К вопросу об административной децентрализации как одном из форм этатизации местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

Слушатель юридического факультета Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Процесс административной децентрализации является актуальной проблемой распределения властных полномочий на местном уровне. Данный процесс выражается в еще одном виде государственного контроля над органами местного самоуправления.

Ключевые слова: 

децентрализация, административная децентрализация, дифференциация, субсидиарность, местное самоуправление.

     На сегодняшний день, административно- территориальное устройство Российской Федерации отражает распределение публичного управления в стране, оптимизируя на каждом уровне собственные властные органы, как муниципалитетов, так и органов государственной власти. Но проблемы формирования наиболее подходящей системы управления остались. Децентрализация для такого сложного территориального образования, как Россия имеет огромное значение. Идея необходимости рационализации государственного управления, основанного как на сильной центральной власти, так и на достаточно объемной власти регионов  и местных сообществ [11. C. 336], продолжает совершенствоваться.

     Преобразования в Российской Федерации в 90х. годах XX столетия взяли курс на некоторое преодоление централизованной системы и привнесение в нее определенной доли самостоятельности структур и уровней публичной власти [12]. При таких обстоятельствах необходимо сбалансировать распределение (дифференциация) широкого круга публичных полномочий между общегосударственными, региональными и местными органами власти. Тем самым получается, что государство не может централизованно управлять местными делами, поскольку обязано считаться со сложившимися национальными и историческими традициями отдельно взятой местности [9].  Для таких целей происходит распределение, разделение управления. Расстановка уровней управления в стране необходимо рассматривать под призмой децентрализации.

     Децентрализация – передача прав на принятие решений не просто представителями центральной власти, а органами, которые не  находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами [2. C. 392.]. Так же децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции[10. C. 464]. Децентрализованная система, цели которой заключаются  в повышении эффективности  публичной сферы, помогает государственным структурам работать более продуктивно, учитывая при этом местные потребности, для того, что бы достигнуть не только общенациональные, но и региональные цели. Причины, побуждающие правительства принимать решения о проведении децентрализации, включают:

     - эффективность: повышение административной и экономической эффективности распределения ограниченных ресурсов в связи с лучшим пониманием местных потребностей;

     - прозрачность: четко прослеживается связь между денежными средствами, выплаченными налогоплательщиками, и уровнем услуг, обеспеченных на местном уровне;

     - субсидиарность: исполнительность повышается, если обеспечивать подотчетость демократически избранных должностных лиц своим избирателям;

     -  мобилизация: широкое коллективное участие местного населения в деятельности местных учреждений должно укреплять процессы принятия решений и развития демократии [14].

     Децентрализация является неотъемлемым атрибутом государства, провозгласившего наличие в своей системе органов местного самоуправления и юридически обосновавшего способность населения своими силами, под свою ответственность управлять самостоятельно территорией, на которой они проживают. Дореволюционные теории местного самоуправления положили основу децентрализованному управлению в России, т.к. «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением» [3. С. 235]. Децентрализация - это такое построение управленческой системы, при любом виде публичной власти, которое присутствует в каждом современном демократическом строе, распределяя и уточняя, делая более эффективным деятельность субъектов администрирования. Децентрализация в России предполагает  помимо разделения управления в сфере государственной власти, перераспределения полномочий,  непосредственно, ее органов, так же в сфере местного самоуправления.

     Феномен децентрализация многогранен, поэтому может иметь различный характер, имеющий в основе особенную специфику управления. Выделяется политическая децентрализация и административная децентрализация. В работах многих английских ученых понятие «административная децентрализация» является тождественным по отношению к  понятию «деконцентрация».

     Деконцентрация – это предоставление соответствующих полномочий чиновникам, назначаемым из центра, либо дробление власти одного уровня [9]. При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает часть своих полномочий, подчиненным ему структурам, сохраняя за собой ответственность по исполнению этих полномочий, и отвечает за деятельность «исполнителей» в суде при наличии конфликтов по поводу данных полномочий [10. C. 464].  Из приведенных определений можно сделать вывод, что предметом рассмотрения административной децентрализации как синонима деконцентрации в данном случае не представляется возможным, особенно в переделах Российской Федерации. Деконцетнравция представляет собой явление исполнительно - распорядительного характеров в пределах одной системы, но так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, здесь будет удобнее использовать понятие административной децентрализации.

     Административная децентрализация – это процесс функционирования исполнительной власти, устанавливающий оптимальное распределение властных управленческих функций и полномочий, как в иерархической системе государственного аппарата исполнительной власти, так и иными, специально уполномоченными субъектами [1. C. 170-180]. Административная децентрализация имеет непосредственное отношение к административному управлению, т. к. включает не только государственные структуры, но и местное самоуправление – негосударственное публичное образование.  Но в данном случае это не  имеет никакого принципиального значения, ведь главное – распределение именно государственных полномочий, передача власти на другой уровень исполнительной власти. «То есть предмет познания административной децентрализации прямо не связан с распределением функций и полномочий в рамках собственно муниципальной системы, а связан с их распределением (перераспределением) между уровнями власти и органами, способными осуществлять управленческое воздействие – федеральными, субъектам федерации, муниципалитетам» [5. С. 46-56]. В пределах административной децентрализации любой субъект, обладающий соответствующими (юридически оформленными) управленческими функциями может включаться в процесс административной децентрализации. «Концепцию административной децентрализации муниципальная власть (органы власти) «интересует» только как проводник, агент тех управленческих функций, которые переданы государственной исполнительной властью местным структурам для непосредственной реализации. Именно в данном контексте важное значение приобретают вопросы государственного финансирования, материально- технического обеспечения, контроля и ответственности за реализацией преданных функций» [11. C. 336]. Именно в данном контексте осуществляется влияние органов государственно власти, воплощающих процесс административной децентрализации на органы местного самоуправления. Поэтому для системы местного самоуправления административная  децентрализация представляет собой контроль органов государственной власти, за реализацией органами местного самоуправления переданных им полномочий [6. С. 138-146].  Это вызвано тем, что государство, вверяя органам местного самоуправления некоторые свои полномочия, рассчитывает получить реальный результат. Для этого создаются различные финансовые, юридические и т.п. условия. Причины, побуждающие органы государственной власти на такой шаг, вызваны тем, что некоторые вопросы требуют более «местного решения» [4. C. 74-84], а именно с учетом сложившихся традиций, обычаев, а так же целесообразности и необходимости. Эти вопросы нередко имеют стратегическое для страны значение, поэтому контроль здесь обоснован. Неправомерно будет утверждение, что государственный  контроль вызван причинами уменьшения роли муниципальных органов, возможно, это является своего рода государственной поддержкой, гарантией непосредственно для населения данной территории за исполнение переданных полномочий. В данном случае проявляется взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.

     Государственный контроль может быть представлен в различных видах. Например, одним из самых часто употребляемых – финансовый контроль. «Это обусловлено тем, что финансовую базу местного самоуправления составляют не только ее собственные доходы, но и выделенные из государственного бюджета средства. Как следствие этого, усиливается дополнительный контроль со стороны исполнительно-распорядительных органов власти государства. В дополнение к сказанному можно сослаться на мнение немецкого ученого Р. Граверта, исследовавшего проблемы местного самоуправления на примере Германии. Р. Граверт считает, что «в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов власти как составных частей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»»  [15].

     Различного рода контроль выявляет наличие тесной «управленческой связи» между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Через каналы контроля государство имеет полное право руководить и подвергать ответственности органы муниципалитетов. Применение административной децентрализации в области местного самоуправления в России приводит к тому что, все больше местных вопросов решается за счет государственного бюджета. Это ставит местную власть в вынужденное подчинение. Тем не менее, данное воздействие обосновано практическими задачами. Цель, которую преследует государство и местное самоуправление, в данном случае, это эффективное решения вопросов, для обеспечения достойной жизни населения на отдельно взятой территории. Такого рода этатизация полезна непосредственно для жителей муниципального образования. Государство берет «под свое крыло» важные задачи и гарантирует их исполнение органами местного самоуправления, что приносит существенную пользу, т.к. существует ответственность напрямую перед государством. Но при этом контроль над деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать [7].

Литература: 

[1] Березко В.Э. Как представляют свои перспективы в сфере управленческой деятельности сегодняшние студенты... // Право и управление. XXI век. 2013. № 2 (27).
[2] Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
[3] Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. – М.,1928.
[4] Галушкин А.А., Тимошенко Д.Ю. Адвокатура в Российской Федерации на современном этапе // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2013. № 2.
[5] Галушкин А.А. Институт гражданства и его место в системе российского права // Экономика и право. XXI век. 2013. № 2.
[6] Галушкин А.А. Организационно-правовые основы института гражданства и его место в системе российского права // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2.
[7] Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985г. // СПС «КонсультантПлюс», 2013.
[8] Енгибарян Р.В. Цивилизационно-национальная принадлежность и гражданство - определяющие критерии формирования человека и его поведения (доклад) // Право и управление. XXI век. 2011. № 4. Стр. 5-11.
[9] Еремян В.В., Чихладзе Л.Т. Публичная власть как механизм взаимодействия государственных органов и местного самоуправления./LAP LAMBERT Academic Publishing. 2012.
[10] Козырин А.Н, и Штатиной М.А. Административное право ЗС: Учебник, М.:Спарк, 2003.
[11] Махина С.Н. Административная децентрализации в Российской Федерации: монография/Изд-во Воронеж. гос. ун-та. 2005.
[12] Миронов А.Л. Понятие, содержание и виды государственного управления // Правовая инициатива. 2013. № 5.
[13] Продовольственная и сельскохозяйственная ООН, Рим, 2005 год.
[14] ФАО Децентрализация и налогообложение сельскохозяйственной недвижимости // СПС «КонсультантПлюс», 2013.
[15] Чихладзе Л.Т. «Административная децентрализация в контексте местного самоуправления зарубежных стран» // Вестник МУ им. С.Ю. Витте. Серия 2. Юридические науки. 2012. №1.