постановлением документов:

     – Положение о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

     – Правила ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

     – Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

     – требования к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций).

     Аналогичное написание – «услуги (функции)», по правилам русского языка, в данном контексте, синонимизирующее эти два понятия – употреблено в  Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 03.12.2012).

     Так что же есть публичные (государственные / муниципальные) функции, а что публичные (государственные / муниципальные) услуги?

     Вся эта терминологическая и парадигмальная неразбериха существенно затрудняет применение Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и существенно понижает эффективность его регулирующего действия.

     Рассматриваемый Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ обладает и другими терминологическими недостатками.

     Пункты 1 и 3 статьи 4 анализируемого Федерального закона вводят понятия «государственных и муниципальных услуг» и «услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона», но в чем их различия по сути, уяснить из анализируемого Федерального закона не представляется возможным.

     Вместо указания на то, что предоставление (оказание) каких-то публичных услуг может быть делегировано сторонним организациям, и вместо закрепления соответствующих условий, требований и процедур в анализируемом Федеральном законе вводится некий особый странный вид государственных и муниципальных услуг – «услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями…».

     Между тем, терминологическая неразбериха, неточность в этих вопросах является необоснованной и неразумной существенной сдержкой развития отношений государственно-частного партнерства, предметом которых, как известно являются инфраструктурно-сервисные объекты или, что как раз важно в контексте обсуждаемого предмета, предоставление услуг, традиционно оказывавшихся публичной властью.

     Немалая проблема у рассматриваемого Федерального закона с определением, какие именно «организации» наделяются правом «участвовать в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг» (часть 2 статьи 1) (к слову имеющаяся в виду часть 1 статьи 1 ничего внятного по поводу упоминаемых услуг не говорит). Эти же организации указаны в пунктах 1, 3 и 4 статьи 4, в ряде других статей, но нигде не установлены детализированные требования к таким организациям – общие и частные (применительно к конкретным видам государственных и муниципальных услуг).

     Пункт 6 статьи 2 вводит и дефинирует понятие «многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (к слову, организация, одновременно предоставляющая и государственные, и муниципальные услуги, с точки зрения статьи 12 Конституции РФ, устанавливающей, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», звучит как-то не вполне корректно и, по крайней мере, требует каких-то разъяснений). В пункте 1 части 1 статьи 16 применительно к таким центрам указано более корректно – «предоставление государственных или муниципальных услуг»

     Пункт 8 статьи 2 еще вводит понятие «подведомственная государственному органу или органу местного самоуправления организация». Но так же никаких ожидаемых требований к таким организациям в исследуемом Федеральном законе не обнаруживается.

     Многочисленные упоминания в рассматриваемом Федеральном законе платных и бесплатных услуг (причем не создающие исчерпывающе ясного и полного понимания оснований и условий оказания платных услуг – в отличие от прочих услуг, которые, очевидно, должны оказываться публичными властями бесплатно) создают проблемы применения этого закона, связанные с подменами публичных функций государства, то есть действий уполномоченных государственных органов в рамках исполнения своих обязанностей, на некие действия, связанные с зарабатыванием денег. Но такой подход в корне не верен, поскольку выхолащивает основные функции государства, оставляя одну единственную – формирование собственного бюджета.

     Из рассматриваемого Федерального закона не четко следует различие между «реестром государственных услуг» или «реестром муниципальных услуг» (пункт 3 части 1 статьи 7.2, статья 11) и устанавливаемым Правительством перечнем услуг (часть 3 статьи 1).

     Следует отметить и иные недостатки Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

 

2. Недостатки определяемого рассматриваемым Федеральным законом правового режима выдачи, обслуживания и применения универсальных электронных карт

     Отдельный блок недостатков связан с главой 6 «Организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт» исследуемого Федерального закона, прежде всего – в части отсутствия необходимых гарантий и механизмов защиты персональных данных.

     Так, согласно части 5 статьи 22 рассматриваемого Федерального закона, «перечень иных {1} сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты, определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти». Но, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

     Если бы исчерпывающий перечень «сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты» был бы закреплен непосредственно в рассматриваемом Федеральном законе (в статье 22 или другой статье), это было бы вполне логично (хотя необходимо было бы увидеть такой перечень, чтобы дать исчерпывающую оценку). Но наличие бланкетной нормы, отсылающей к тому, что могут выдумать в «уполномоченном Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти», создает для такого органа неограниченные возможности дискреции, как следствие – широкие возможности для произвола, чреватого существенными нарушениями прав и законных интересов граждан.

     Единственно, указано, что «универсальная электронная карта… не может быть использована для предоставления государственных или муниципальных услуг другим лицам» (часть 6 статьи 22).

     В целом вызывает устойчивые и обоснованные сомнения целесообразность и необходимость (для интересов реализации государственных услуг или интересов их потребителей) совмещения в одной карте такого количества разнородных функций.

     Учитывая масштабы действия воров-карманников в России, числе случаев мошенничества с банковскими картами и случаев утери гражданами своих документов, не обнаруживается достаточных и разумных аргументов в пользу того, чтобы объединять банковскую карту (пункт 4 части 5 статьи 23) с документом, обеспечивающим (опосредующим) получение «государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования» (пункт 3 части 5 статьи 23), с документом, обеспечивающим (опосредующим) получение «государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования» (пункт 2 части 5 статьи 23), а также еще невесть с чем, учитывая обширную дискретность полномочий Правительства Российской Федерации в части определения «иных федеральных электронных приложений, которые должна иметь универсальная электронная карта» (часть 6 статьи 23) и учитывая вышеуказанную широкую дискрецию «уполномоченного органа» в части установления дополнительных перечней сведений, заносимых на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты (часть 5 статьи 22).

     Кстати, о каких именно банковских услугах в пункте 4 части 5 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона идет речь, по каким тарифам? Какова возможность привязки к универсальной электронной карте не навязываемого гражданам публичной властью конкретного банка, а того банка, который выберет гражданин?

     И мы выше еще не учли столь же размыто сформулированные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку, согласно части 3 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона, с универсальной электронной картой связаны еще и «региональные электронные приложения», обеспечивающие «получение государственных услуг и услуг иных организаций в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации». Каких-либо ограничений в части установления региональными нормативными правовыми актами дополнительных видов и форм информации о владельце универсальной электронной карты, вносимых на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты, рассматриваемый Федеральный закон не содержит.

     Возможность сопряжения универсальной банковской карты еще и с неопределенным кругом «муниципальных электронных приложений», которые «обеспечивают получение муниципальных услуг и услуг иных организаций в соответствии с муниципальными правовыми актами» (часть 4 статьи 23 рассматриваемого Федерального закона) , притом что к такого рода муниципальным актам так же не предъявляется совершенно никаких требований и ограничений рассматриваемым Федеральным законом, превращает замысел универсальной электронной карты в крайне опасное и вредное для гражданина приобретение.

     Что насочиняют отдельные «продвинутые» чиновники в субъектах РФ и, тем более, в муниципальных образованиях, даже представить себе сложно. А примеров неадекватного поведения таковых достаточно много. Вспомним хотя бы, как в 2005–2006 годах в Екатеринбурге управление образования этого муниципального образования финансировало внедрение в школы пособия, по которому дети должны были исследовать качественные и количественные параметры сексуальной жизни объявленного в федеральный розыск за взрывы московских жилых домов террориста Ачимеза Гочияева.

     Для чего вообще объединять в одной карте все эти «букеты» приложений, а по существу – комплексы персональных сведений и совокупности ключей доступа к различным личным документам и связанным с конкретным гражданином государственным услугам?

     Мотивация объединения столь разнородных функций в одной карте, притом что никем и никак до сих пор не показано, чем же хуже 2 или 3 карты взамен 1 внедряемой универсальной электронной карты, чтобы отграничить хотя бы банковские операции от всех прочих, вызывает устойчивые подозрения в том, что получение бюджетного финансирования на обустройство и запуск системы выпуска и обслуживания таких универсальных электронных карт здесь выступает исключительно в качестве самоцели, единственной цели запуска такой системы.

     Получается, что гражданин приходит для получения необходимых государственных или муниципальных услуг с универсальной электронной картой, на которую записано существенно, гораздо больше сведений об этом гражданине, о его здоровье, о его социальном статусе и многом другом (что этот гражданин обоснованно позиционирует как личную и семейную тайну, как тайну частной жизни), чем требуется для этой услуги, и корреспондирующий ему государственный служащий будет иметь доступ к информации, которая его никаким образом не касается и к которой он не должен иметь никакого доступа.

     К примеру, на каком основании сотрудники пенсионного фонда или банковские работники должны иметь доступ к не имеющей к ним никакого отношения информации о здоровье гражданина, составляющей медицинскую тайну? Утеря такой карты автоматически лишает человека на длительное время не одной, не нескольких и практически всех возможностей, определяемых его статусом, совершать юридически значимые действия и влечет риск того, что иное лицо воспользуется утерянной (украденной) универсальной электронной картой. Например, из работающих граждан очень мало кто постоянно носит при себе страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, ряд других документов, которые тебе оказываются влиты в универсальную электронную карту, что существенно снижает риски их утери или кражи.

     Совершенно очевидно, что перечень приложений, привязываемых к универсальной электронной карте (и лучше, если бы таких разных карт было бы не менее 2–4) должен детально определяться именно рассматриваемым Федеральным законом, если уж вообще это так важно делать.

     Размещение на универсальной электронной карте определенных сведений  может обоснованно быть воспринято и оцениваться как грубое вторжение в частную жизнь граждан, неприкосновенность которой гарантирована частью 1 статьи 23 Конституции РФ. Тем более притом что, как показано выше, перечень сведений, наносимых на машиносчитываемый носитель карты, является открытым, невнятным и дополняемым самым широким кругом государственных и даже муниципальных органов.

     Вообще, первейшим принципом сохранения и защиты информации (в данном случае – составляющей защищаемые законом персональные сведения, сведения, образующие медицинскую тайну и т.д.) является физическое разграничение, разделение потоков и форматов информации. То есть с точки зрения обеспечения требований законодательства о защите персональных данных, это в высшей степени неэффективный замысел – соединить в одной карте чуть не всю информацию о человеке, о его близких (вопросы выплаты пособий на ребенка связаны с получением развернутой информации о составе семьи и о конкретных ее членах), включая сведения, составляющие несколько видов защищаемых законом тайн – медицинскую, банковскую и др. По существу, это создание дополнительных благоприятных условий для мошенников и шантажистов.

     Навязывание таких универсальных электронных карт, по существу, является обременением граждан неоправданными обязанностями по получению тех или иных государственных услуг.

     Вместе с тем, в Великобритании после введения подобной системы таковая была почти сразу же упразднена, был упразднен и уничтожен прозванный «оруэлловским» Регистр идентификации, была уничтожена вся его база данных [1]. В Германии Федеральный Конституционный суд ФРГ еще 30 лет назад постановил: единого средства сохранения всех данных о личности не должно быть [2].

 

3. Противоречия Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с другими нормативными правовыми актами

     Согласно пункту 5 статьи 2 и статье 21 рассматриваемого Федерального закона, предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме завязано на использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг.

     Однако такой подход вступает в противоречие с законодательством о защите персональных данных. В частности, Указ Президента № 351 от 17.03.2008 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» (в ред. Указов Президента РФ от 21.10.2008 № 1510, от 14.01.2011 № 38) устанавливает запрет «подключения информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей и средств вычислительной техники, применяемых для хранения, обработки или передачи информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, либо информации, обладателями которой являются государственные органы и которая содержит сведения, составляющие служебную тайну, к информационно-телекоммуникационным сетям, позволяющим осуществлять передачу информации через государственную границу Российской Федерации, в том числе к международной компьютерной сети "Интернет"» (подпункт «а» пункта 1).

     Персональные данные граждан, да еще в такой степени детализации и обширности, как это предусмотрено рассматриваемым Федеральным законом, составляют именно служебную тайну.

 

4. Проблемы подтверждения факта подачи гражданином запроса на получение какой-либо государственной услуги

     В ряде ситуаций граждане могут нуждаться в получении подтверждения совершения ими необходимых действий по направлению запроса на получение определенных государственных услуг. Это может понадобиться для обжалования в судебном порядке бездействия государственных органов по предоставлению запрашиваемой государственной услуги, затягивая сроков, иных нарушений со стороны государственных органов (например, при подачи предусмотренной пунктом 11 статьи 2 жалобы), либо в иных ситуациях.

     Из рассматриваемого Федерального закона не удается четко уяснить, какой же именно орган может выдать письменное подтверждение указанных действий заявителя.

 

5. Недостатки регулирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме

     В числе таких недостатков:

     – недостаточная правовая обеспеченность электронной подписи и распространенность среди населения понимания, что это такое и как это использовать; проблемы формирования системы адресного предоставления гражданам цифровых ключей, кодов, связанных с этим;

     – отсутствие механизмов фиксации аутентичности электронных копий (в виде изображений – сканов) с документов, которые (копии) следует предоставлять при запросе некоторых государственных услуг;

     – в целом чрезмерная поверхностность урегулирования использования электронных подписей и простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг в статьях 21.1 и 21.2 рассматриваемого Федерального закона. Эти вопросы, очевидно, должны быть существенно более детально прописаны непосредственно в этом Федеральном законе.

 

6.  Недостаточно урегулированы вопросы межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

     В рассматриваемом Федеральном законе неудовлетворительно прописаны вопросы взаимодействия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, а также и тех, и других с органами муниципального управления в организации и обеспечении функционирования системы предоставления государственных и муниципальных услуг, коль скоро, к примеру, часть 1 статьи 21 определяет функционирование «единого портала государственных и муниципальных услуг», которые, как закреплено в части 1 статьи 21, является «федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг».

     Не урегулировано должным образом и межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных услуг.

     Существенные проблемы в этом смысле влечет отсутствие в рассматриваемом Федеральном законе каких-либо гарантий и механизмов унификации наименований и содержания (в том числе – объема) государственных и муниципальных услуг.

     Если в отношении федеральных государственных услуг проблемы разночтения и разного наименования государственных услуг, а равно их интерпретации могут возникнуть только из-за межведомственной рассогласованности, то на уровне субъектов Российской Федерации и, тем более, на уровне местного самоуправления будет путаница и разнобой.

     Предусмотренные частью 3 статьи 1 и другими положениями рассматриваемого Федерального закона реестры государственных и муниципальных услуг – это явление вторичное, по отношению к оказываемым государственным или муниципальным услугам (сначала услуга введена, а затем вносится в реестр). Мы же здесь говорим о том, что необходимы или базовые перечни, или классификации видов и форм государственных и муниципальных услуг, которые позволяет устранить контрарные и контрадикторные интерпретации, что, в свою очередь, позволит устранить коррупциогенный фактор в виде явно избыточной дискреции органов государственного и муниципального управления.

     Еще одной проблемой, существенной препятствующей обеспечению надлежащего взаимодействия между различными уровнями публичной власти являются сложности стыковки разных баз данных различных ведомств.

 

7. Существенные правовые неопределенности с понятием «муниципальная услуга»

     Выявлены весьма существенные стыковки Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части организации и реализации системы предоставления муниципальных услуг.

     Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ упомянут в рассматриваемом Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ лишь единожды – и не так, чтобы что-то разъяснять на этот счет (пункт 2 статьи 2). Как следствие – проблемы взаимодействия государственных и муниципальных органов в организации системы предоставления государственных и муниципальных услуг через единый портал.

     Но основные проблемы все же связаны с определением круга муниципальных услуг.

     Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в статье 14 раскрывает вопросы местного значения поселения, в статье 15 – вопросы местного значения муниципального района, в статье 16 – вопросы местного значения городского округа. Но как их скоррелировать с муниципальными услугами, остается крайне неясным.

     Среди вопросов местного значения в качестве услуг – не муниципальных услуг, а услуг, относимых статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения, обозначены:

     – оказание транспортных услуг населению, но не само оказание таких услуг, а создание условий для оказания таких услуг (пункт 7 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 15, пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

     – услуги «связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания», но не само оказание таких услуг, а создание условий для оказания таких услуг (пункт 10 части 1 статьи 14, пункт 18 части 1 статьи 15, пункт 15 части 1 статьи 16  Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

     – услуги организаций культуры, но не само оказание таких услуг, а создание условий для обеспечения такими услугами (пункт 12 части 1 статьи 14, пункт 19.1 части 1 статьи 15, пункт 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

     – ритуальные услуги, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 22 части 1 статьи 14, пункт 17 части 1 статьи 15, пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

     – услуги (логическое следствие из примененное лексемы «обслуживание») библиотек, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 11 части 1 статьи 14, пункт 19 части 1 статьи 15, пункт 16 части 1 статьи 16  Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ);

     – услуги по организации досуга, но не само оказание таких услуг, а их организация (пункт 19.1 части 1 статьи 15, пункт 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

     В пункте 4 части 1 статьи 17 и в пункте 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ говорится об установлении тарифов «на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями». В пункте 4.1 части 1 статьи 17 указанного Федерального закона – о «надбавках к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса».

     Совершенно очевидно, что всё это – явно не те услуги, о которых говорится и которые подразумеваются в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

     В статье 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ слово «услуга» употребляется применительно к имуществу, а в статье 54 – к муниципальному заказу (то есть в данном случае имеется обратный вектор: услуги не муниципальные, а услуги, потребляемые муниципальными образованиями, – «услуги для муниципальных нужд» (часть 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). То есть всё это опять же не то.

     В пункте 7 части 1 статьи 55 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ упоминаются «оказываемые органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платные услуги». В части 3 и в части 4 статьи 63 этого Федерального закона говорится о «потребителях соответствующих бюджетных услуг муниципального образования» и о необходимости учета «объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат)». Указанные нормы ничего не проясняют.

     В частях 1, 2 и 3 статьи 82.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ упоминаются «услуги, включенные в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов», а также «услуги, связанные с поставками топливно-энергетических ресурсов, продовольственных товаров и продукции производственно-технического назначения», то есть тоже явно совершенно не в том смысле, в каком понимаются муниципальные услуги в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

     Более в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лексема «услуга» не употребляется.

     Таким образом, налицо полное терминологическое рассогласование  Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – в части содержания лексемы «услуга» и ее интерпретации (через контекст употребления этой лексемы).

     Указанный недостаток представляется весьма существенным и требующим устранения, поскольку объективно является действенным фактором сдержки позитивного развития законодательства Российской Федерации о государственных услугах и его практического применения.

 

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Помимо тех сведений, что, в соответствии с частями 3 статьи 22 обязательно заносятся на машиносчитываемый носитель универсальной электронной карты.

Литература: 
{1} Дмитриева О. Без «бумажки» – человек. Корреспонденты «РГ» выяснили, как обстоят дела с электронными документами за рубежом // Российская газета – Федеральный выпуск. – 16.02.2011. – № 5408 (32). <http://www.rg.ru/2011/02/11/dokumenty-site.html>.
{2} Розэ А. Уязвимый микрочип. Немцы считают опасным введение единой базы данных на всех жителей страны // Российская газета – Федеральный выпуск. – 16.02.2011. – № 5408 (32). <http://www.rg.ru/2011/02/11/dokumenty-site.html>.