Концепция автономности образовательного учреждения (европейское измерение)

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры международного права Российского педагогического университета им. А.И. Герцена

Аннотация: 

В настоящей статье сделана попытка разработать концепцию автономности образовательного учреждения. Расширение самостоятельности образовательных учреждений зависит как от экономической и правовой составляющей в отдельных европейский странах, так и от интеграционных процессов, происходящих в Европе.  Реформирование системы образования, призванное решить актуальную для многих европейских стран проблему кризиса образовательных учреждений, затрагивает все структурные элементы, однако, в центре реформ находится школа. Общие проблемы и схожесть вызвавших их причин обуславливают и общие тенденции в развитии образования. Определяющим фактором выступает успешная реализация педагогической автономии, которая тесно взаимосвязана с двумя другими составными автономии: экономической и правовой самостоятельностью.  Автор делает вывод о том, что решающее значение при этом  приобретает качество законодательства для которого в сфере образования характерна интенсификация международно-правового регулирования.

Ключевые слова: 

автономия, образовательное учреждение, международно-правовое регулирование, европейская интеграция, законодательство.

     В современном обществе образование служит основой воспроизводства духовного, культурного и интеллектуального потенциала.  В этой связи особое значение приобретает создание условий, обеспечивающих непрерывное обновление системы образования в соответствии с происходящими переменами. При этом одной из целей образования является обеспечение инновационного развития государства и общества [6, стр.14; 14, стр.81-83]. Одним из условий достижения является децентрализация управления в сфере образования, предусмотренная, в том числе, нормами международного права [4, стр. 370-373].

     Успешное обновление и развитие системы образования, по нашему мнению, возможно благодаря расширению самостоятельности учреждений образования. Автономность образовательных учреждений (курсив наш. ─ Т.Б.) является одним из принципов государственной политики в области образования, нашедшим отражение в Федеральном Законе «Об образовании в Российской Федерации».

     Согласно вышеназванному закону школа «обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов» (ст.28, п. 1). Она из собственных средств обеспечивает материально-техническое оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами. Школа вправе привлекать для осуществления своей уставной деятельности дополнительные источники финансирования и материальные средства; устанавливать ставки заработной платы, должностные оклады, надбавки, доплаты и премиальные, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Возможности реализации этих прав определяются как ресурсным обеспечением системы образования, в частности, финансовым, так и объёмом их правосубьектности.

     Итак, развитие системы образования тесно связано с эффективностью функционирования образовательного учреждения, которая, в свою очередь, зависит от степени ее самостоятельности, позволяющей адекватно реагировать на изменения в окружающей среде.

     Поиск собственных подходов к решению данной проблемы в условиях рыночной экономики и развивающегося европейского интеграционного пространства вследствие «центростремительной тенденции к  единению» [13, стр. 54-57; 234-242; 569-583] требует изучения и адаптации зарубежного опыта.

     По оценке ряда зарубежных исследователей «большинство европейских стран переживают кризис образовательных учреждений» [20, стр. 56]. Причины его кроются в следующем:

  • во-первых, в неспособности системы выполнять свои главные функции (например, быть институтом всестороннего развития личности);
  • во-вторых, в очень высокой степени централизации в управлении образованием (в рамках концепции единой системы образования центральные органы власти несут ответственность за неправильное функционирование системы);
  • в-третьих, в монополии государства на образование;
  • в-четвертых, в исключении из политических программ образования как приоритетного направления, особенно, на финансовом уровне.

     Реформирование системы образования, призванное решить актуальную для многих европейских стран проблему кризиса образовательных учреждений, затрагивает все структурные элементы, однако, в центре реформ находится школа. Общие проблемы и схожесть вызвавших их причин обуславливают и общие тенденции в развитии образования [21]. Особого внимания среди них, на наш взгляд, заслуживает «возрастающая автономия институтов образования» [23, стр. 10].

     Большинство европейских государств рассматривает школу в качестве образовательного и жизненного пространства, которая «не может оставаться замкнутой в национальных схемах, а должна открыться транснациональным предложениям в соответствии  с процессом интеграции» [12, стр. 21]. Школа находится в центре реформ как «относительно самостоятельная единица» [21, стр. 14]. Причем, на ряду с классическим демократическим (курсив наш. ─ Т.Б.) аргументом теории реформы образования  подчеркивается, так называемый, организационно-теоретический (курсив наш. ─ Т.Б.) ее аспект [22, стр. 14]. Он может быть сформулирован следующим образом: центральное административное регулирование образованием не позволяет эффективно управлять этой сферой. Поэтому одним из условий дальнейшего развития и повышения качества образования в Европе является его «дерегулирование» и «децентрализация» [22, стр. 6].

     В отношении управления школами это означает «передачу функций вниз при одновременном изменении режима контроля» [22, стр. 6]. Как правило, характеризуя  эффективное образовательное учреждение, выделяют следующие его черты:

  • выстроенная внутренняя структура образовательной системы школы в четкий характерный профиль учреждения, согласованный с местными и социальными особенностями;
  • достигнутое согласие между всеми участниками образовательного и воспитательного процесса (администрацией, учителями, родителями, учащимися) относительно стоящих перед школой целей и задач, а также путей их реализации;
  • укомплектованный штат  высокопрофессиональными педагогическими кадрами, способный на практике реализовать свободу преподавания и сознающими сою ответственность;
  • установленная связь между образовательным учреждением и окружающей средой благодаря открытости школы [24].

 

     Сформировать подобное образовательное учреждение можно лишь если  «школа получит достаточную самостоятельность в кадровых и финансовых вопросах» [22, стр. 14]. Это предполагает увеличение роли местных органов управления образованием, демократизацию школьного управления за счет расширения полномочий школьных советов и администрации при определении стратегии развития школы, реализацию спектра прав и свобод участников образовательного процесса, кооперацию образовательного учреждения с внешкольными партнерами.  В свете таких преобразований внутренняя и внешняя система управления образовательным учреждением должна стать более гибкой, что, в свою очередь, повлечет за собой изменение соотношения между государством и школой. Развитие самостоятельности (автономности) учебного заведения не исключает государственный надзор за образованием, а лишь «перемещает его от классического выборочного контроля к оценке функционирования школы в целом» [22, стр. 14].

     Первое известное нам исследование, посвященное автономии образовательного учреждения, было проведено в 1827 г. Результаты его были опубликованы в книге П. Кеппена «Об устройстве училищ. Выписки и замечания». В 1906 г. выходит в свет работа С.О. Цыбульского «Организация средней школы в Европе», в которой на основе анализа данных анкеты, изучения школьных уставов, программ и отчетов  автор выделяет критерии автономности школы. Ими являются степень участия родителей в деятельности школы, степень свободы учащихся, в частности, предоставление им права издавать собственный журнал, а также степень независимости образовательного учреждения от местной администрации [16, стр. 50-100; 17, стр. 160-189; 18, стр. 91-152]. 

     Понятие автономия (греч. Autonomia) (курсив наш. ─ Т.Б)  означает  «самоуправление, независимость в управлении» [1, стр. 15; 21], как правило, закрепляющая культурные и экономические особенности автономной единицы. Принцип автономии в образовании по определению В.Г. Онушкина и Е.И. Огарева не «допускает вмешательство органов центральной и местной власти в деятельность школы» [12, стр. 23]. Вместе с тем, признавая за образовательным учреждением право на «свободный выбор содержания образования и форм организации  учебного процесса» [12, стр. 23], авторы не относят к признакам автономии школы его «финансово хозяйственную деятельность» [12, стр. 23].

     Наиболее важным нам представляется мнение о значении развития автономии школы, как о «средстве повышения ее эффективности» [15, стр. 51]. По мнению Р. Шульца, «рост автономии ─ это не  только увеличение прав, это такое же увеличение задач и ответственности» [15, стр. 51].

     И.О. Резниченко выделяет два вида автономии ─ внешнюю и внутреннюю. Причем, первый вид «относится к управлению образованием» [15, стр. 51] и предполагает усиление органов самоуправления школы, а также большую самостоятельность образовательного учреждения по отношению к вышестоящей администрации. Внутренняя автономия, в свою очередь, проявляется в выборе профиля школы, вариативности учебного плана, программ, учебников, внеклассной работы, большей свободе учителя, т. Е. «прежде всего отражается на содержании образования» [15, стр. 52]. Вместе с тем, автор подчеркивает, что автономной школе предоставляется право «самостоятельно формировать педагогический коллектив, распоряжаться финансами, развивать свою материально-техническую базу» [15, стр. 51] (курсив наш. ─ Т.Б.).

     Мы рассмотрим понятие автономии школы в контексте теории о социальном организме [3].

     Итак, образовательное учреждение представляет собой относительно «автономный организм» [7, стр. 14], экономически обособленную единицу с достаточно сложной системой связей, охватывающих педагогическую, правовую и финансовую деятельность. Ее гармоничное развитие зависит от трех вышеназванных «сфер жизни» образовательного учреждения, позволяющих рассмотреть этот институт образования «во всеобъемлющих связях и социальных явлениях» [19, стр. 76]. Причем, эти области функционирования школы, с одной стороны, управляются параллельно и независимо друг от друга, с другой,  они взаимодействуют между собой и взаимовлияют друг на друга.

     Относительная педагогическая автономия школы предусматривает свободу выбора философии образования, дает возможность сформировать индивидуальное лицо образовательного учреждения. Это возможно, если школа обладает самостоятельностью при разработке и реализации педагогической концепции и педагогического плана, а также, если учитель самостоятелен, организуя образовательный и воспитательный процесс, в рамках ориентированной на государственный образовательный стандарт программы. Последнее положение не нарушает автономию преподавателя, а лишь гарантирует сохранение «традиционно высокого качества образования» [8, стр. 4]. Успешная реализация педагогической автономии, согласно концепции о трехчленности социального организма, тесно взаимосвязана с двумя другими составными автономии: экономической и правовой самостоятельностью. Рассмотрим эту взаимосвязь на двух примерах:

Пример 1

     В соответствии с анализом, представленным М. Винцем, образовательные цели разделяются на два уровня: к первому относятся, так называемые, главные цели, выполняющие социальную и квалификационную функцию. Второй, инструментальный уровень, включает в себя специфические цели, связанные с предложением в области образования, а также цели, связанные с финансированием образования. Средством для  достижения главных целей служит «обязательное решение целей инструментального уровня» [25, стр. 26], т.е.  целей в области образовательного  права и экономики образования. Причем,  по мнению автора, это невозможно без взаимодействия последних между собой [25, стр. 25-35].

Пример 2

     Данная модель педагогической автономии школы выстроена нами по аналогии с моделью педагогической  автономии учителя, сформулированной Т. Ликетом.

     Итак, оба примера иллюстрируют, во-первых, наличие трех сфер функционирования школы: педагогической, экономической и правовой; во-вторых, важность педагогического, экономического и правового аспектов автономии образовательного учреждения; в-третьих, необходимость их взаимодействия при относительной самостоятельности.

     Автономия образовательного учреждения в контексте «саморегуляции деятельности» [10, стр. 9] предполагает самостоятельность школы на протяжении всего управленческого цикла: планирование, организация, учет, анализ и регулирование. Например, разработку общей стратегической цели и концепции («миссии») школы в условиях рынка, выстраивание организационной структуры и закрепление за структурными звеньями функций, способствующих осуществлению стратегии. Кроме того, она включает в себя самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность школы, «образовательный маркетинг, содержащий оперативное планирование деятельности образовательного учреждения, а также расширение спектра предлагаемых образовательных услуг» [9, стр. 6].

     Автономность образовательного учреждения находит свое отражение в самостоятельном подборе и расстановке кадров, и, наконец, в специфике учета и контроля его деятельности. Таким образом, становится возможным комбинирование и кооперация образовательных учреждений, создание в соответствии со спросом различных типов школ.

     Деятельность образовательных учреждений нуждается в «правовом регулировании» [2, стр. 21] и в правовой защите. Причем, степень взаимодействия экономического, педагогического  и правового факторов «не должна допускать взаимное вторжение» [5, стр. 5]. Решающее значение при этом  приобретает качество законодательства, для которого в сфере образования характерна интенсификация международно-правового регулирования.

Литература: 

[1] Аверьянов Ю.И., Афанасьев А.П., Глаголев В.С., Кравченко И.И. Автономия // Политология. Энциклопедический словарь. М.: Московский коммерческий университет, 1993.; Ожегов С.И. Автономия // Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984.
[2] Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995.
[3] Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995; Вилькен Ф. Самостоятельная экономика как условие развития общества. М.: Антропософия, 1994;. Steiner R. Nationaloekonomischer Kurs. Dornach, 1979.
[4] Бочкарева Т.Н., Бочкарев С.В. Международное образовательное право. программа спецкурса // Герценовские чтения 2004: актуальные проблемы социальных наук сборник научных и научно-методических трудов. 2004.
[5] Вилькен Ф. Самостоятельная экономика как условие развития общества. М.: Антропософия, 1994.
[6] Дорская А.А. Формирование инновационного пространства в России и участие в нем университетов: правовое измерение // Право и образование. 2012. № 10. С. 14-27.
[7] Карлген Ф. Воспитание к свободе. М.: Московский центр вальдорфской педагогики, 1995.
[8] Кинелев В.Г. Разговор с министром // Magister. 1992. № 2.
[9] Литвинова Н.П. Маркетинг образовательных услуг. СПб.: СПГУПМ, 1997.
[10] Малиновская О.В. Новый хозяйственный механизм в образовании. СПб.: СПГУПМ, 1993.
[11] Миникелло К. Европейское измерение в образовании СПб.: МЦ Европа, 1996.
[12] Онушкин В.Г., Огарев Е.М. Автономность // Образование взрослых. Междисциплинарный словарь терминологии. Воронеж: Воронеж, 1995.
[13] Павлова М.Б. «Европейское измерение в образовании» - база для развития европейской школы 21 века // В сб.: Образовательная политика на рубеже 20─21 веков / Под ред. Н.П. Литвиновой Ч. 1. СПб. СПГУПМ, 1996.
[15] Реформы образования в современном мире: Глобальные и региональные тенденции / Под ред. И.О. Резниченко. М.: Российский открытый университет, 1995.
[16] Цыбульский С.О. Организация средней школы в Европе // Русская школа. 1906. № 7.
[17] Цыбульский С.О. Организация средней школы в Европе // Русская школа. 1906. № 8.
[18] Цыбульский С.О. Организация средней школы в Европе // Русская школа. 1906. № 10.
[19] Штайнер Р. Истина и наука. Посвящения и мистерии. СПб.: Балтика, 1992.
[20] IV Symposium internationl Organisation international pour le developpement de liberte d'enseignement Europe unie et plurielle: le role des pouvoirs publics dans l'edution Rapport final. 1994.
[21] Bethge H., Gondermann S.,Huth M. Bildungsreform 2000. 1989; Schleicher K. Zukunft der Bilduung in Europa. Nationale Vielfalt und europaeische Eiheit. Darmstadt, 1993.
[22] Jach F.-R., Jenner S. Autonomie der staatlichen Schule und freies Schulwesen. Berlin: Duncker & Humbolt, 1998.
[23] Liket T. Schulautonomie im niederlaendischen Staatsschulwesen // Fragen der Freicheit. 1994. Folge 229.
[24] Schule und Qualitaet. Ein internationaler OECD-Bericht. Frankfurt/Mein, 1991.
[25] Winz M. Staatliche oder private Schultraegerschaft // Fragen der Freicheit. 1994. Folge 2.