Международно-правовое регулирование миграции в Западной Европе

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 

cтарший преподаватель кафедры гражданского и трудового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автор рассматривает положения норм международного права, регулирующих вопросы миграции в странах Западной Европы. Автор рассматривает как общие нормы, так и нормы, специально разработанные для мигрантов, в том числе положения Конвенции о статусе апатридов 1954 г., Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г., Международной Конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. и другие акты.

Ключевые слова: 

Миграция, право, правовое регулирование, правовое положение, правовой статус, международный правовой акт.

     В настоящей статье автор рассматривает вопросы наднационального регулирования вопросов миграции в Западной Европе, а также вопросы их практической реализации на практике.

     Ключевые слова: миграция, право, миграционные процессы, международное право, правовое регулирование, Западная Европа.

     Основная задача правового регулирования иммиграционной политики — осуществление контроля миграционного потока путем координированного подхода, который рассматривает в качестве основных критериев экономическую и демографическую ситуацию в странах Евросоюза.

     Международно-правовые нормы, регулирующие миграционную политику Западной Европы, могут быть подразделены на две группы: общие нормы, применяющиеся ко всем лицам, но имеющие особое отношение к мигрантам, а также нормы, специально разработанные для мигрантов.

     1. Общие нормы, затрагивающие среди прочих, права мигрантов. Эти нормы зафиксированы в основном в различных международных договорах по правам человека. Большинство прав, предусмотренных в таких договорах, предоставляются всем людям, находящемся на территории или под юрисдикцией государств-участников этих договоров.

     К данной категории относятся международные акты, защищающие общие права и свободы, принадлежащие всем лицам, без различия их статуса и положения — Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г., Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г.        Именно эти документы утверждают такие фундаментальные права человека, как право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, защиту от пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, прочие социальные и политические права, распространяющиеся в том числе и на мигрантов. Нормы, содержащиеся в указанных договорах, являются общеобязательными и подлежат имплементации в национальное законодательство европейских государств. Действует принцип, согласно которому в национальном законодательстве указанные права могут лишь расширяться, но ограничению со стороны государства не подлежат.

     2. Нормы, специально разработанные для мигрантов.

     Международные нормы, касающиеся мигрантов, зачастую предусматривают большую защиту мигрантов, чем национальные нормы. Это объясняется тем фактом, что некоторые государства, участвующие в процессе разработки международных норм, договоров и других документов, воспринимают себя в основном как страны иммиграции. Кроме того, государства стремятся защитить правовые интересы своих граждан, проживающих в других странах. Данное обстоятельство объясняет, почему международные нормы по вопросам миграции зачастую ограничивают свободу национальных законодателей и свободу государственных служащих при имплементации международных норм по вопросам миграции в национальное законодательство.

     К основным международно-правовым нормам регулирующим вопросы миграции, можно отнести следующие.

     Конвенция о статусе апатридов 1954 г. [2, стр. 230-243], регулирует правовой статус лиц, не являющихся гражданами какого-либо государства в силу его закона. Согласно Конвенции апатриды обязаны подчиняться законам и постановлениям, а также мерам, принимаемым для поддержания порядка в принимающем государстве. Однако государства наделяются ответной обязанностью гарантировать апатридам ряд прав, предусмотренных Конвенцией. Договаривающиеся стороны обязаны предоставить апатридам право на свободу религиозных убеждений, право ассоциаций и право обращения в суд. Также апатридам гарантируется наиболее благоприятное правовое положение при работе по найму, а также положение, не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах в отношении права заниматься самостоятельно сельским хозяйством, промышленностью, ремеслами и торговлей, а также права учреждать торговые и промышленные товарищества.

     Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. применима ко всем иностранцам — любым лицам, не являющимися гражданами государства, в котором они находятся. Согласно Декларации, иностранцам, находящимся на территории чужого государства, должно быть гарантировано право на жизнь и личную неприкосновенность, защиту от незаконного лишения свободы; право на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь, а также в отношении жилища или переписки; право на равенство перед судами, трибуналами и другими органами и учреждениями, отправляющими правосудие; право на брак, свободу мысли и вероисповедания, сохранение родного языка, культуры и традиций.

     Иностранцам предоставляется право, ограниченное внутренним законодательством в целях защиты государственной безопасности и общественного порядка, свободно покидать страну, выражать свое мнение, на мирные собрания. Кроме того, в Декларации содержатся положения, регулирующие права трудящихся-мигрантов, такие как право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд явной ценности без какого бы то ни было различия, в частности женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд; право вступать в профессиональные союзы и другие организации или ассоциации по своему выбору и участвовать в их деятельности. Пользование указанными правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для защиты прав и свобод других.

     Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г. [8] определяет трудящегося мигранта как гражданина договаривающейся стороны, которому разрешено другой договаривающейся стороной проживать на ее территории для выполнения оплачиваемой работы.

     Конвенция не применяется к приграничным трудящимся, артистам, другим лицам развлекательных профессий и спортсменам, занятым в течение короткого периода времени, лицам свободной профессии, морякам, учащимся, сезонным трудящимся, а также к трудящимся, которые, будучи гражданами одной Договаривающейся стороны, выполняют конкретную работу на территории другой Договаривающейся стороны от имени предприятия, которое имеет зарегистрированный офис за пределами территории этой Договаривающейся стороны.

     Согласно положениям Конвенции каждая Договаривающаяся сторона обязуется гарантировать такие права трудящихся-мигрантов, как право покидать территорию государства происхождения, а также право допуска на территорию Договаривающейся стороны с целью выполнения оплачиваемой работы после получения разрешения на это и приобретения необходимых документов. Данные права подлежат лишь таким ограничениям, которые предписаны внутренним законодательством Договаривающейся стороны и необходимы для охраны национальной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.

     В Конвенции предусмотрен обмен и снабжение предполагаемых мигрантов договаривающимися сторонами соответствующей информацией об их проживании, условиях и возможностях воссоединения с семьей, характере работы, возможности заключения нового трудового контракта после истечения первого, требуемых квалификациях, условиях работы и жизни, вознаграждении, социальном обеспечении, жилищных условиях, налогах и других отчислениях. Может предоставляться также информация о культурных и религиозных условиях в принимающем государстве. Более того, каждая договаривающаяся сторона обязуется принять соответствующие шаги для предотвращения вводящей в заблуждение пропаганды об эмиграции и иммиграции.

     Конвенцией предусматривается, что трудящимся-мигрантам должны предоставляться разрешения на работу в соответствии с внутренним законодательством договаривающейся стороны. Однако для национального законодателя установлены ограничения — разрешение на работу, выданное в первый раз, не может обязывать трудящихся работать на одного или того же работодателя или в одной и той же местности на период больше чем один год, а в случае продления разрешения на работу оно, как правило, осуществляется на период не менее одного года. Таким образом, ограничивается произвол национального законодателя в вопросах предоставления разрешений на работу.

     В случаях, когда это требуется национальным законодательством, каждая договаривающаяся сторона выдает вид на жительство трудящимся-мигрантам, которым было разрешено заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью на своей территории в соответствии с условиями, предусмотренными Конвенцией. Вид на жительство может быть аннулирован по причинам национальной безопасности, государственной политики и нравственности; если владелец отказывается, после того, как был должным образом уведомлен о последствиях такого отказа, подчиняться мерам, предписанным для него официальным медицинским учреждением с целью охраны здоровья населения; если не выполняется условие, необходимое для выдачи вида на жительства или его действительности.

     В соответствии с Конвенцией принимающее государство обязано гарантировать трудящимся-мигрантам и членам их семей возможность свободно отправлять культ в соответствии с их верой, а также оказывать всю возможную помощь в их обустройстве и адаптации.

     Договаривающиеся стороны обязаны способствовать воссоединению трудящегося-мигранта с семьей — супругой(ом) и не состоящими в браке детьми, признаваемыми несовершеннолетними соответствующим законодательством принимающего государства.

     Договаривающаяся сторона предоставляет трудящимся-мигрантам в отношении доступа к жилищным условиям и арендной платы режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется своим собственным гражданам. Более того, каждая договаривающаяся сторона обязана защищать трудящихся-мигрантов от эксплуатации в отношении арендной платы в соответствии со своими законодательными и нормативными актами по данному вопросу, а также гарантировать средствами, имеющимися в распоряжении компетентных национальных органов, чтобы жилищные условия трудящихся-мигрантов были надлежащими.

     Конвенцией также установлены жесткие требования к условиям работы трудящихся-мигрантов. Они должны пользоваться режимом не менее благоприятным, чем тот, который применяется в отношении национальных трудящихся в силу законодательных или административных положений, коллективных трудовых соглашений или обычая. Отказ от принципа равного режима при заключении индивидуального контракта невозможен.

     В вопросе социального обеспечения и медицинской помощи каждая договаривающаяся сторона обязана предоставлять на своей территории трудящимся-мигрантам такой же равный режим, что и своим собственным гражданам.

     Кроме того, в отношении трудящихся-мигрантов действует Международная Конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. [6] Положения Конвенции распространяются на лиц, которые будут заниматься, занимаются или занимались оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является.

     Действие Конвенции не распространяется на лиц, направленных или нанятых международными организациями и учреждениями, или лиц, направленных или нанятых каким-либо государством вне его территории для выполнения официальных функций, допуск и статус которых регулируются общим международным правом или конкретными международными соглашениями или конвенциями; лиц, направленных или нанятых государством или от его имени вне его территории, которые участвуют в осуществлении программ развития или других программ сотрудничества, допуск и статус которых регулируется соглашением с государством работы по найму и которые в соответствии с этим соглашением не считаются трудящимися-мигрантами; лиц, проживающих не в государстве своего происхождения и выступающих в качестве инвесторов; беженцев и лиц без гражданства, если такое применение не предусмотрено в соответствующем национальном законодательстве или международных документах, действующих в отношении соответствующего государства-участника; учащихся и стажеров; моряков и трудящихся, занятых на стационарной прибрежной установке, которым не было выдано разрешение на проживание и участие в оплачиваемой деятельности в государстве работы по найму.

     Государства — участники Конвенции обязуются соблюдать права трудящихся-мигрантов в соответствии с международными документами по защите прав человека.

     Запрещается принудительный труд или рабство трудящихся-мигрантов, наложение ограничений на их выезд или въезд в страну происхождения. Провозглашается свобода совести и религии, а также право трудящихся-мигрантов свободно выражать свои мнения.

     Трудящиеся-мигранты и члены их семей имеют право на свободу и личную неприкосновенность. Они и члены их семей не должны подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в личную и семейную жизнь, произвольным и незаконным посягательствам на неприкосновенность жилища или тайну переписки или других форм связи, или незаконным посягательствам честь и репутацию. В судах и трибуналах трудящиеся-мигранты и члены их семей имеют право на равенство с гражданами соответствующего государства.

     Трудящиеся-мигранты должны пользоваться не менее благоприятным обращением, чем то, которое применяется к гражданам государства работы по найму, в вопросах вознаграждения и других условий труда, а именно: сверхурочного времени, рабочего времени, еженедельного отдыха, оплачиваемых отпусков, безопасности, охраны здоровья, прекращения трудовых взаимоотношений и любых других условий труда, на которые в соответствии с национальными законами и практикой распространяется это понятие, а также в вопросах других условий занятости, а именно: минимального возраста занятости, ограничения надомного труда и любых других вопросов, которые в соответствии с национальными законами и практикой считаются условиями занятости.

     В Конвенции впервые сформулировано правило, согласно которому каждый ребенок трудящегося-мигранта имеет право на имя, регистрацию рождения и гражданство.

     Отдельный массив европейского законодательства регулирует статус и правовое положение такой категории мигрантов, как беженцы. К этим документам относится в первую очередь Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г., Протокол, касающийся статуса беженцев 1966 г., Декларация о территориальном убежище 1967 г., Рекомендация ПАСЕ 773 о де-факто беженцах 1976 г., Рекомендация ПАСЕ 817 о праве на убежище 1977 г., Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев 1980 г., Рекомендация № R (81) 16 Комитета министров государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища 1981 г., а также Рекомендация № R 1 Комитета министров государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами 1984 г. Однако предметом настоящей работы являются такие виды миграции как трудовая и незаконная, а потому исследовать обширный нормативно-правовую базу, регулирующую статус беженца, не представляется возможным.

     В последние годы в европейском иммиграционном законодательстве произошел ряд изменений в связи с принятием новых норм по вопросам миграции. Так, в декабре 2005 г. в области экономической миграции был принят «План о легальной миграции» (Policy Plan on Legal Migration) COM (2005) 669. Принятию Плана предшествовал доклад Комиссии ЕС, согласно которому после 2010 г. в Европе ожидается серьезное падение уровня занятости, а к 2025 г. — снижение количества населения европейских стран. В докладе был сделан вывод о том, что несмотря на тот факт, что легальная миграция не может явиться решением этих проблем, она, тем не менее, служит средством на пути их разрешения.

     В Плане речь идет в основном об экономической миграции, и хотя в нем не содержится законодательных положений, он оказывает существенное влияние на иммиграционную политику Европы. План является руководством к действию Европейской комиссии, и в нем сформулированы основные цели, которые предстоит достичь Европейской комиссии в процессе урегулирования экономических аспектов миграции в Западной Европе. В соответствии с Планом Комиссии предстоит разработать единую политику в области допуска мигрантов в страны-пребывания, а также единый порядок выдачи трудящимся-мигрантам разрешений на работу, которые до сих пор регулировались национальным законодательством каждой из стран. Кроме того, принимаются меры к созданию эффективного сотрудничества и взаимного обмена информацией между странами принимающими мигрантов.

     В сентябре 2005 г. был принят еще один важнейший документ, на этот раз в области интеграции — «Общая Программа об интеграции» (A Common Agenda for Integration) COM (2005) 389, которая определяет систему интеграции граждан третьих стран на территории стран ЕС. В первую очередь Программа посвящена вопросам правового регулирования интеграции беженцев, однако отдельные ее положения применимы к прочим категориям мигрантов — предоставление мигрантам легального статуса на территории страны пребывания, защита прав и законных интересов, законное использование трудовых навыков мигрантов, запрещение их эксплуатации, а также уважение и толерантность по отношению к мигрантам.

Литература: 
[1] Абрамова О.Ю. Общественная безопасность в Российской Федерации: организационно-правовые и историко-правовые аспекты // Правозащитник. 2012. № 3.
[2] Действующее международное право. В 3-х томах. — Т. 1. — М.: МНИМП, 1996. 
[3] Зуева Б.А. Инструменты формирования общественного сознания по отношению к лицам с атипией развития // Специальная психология. 2011. № 3.
[4] Лапина М.В. Миграция и миграционные процессы в СНГ // Юстиция. 2011. № 4.
[5] Логинов Р.Б. Решение практико-ориентированные задачи современной специальной психологии // Специальная психология. 2012. № 1.
[6] Международное публичное право: Сб. документов. В 2-х томах. — Т. 1. — М.: БЕК, 1996.
[7] Новиков В.П. Организационно-правовые вопросы разработки стратегии и тактики взаимодействия параллельных служб // Специальная психология. 2011. № 4.
[8] European Convention on the Legal of Migrant Workers, Strasbourg, 24 XI 1977.