Вопросы совершенствования системы и структуры налогообложения в условиях конституционного реформирования современного российского законодательства

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат экономических наук, старший научный сотрудник НИИ образования и права

Аннотация: 

В статье анализируется одна из основных самостоятельных функции современного Российского государства - функция налогообложения и взимания налогов. В ее содержание входят формирование и пополнение государственной казны, в первую очередь, федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а также муниципальных бюджетов за счет соответствующих видов налогов, иных финансовых сборов, пошлин и платежей. В этой связи в статье исследуется основополагающий принцип, закрепленный в ст. 57 Конституции Российской Федерации. В статье делается вывод о том, что системный подход как ценностный инструмент познавательной деятельности используется учеными в правовых дисциплинах. Однако, несмотря на то, что системный подход находит свое применение в различных областях научных знаний и в том числе при исследовании правовых проблем, в настоящее время в научной литературе нет единой трактовки понятия "система". Это обусловлено такими причинами, как незавершенность общей теории систем, множественность, разнообразие объективного мира, где выделяется большое многообразие систем, различие которых затрудняет выделение общего понятия.

Ключевые слова: 

налогообложение, налог, федеральный бюджет, государственная казна, финансовый сбор, государственная пошлина.

     Понятие "система" относится к числу общенаучных категорий, поскольку оно применимо к характеристике любых явлений, объектов, которые нуждаются в исследовании с использованием данного подхода.

     Повышенное внимание специалистов к проблемам системного подхода в настоящее время объясняется его полным соответствием как метода исследования усложнившимся задачам познания и анализа.

     Системный подход, прежде всего, вычленяет определенную закономерность в развитии любой, в том числе и правовой науки. Основная причина, определяющая роль системного подхода в науке - это колоссальное увеличение количества разного рода информации. Преодоление противоречия "между ростом количества информации и ограниченными возможностями ее усвоения может быть достигнуто с помощью системной реорганизации знания" [16, стр. 117].

     Поскольку за системным подходом закрепилась характеристика ценного инструмента познавательной деятельности, он используется исследователями и в правовых дисциплинах. Однако, несмотря на то, что системный подход находит свое применение в различных областях научных знаний и в том числе при исследовании правовых проблем, в настоящее время в научной литературе нет единой трактовки понятия "система". Это обусловлено такими причинами, как незавершенность общей теории систем, множественность, разнообразие объективного мира, где выделяется большое многообразие систем, различие которых затрудняет выделение общего понятия [8, стр. 102]. Таким образом, прежде чем говорить о системе и структуре налогообложения в условиях конституционного реформирования российского законодательства, следует определиться, что будет пониматься под этим термином в рамках данной работы [12, стр. 3, 4].

     Главная концепция системного подхода состоит в том, чтобы исследование (изучение, анализ) некоторой системы проводить, познавая ее части, а затем, отталкиваясь от обратного – определять основные свойства системы как единого целого, путем интерпретации развития ее частей (подсистем) с точки зрения системы в едином комплексе [13]. С точки зрения смысла этого понятия под системой понимается определенный порядок, основанный на планомерном расположении и взаимной связи частей чего-либо.

     Одной из основных самостоятельных функции современного Российского государства признана функция налогообложения и взимания налогов. В ее содержание входят формирование и пополнение государственной казны, в первую очередь, федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а также муниципальных бюджетов за счет соответствующих видов налогов, иных финансовых сборов, пошлин и платежей. В этой связи следует прежде всего назвать основополагающий принцип, закрепленный Конституцией Российской Федерации в ее статье 57:  «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

     Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Отсюда вытекает, что налоги и сборы, взимаемые не на основе закона, не могут признаваться законно установленными. Указанное положение, как справедливо отмечено в академическом комментарии Конституции России, имеет несомненное значение для признания конституционности закона, в том числе закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего конкретный налог, а также при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога [11, стр. 204].

     Из этого логически вытекает требование, согласно которому субъекты Российской Федерации при введении собственных налогов и сборов обязаны учитывать, исходя из части третьей статьи 75 Конституции России, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

      «Конституционное закрепление отношений по поводу установления и взимания налогов и сборов, - резюмирует Н.С. Бондарь, - свидетельствует о придании особой значимости налоговым платежам и связанным с ними отношениям». Возвращаясь к теме бюджета, заметим, что из более чем 350 дефиниций конституционно-правовой науки, употребляемых в Конституции Российской Федерации, слово «бюджет» встречается десять раз и по частоте упоминаний в тексте Основного Закона делит 13-14 место среди других терминов [9, стр. 359].

     Конкретно о бюджете говорится в статьях 41(1), 71(«з»), 75(3), 101(5), 104(3), 106(«а»), 114(1«а»-дважды), 124, 132(1) Конституции России. Причем за исключением статьи 132(1), упоминающей местный бюджет, во всех других новеллах речь идет о федеральном бюджете.

     Остановимся несколько подробнее на понятийном аспекте проблемы. Наиболее общее определение того, что такое бюджет, приводится в энциклопедических изданиях. Так, согласно Большой Советской Энциклопедии: «Бюджет (англ. budget, бук. - сумка): 1) роспись денежных доходов и расходов государства, составляемая на определенный срок» [2, стр. 195].

     Здесь же раскрывается понятие государственного бюджета как составляемой ежегодно сметы (росписи) предстоящих доходов и расходов государства, исходя из аналогичного марксистского тезиса"'. Симптоматично, что Конституция такого федеративного государства, как Венесуэла, не содержит слова бюджет, вместо которого используется понятие «Общая смета государственных доходов и расходов», отнесенная к компетенции национальной власти (общефедеральной А.К.) в соответствии со статьей 60 Основного Закона 1953 г. Изданный в 1997 году энциклопедический словарь, посвященный Конституции Российской Федерации, уходит от прямого определения бюджета, называя его основным финансовым законом (что само по себе очень важно) и рассматривая его в числе последних. В справочнике по конституционному (государственному) праву под редакцией В.И. Лафитского, изданном в 1995 году, раскрывается понятие «Бюджет государственный» в качестве формы образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности органов государственной власти и выполнения функций государства'. Здесь же отмечается, что во всех демократических государствах принятие государственного бюджета является одним из важнейших полномочий парламента [10, стр. 20, 304].

     Прежде чем резюмировать определение бюджета с позиций правовой науки, полагаем необходимым коснуться экономико-финансовых трактовок указанного понятия. Так, например, авторы современного учебника о бюджетной системе России, анализируя применение термина «бюджет» в экономической литературе (относя к последней, на наш взгляд недостаточно корректно, и законы), обращают внимание на несоблюдение формально логического правила о необходимости каждому определяемому объекту (отношению, предмету, etc) давать только ему присущий «термин». При этом ими предполагается схема, иллюстрирующая единый методологический подход к терминологии бюджетно-финансовых отношений. Однако, в данном случае авторы параграфа, посвященного понятию бюджета, формально сами себе противоречат. Это видно из предложенных ими определений, а именно: «Бюджет - это центральное звено системы финансов, поэтому он отражает все основные качественные признаки финансов.

     Поскольку «финансы» - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и «бюджет» представляет собой систему «денежных отношений, но более узкую» [4, стр. 12-14].

     И далее авторы выделяют следующую формулу: «... бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд». Но уже через одну страницу авторы, соглашаясь с Э.А. Вознесенским, пишут: «Поскольку бюджет является наиболее широкой (подчеркнуто нами - А.К.) финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам: 1) образование бюджетного фонда (бюджетные доходы); 2) использование бюджетного фонда (бюджетные расходы); 3) контрольная». По-видимому, последнее суждение более верно определяет содержание категории «бюджет» в финансовой науке.

     Вместе с тем следует согласиться с подстрочным примечанием ответственных редакторов указанной книги в той части, где они отмечают наличие терминологической путаницы в финансовом законодательстве.

     Примечательно, однако, что в прилагаемом к учебнику глоссарии дано следующее определение: «Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти и местного самоуправления».

     Очевидно, что эта формула почти достоверно воспроизводит понятие бюджета, данное в Статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно: «Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (нами выделены отличия в формулировке законодателя от вышеприведенного определения).

     Обратившись к вузовскому учебнику по государственным и муниципальным финансам и, в частности, к его разделу «Государственный и муниципальный бюджет РФ», мы можем констатировать отсутствие обобщенного определения бюджета и наличие понятия «государственный бюджет», трактуемого как «централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления». Заметим, что приведенное определение эклектично и включает в себя законодательную формулу бюджета в ее усеченном виде. Использование здесь же определения «финансовый план», на наш взгляд, является возвратом к формулировкам «дорыночной эпохи» развития страны [1, стр. 80].

     Один из основоположников советского бюджетного права М.И. Пискотин справедливо писал: «Общеизвестность термина «бюджет», казалось бы, делает излишним его определение» . При этом он же отмечал по крайней мере три значения, в которых практически употреблялся этот термин: «Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства, как смета или роспись его доходов и расходов, сбалансированных друг с другом. Чаще всего под бюджетом разумеется сам государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. Именно из этого исходят, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов за счет бюджета... С третьим значением термина «бюджет» мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением. Финансовый план государства, разработанный его исполнительно-распорядительными органами, как бы совершенен он ни был, еще не является бюджетом как таковым. Пока он не  утвержден высшим органом государственной власти, он является только проектом бюджета. Именно так он и именуется обычно на практике. Он получает высокий титул бюджета только в результате официального утверждения. В этом случае под бюджетом понимается уже государственный акт, устанавливающий финансовый план государства».

     Такая объемная цитата приведена нами в силу того, что она достаточно полно отражает определенный этап в понимании проблем бюджетного права в недавней истории России. Кроме того, отдельные тезисы приведенной трактовки, безусловно, сохраняют свою научную значимость для актуального изучения категориального аппарата в названной сфере.

     Для целей нашего исследования полагаем приемлемым понимание государственного бюджета как основного финансового закона. В этой связи следует переосмыслить ту, по-нашему мнению, заидеологизированную критику М.И. Пискотиным определения бюджета, которое приводилось в Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона. Последнее уместно воспроизвести: «Бюджет - слово это заимствовано из Англии, где в старину канцлер казначейства приносил ежегодно в парламент мешок с деньгами и произносил речь, которая собственно и называлась старинным нормандским словом [12, стр. 16].

     В России многие отождествляют бюджет с государственной росписью, но понятие его гораздо шире. Бюджет в собственном смысле вовсе не есть роспись доходов и расходов государства... и, наоборот, роспись вовсе не есть бюджет. Под бюджетом с государственной точки зрения, разумеется общий финансовый закон, на котором эта роспись основывается: во Франции он так и называется loi de finances, да и у нас, в России, он имеет значение закона, как основа для общегосударственной росписи, утверждаемой верховной властью, в отличие от смет отдельных ведомств [21, стр. 280].

     Кроме того, широкое юридическое значение бюджета заключается в том, что оно дает постоянные нормы для классификации государственных доходов и расходов».

     Здесь же с позиций ретроспекции констатируется, что в России до 1862 г. не было систематического, планомерного бюджета (государственная смета представляла механическое сочетание смет различных отдельно взятых ведомств), а с 1862 г. стали составляться «правильные» бюджеты, главным образом благодаря упорядочению государственной отчетности при Татаринове; с 1873 г. в бюджете начали показываться валовые суммы доходов и расходов. Имеющиеся в ряде других литературных источников определения понятий «бюджет» и «государственный бюджет» не вносят ничего принципиально нового в вышеупомянутые трактовки [22, стр. 25, 43], [14, стр. 58], [3, стр. 61].

     Резюмируя вышеизложенное, полагаем возможным и необходимым предложить следующую обобщенную формулировку, вытекающую из теоретических предпосылок понимания бюджета с позиций его юридической сущности.

     Бюджет государства (при наличии федеративного устройства следует вести речь о федеральном бюджете) - категория конституционного права, обозначающая главный финансовый закон, закрепляющий финансовые основы осуществления общегосударственных функций всеми органами государственной власти и управления.

     Некоторая тавтологичность в данном случае оправдана в силу необходимости акцентирования внимания на «генетическую» зависимость реализации функций государства от их финансового обеспечения, которое и осуществляется через бюджетные правоотношения [10, стр. 304].

     Формулируя приведенное определение, мы опирались на трактовку финансовых законов, данную авторами энциклопедического словаря «Конституция Российской Федерации», а именно: «Финансовые законы - законы, определяющие порядок и размеры поступления финансовых средств в государственную казну и расходования этих средств в процессе государственного управления. Это чрезвычайно важная сторона жизни государства и одно из основных направлений деятельности парламента.

     Принятие бюджета - основного финансового закона государства - является обязательным компонентом этой деятельности...». Понятие бюджетной системы, под которой, прежде подразумевалась совокупность всех бюджетов страны , в настоящее время расширено и сформулировано в Бюджетном кодексе Российской Федерации как «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» [20, стр. 153].

     Очевидна непосредственная зависимость характера бюджетной системы России от основ конституционного строя, а также существенное влияние на ее организационное построение формы государственного устройства вкупе с особенностями административно-территориального деления субъектов Федерации.

     Трехуровневая структура бюджетной системы Российской Федерации включает в себя:

     1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

     2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

     3) местные бюджеты.

     Согласно статье шестой Бюджетного кодекса Российской Федерации свод бюджетов всех уровней российской бюджетной системы на соответствующей территории определяется в качестве консолидированного бюджета. Если речь идет о всей территории Российской Федерации, то следует в понятие консолидированного бюджета России включить общефедеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов Федерации (последние состоят из бюджетов субъектов Федерации и консолидированных бюджетов муниципальных образований, находящихся на их территории) [1, стр. 80].

     К сожалению, в отдельных изданиях были допущены пробелы в перечислении составных частей бюджетной системы. В соответствии со статьей 29 Бюджетного кодекса РФ принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

     Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации раскрывается через правовой институт закрепления соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (статья 30 Бюджетного кодекса РФ). В статье 31 Кодекса весьма детально регламентируется содержание принципа самостоятельности бюджетов, а именно:

     Принцип самостоятельности бюджетов означает:

1.     право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс:

2.     наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3.     законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации;

4.     право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

5.     право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6.     недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

7.     недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

     Отметим, что именно принцип единства бюджетной системы Российской Федерации вместе с принципом разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также принципом самостоятельности бюджетов (статьи 29-31 Бюджетного Кодекса РФ) и относятся в первую очередь к принципам бюджетного федерализма, основывающимся на Конституции России. Отнеся к предметам ведения Российской Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы (статья 71(3) Конституции Российской Федерации), Основной Закон страны отверг прежнюю трактовку единой бюджетной системы, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня и в результате чего ограничивались возможности субъектов Федерации [9, стр. 424-425].  Наряду с этим Конституция России не впала в другую крайность, по которой в свое время предполагалось закрепить все государственные налоги и сборы в компетенции субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что поставило бы общефедеральный центр в полную финансовую зависимость от субъектов Федерации.

     Конечно, вышеупомянутыми тремя принципами отнюдь не исчерпывается количество руководящих начал бюджетного федерализма. Однако их нормативное закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации стало несомненной вехой в развитии правовой теории и практики бюджетного федерализма.

     Анализируя принципы, определяющие конституционный статус субъектов банковской деятельности, в своем фундаментальном изложении Банковского права России Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин и А.М. Экмалян включают в данную группу принципы, часть из которых непосредственно отражена в конкретных конституционных нормах, другая же часть воплощена в исходящих из смысла и содержания конституционных новелл положениях. «Эти принципы, - как пишут названные авторы, - устанавливают основы экономической системы Российской Федерации, являются частью основ конституционного строя и представляют собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, которая в научной литературе получила название «экономической конституции» [15, стр. 42].

     Разделяя такую постановку проблемы, мы не вполне принимаем последующий тезис уважаемых авторов, когда они пишут о том, что «под основами конституционного строя понимаются находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества», исключая из основ конституционного строя понятия правил экономической и финансовой деятельности, что противоречит последующей логике отнесения к такого рода принципам «принципа неприкосновенности собственности» (по не очень точному выражению указанных авторов) «принципа свободы экономической (банковской) деятельности», «принципа поощрения конкуренции и запрещения монополизации» и других.

     Экономические основы конституционного строя Российской Федерации имманентно связаны с признанием и равной защитой публичной и частной форм собственности (ч.2 ст. 8 Конституции РФ), а также с гарантированием единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Развитие всей экономики России, ее специфические черты воспроизводятся в российской банковской системе.

     Конституция РФ (п. «ж» ст. 71) относит финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежную эмиссию к сфере исключительной компетенции Российской Федерации. Соответственно, по вопросам банковской деятельности не могут приниматься нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ исключительной денежной единицей России является рубль. При этом денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным Банком РФ. Введение и эмиссия других денег в России не допускается (п. 1 ст. 75). Таковы отправные конституционные параметры построения банковской системы и осуществления ее субъектами банковской деятельности.

     При переходе к рыночной экономике не так уж много факторов могут сравниться по своей значимости со стабильной и активно функционирующей структурой государственных и коммерческих банков и эффективной системой управления финансовыми и кредитно-денежными отношениями.

     Банковская система в экономике, связанной рыночными отношениями, исполняет три главные роли: развитая структура коммерческих банков управляет системой платежей; наряду с другими финансовыми посредниками банки направляют сбережения населения к фирмам и долевым предприятиям; коммерческие банки, действуя в соответствии с кредитно-денежной политикой Банка России, участвуют в регулировании количества денег, находящихся в обращении.

     Государственно-правовые аспекты регулирования данной сферы составляют особый предмет для научного исследования. Его цель проанализировать конституционно-правовые основы банковской деятельности в России в контексте ее «экономической конституции».

     Достижение названной цели связано с решением ряда задач, среди которых системное рассмотрение субъектов банковской деятельности, выявление тенденций развития банковской системы, анализ организационно-правовых факторов ее стабилизации; характеристика конституционно-правового обеспечения банковской деятельности посредством освещения вопросов регистрации кредитных организаций, лицензирования банковской деятельности, надзора за деятельностью кредитных организаций и др. [7].

     Раскрытие темы сопряжено с обращением к научной литературе, посвященной различным аспектам банковской деятельности, делая акцент на правовом срезе данной проблематики. Считаем необходимым особо выделить работы таких авторов, как О. Белокрылова, В. Белых, А. Гузнов, И. Дубов, Н. Ерпылева, М. Карасева, Т. Клавдиенко, М. Скуратовский, Г. Фетисов.

     Финансовая система стран с развитой рыночной экономикой включает различные типы институтов, составляющих ее организационную структуру.

     Ключевым элементом данной структуры, несомненно, выступают банки, выполняющие функцию посредника на рынке финансовых услуг, которая выражается в аккумулировании временно свободных денежных ресурсов и размещении их от своего имени на условиях возвратности, срочности и платности.

     В странах с переходной экономикой, к числу которых относится и Россия, развитие рыночных отношений порождает серьезные структурные изменения финансовых систем (в том числе банковских) как главного механизма финансово-кредитных отношений в государстве. Это выражается в возникновении новых, ранее не существовавших кредитных институтов, в модификации взаимоотношений кредитных институтов разного уровня, в изменении пропорций, специализации и динамики развития различных видов финансово-кредитных институтов. Специфика вышеобозначенных процессов определяется тем, что государства с переходной экономикой, с одной стороны, стараются учитывать национальные и исторические особенности формирования внутренней экономической системы, а с другой - пытаются ориентироваться на имеющийся опыт и примеры международного сотрудничества.

     Законодательство России закрепляет уже сложившуюся в государстве двухуровневую банковскую систему, в которой высший уровень представлен Центральным Банком Российской Федерации, уставный капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом от 10 июля 2002 г. 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [17, ст. 157], Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Второй уровень состоит из многочисленных негосударственных (чаще всего коммерческих) банков, находящихся в частной, корпоративной и муниципальной собственности. По состоянию на 4 апреля 2003 года в России зарегистрировано 1805 кредитных организаций, из которых 33 находятся в Ростове-на-Дону и Ростовской области [6].

     Банковская система отражает сложившуюся практику распределения функций и объема полномочий между ее различными уровнями. Несмотря на законодательное закрепление за Центральным Банком права проведения всех видов банковских операций, его главной функцией выступает надзор за негосударственными банками и поддержание стабильности и надежности банковской системы в целом. В то же время максимальный объем проводимых в стране банковских операций концентрируется в коммерческих и иных негосударственных банках, работающих непосредственно на рынке финансовых услуг [18].

     Формальный признак наличия двухуровневой банковской системы подтверждают два самостоятельных нормативных акта, отдельно регулирующих правовое положение Центрального Банка Российской Федерации (ФЗ РФ от 10 июля 2002 г.) и коммерческих банков"'.

     Мировой опыт прошлых десятилетий показывает эффективность действия централизованной банковской системы. Наша банковская система долгое время представляла собой монополию государственного банка (одноуровневая банковская система) с жестким планированием сверху. В данный момент у нас происходит установление новой централизованной банковской системы, отвечающей стандартам экономики, связанной рыночными отношениями. Идет речь о совсем другой структуре организации банковских институтов. Централизация здесь объединяет банки в единую систему для проведения с помощью нее кредитно-денежной политики государства, при этом каждый банк в отдельности экономически независим в проведении банковских операций. Каждый банк подчиняется определенным «правилам игры», установленным государством для эффективной его работы на финансовом рынке. Децентрализация банковского дела неудобна и вносит беспорядок в экономические процессы.

     Зарубежные страны на горьком опыте убедились, что нерегулируемая банковская система вряд ли способна обеспечить должное предложение денег и в наибольшей степени способствовать благосостоянию экономики в целом. Мировой опыт доказывает, что укрепление покупательной способности денег невозможно без отлажено работающей банковской системы. Она играет главную роль в управлении денежным оборотом при переходе к рыночной экономике.

     Начало формированию механизма управления денежным оборотом было положено в 1987 году решением о преобразовании монобанковской структуры в систему Госбанка СССР и пяти государственных специализированных банков (Промстройбанк, Агропромбанк, Жилсоцбанк, Сбербанк и Внешэкономбанк). Важное значение имело то обстоятельство, что Госбанк СССР перестал соединять в себе функции центрального и коммерческого банка, хотя и не получил реальных рычагов управления денежным оборотом на экономической основе [19].

     Отсутствие двухуровневого построения банковской системы привело к ведомственному противостоянию специализированных банков и Госбанка СССР. Монополия одного банка сменилась монополией ведомственных банков. Сохранилось принудительное прикрепление клиентуры к банкам. Инструментами кредитно-денежной политики остались административно утверждаемые кассовый и кредитный планы. Не создавались предпосылки для формирования финансовой инфраструктуры (денежного рынка, рынка капиталов, ценных бумаг, валютного рынка, в общем здорового западного рынка).

     Тем не менее, был сделан шаг в сторону демократизации банковской системы. Созданная в административном порядке система специализированных банков вскоре показала свою неэффективность. Вместе с тем, памятуя о конкретно-исторической ситуации, другой трансформации монобанковской структуры быть не могло. Система коммерческих кредитно-финансовых учреждений могла возникнуть лишь в результате обособления от Госбанка государственных специализированных банков. Подобный путь уже прошли страны Восточной Европы с плановой системой хозяйства (Польша, Чехословакия, Венгрия).

     Появление системы специализированных банков дало импульс к возникновению уже в 1988 году коммерческих и кооперативных банков на паевой основе, количество которых быстро увеличивалось. Их появление изменило ситуацию в банковской системе. Клиенты получили право выбирать банк, чем было положено начало конкуренции между банками.

     Начался стремительный рост коммерческих банков. Учитывая тот факт, что деятельность коммерческих банков с принятием банковских законодательных актов получила правовой статус можно говорить о существовании в настоящее время двухуровневой банковской системы. Нижний уровень ее образуют коммерческие банки, а вершину составляет Центральный Банк.

     С распадом Советского Союза в 1991 г. Центральный Банк России остался единственным из центральных банковских учреждений бывшего СССР. Госбанк СССР был реорганизован и присоединен к Банку России. Специализированные банки распались и стали акционерными.

     Пример становления коммерческого банка можно показать на Промстройбанке. Он был образован в 1922 году и действовал на протяжении почти 70 лет. В ноябре 1991 г. состоялось собрание учредителей Акционерного инвестиционно-коммерческого банка, ставшего правопреемником Промстройбанка и сохранившего наименование «Промстройбанк». Сейчас Промстройбанк (регистрационный номер 1149; дата регистрации 24 декабря 1991 г.) остается одним из немногих устойчивых банков страны, способных выдавать крупные кредиты.

     Банковская реформа 1987 года преобразовала государственные трудовые сберегательные кассы в Сбербанк СССР как специализированный банк по обслуживанию населения и юридических лиц. Опыт передовых стран подсказывал, что сберегательные учреждения всех уровней должны быть выведены из подчинения Госбанку, чтобы развиваться в коммерческие банки. Следующим шагом к независимости стало принятое в июле 1990 года постановление Верховного Совета РСФСР, которым бывший Российский республиканский банк Сбербанка СССР был объявлен собственностью РСФСР. После выхода в свет Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» в декабре 1990 г., Сбербанк РСФСР был преобразован в акционерный коммерческий банк, контрольным пакетом которого владеет Банк России.

     Став коммерческим, Сбербанк значительно расширил сферу своей деятельности не только в области совершения депозитных, кредитно-расчетных и прочих кассовых операций, но и стал работать с акциями, выдавать поручительства, гарантии и иные обязательства третьих лиц, совершать операции с иностранной валютой, вести доверительные операции по поручению клиентов (трастовые Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. 27. Ст. 357. операции). При выдаче ссуд населению банк в своей кредитной политике придерживается умеренных процентов. Сбербанк - единственный банк страны, где сохранность вкладов граждан гарантируется государством. Эта предусмотрено Гражданским кодексом РФ. Его п.1 ст. 840 гарантируется возврат вкладов физических лиц в банках, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50% любых акций (как голосующих, так и привилегированных).

     Сбербанк России играет особую роль на рынке банковских услуг. Его доля в собственных средствах (капитале) банковского сектора за 2001 год выросла с 14,9% на 1.01.2001 до 29,2% на 1.01.2010, в совокупных активах с 25,4 до 26,4% соответственно. Сбербанк России по-прежнему доминирует на рынке вкладов населения, аккумулируя почти 83% вкладов в национальной и 51% в иностранной валюте. Вместе с тем доля Сбербанка России в общем объеме привлекаемых банковским сектором вкладов населения снизилась с 76,5% на 1.01.2001 до 72,1% на 1.01.2002.

     Сбербанк России занимает активную позицию на финансовом рынке: его доля во вложениях в государственные долговые обязательства выросла с 56,6%) на 1.01.2001 до 62,7% на 1.01.2002. Остается существенной роль Сбербанка России и в кредитовании реального сектора экономики. Вместе с тем доля Сбербанка России в общем объеме кредитов, выданных банковским сектором предприятиям и организациям реального сектора экономики, несколько снизилась (с 31,6% на 1.01.2001 до 30,7%) на 1.01.2002). На межбанковском рынке присутствие Сбербанка России варьировалось в достаточно широком диапазоне: доля в остатках по счетам межбанковских кредитов составляла от 0,5% на 1.01.2002 до 6,5% на начало года.

Банк России по своей сути эквивалентен центральным эмиссионным банкам других стран. В качестве своей основной функции, установленной в конституционно-правовом порядке. Банк России формирует и претворяет в жизнь кредитно-денежную политику государства. Спектр деятельности Банка России весьма широк: от действия в качестве агента государства и управления банковскими холдинг-компаниями до обеспечения необходимого количества денег.

Литература: 
[1] Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов, - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. 
[2] Большая Советская Энциклопедия. (В 30 томах) - Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М., «Советская энциклопедия», 1971. Т. 4. 
[3] Большая Российская Энциклопедия, Юристъ, 1997. 
[4] Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /М.В. Романовский и др. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - М.: Юрайт, 1999. 
[5] Власенко А.В. Теоретико-правовой статус налогоплательщиков как сторон налоговых отношений в организационно-правовом механизме оптимизации налогообложения.// Правовая инициатива. 2013. № 4.
[6] Дубов И.А. Правовой статус кредитной организации // Законодательство. 1998. № 2. 
[7] Ерпылева Н.Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право. 2002. № 1, 2. 
[8] Иванова Л.А. Системный подход как основополагающая концепция в становлении и функционировании учебно-научно-педагогических комплексов (УНПК). – М.: OIMRU, 2006 г.
[9] Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристь, 1997.
[10] Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - Изд. 2-е, перераб.
[11] Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. М.И. Марченко. - Том 1. Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 1998. 
[12] Пискотин М.И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). - М.: Юрид. лит., 1971. 
[13] Системный подход к познанию систем любой физической природы, http://www.integro.ru/system/s_ots.htm
[14] Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 1997]
[15] Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под обш. ред. акад. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристь, 2002.
[16] Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. - М.: Мысль, 1978 г., С. 117.
[17] Федеральный закон от 10 июля 2002 г. 86-03 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. 28. Ст. 2790; 2003. № 2. Ст. 157. 
[18] Фетисов Г.Г, Устойчивость, стабильность, равновесие и надежность банковской системы: понятия и критерии оценки // Законодательство и экономика. 2002. № 8. 
[19] Фетисов Г.Г. Экономическое и организационно-правовое обеспечение устойчивости банковской системы. // Адвокат. 2002. № 9. 
[20] Финансово-кредитный словарь. Т. I. А-Й /Гл. редактор В.Ф. Гарбузов. - М.: Финансы и статистика, 1984. С. 153. 
[21] Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауз - И.А. Ефрон. Репринтное воспроизведение издания 1890 г. «ТЕРРА», 1990. т. 9. 
[22] Экономика и право: Энциклопедический словарь Габлера: Пер. с нем. / Под общ. ред. А.П. Горкина, Н.Л. Тумановой, Н.Н. Шаповаловой и др. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1998.