Задачи и функции муниципальной службы в Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, научный сотрудник Международного института информатизации и государственного управления имени П.А. Столыпина

Аннотация: 

В настоящей статье рассматриваются актуальные вопросы муниципальной службы в Российской Федерации, задачи и функции. Автором представлена современная практика и проблематика.

Ключевые слова: 

муниципальная служба, муниципалитет, МСУ, самоуправление, Россия, РФ.

     Часть наиболее важных и злободневных проблем стали предметом решения в рамках национальных проектов, однако о комплексном решении всех остальных при том уровне муниципального управления, который существует ныне, говорить не приходится.

     Сложился даже ряд теорий, касающихся его природы, отношений с государством и особенностей организации. Остановимся на них несколько подробнее. Так, англосаксонская теория или концепция местного самоуправления зиждется на необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин, которые исторически предшествовали самому государству и в котором само оно черпает истоки собственной легитимности, если, конечно, это государство придерживается ориентации на правовое развитие и является в достаточной мере демократическим.

     В рамках данной теории также существуют свои крайние позиции, которые опять же сводятся к проблеме соотношения общины и государства. Одни исследователи ратуют за полную независимость общины, другие, более реалистично оценивая современную жизнь и политико-государственное устройство современных государств, такую точку зрения не разделяют, полагая, что абсолютизировать такую независимость невозможно. И община и государство всегда связаны между собой и границы их полномочий динамичны и изменчивы.

     Противное ведет к утверждениям о существовании некой особой, равноценной с другими ветвями публичной власти, - власти муниципальной, а следование такой концепции равносильно разделению гражданского общества и государства, которые в действительности представляют собой диалектическое единство противоположностей, своего рода "две стороны одной медали". Отсюда и стремление политиков и законодателей современной России выстроить государственную и муниципальную службу в некую общую систему с глубокими внутренними связями между собой. В противоположность этому англосаксонская модель в ее, так сказать, чистом виде, если и предполагает какую-либо специализированную муниципальную службу, то уж никак не связанную с государственной.
Упомянем и близкую к ранее рассмотренной общественной теории юридическую теорию местного самоуправления.

     Здесь также нет и речи о том, что органы местного самоуправления являются органами государственной власти, однако правительство делегирует этим органам ряд своих полномочий. При этом органам местного самоуправления гарантируется все та же независимость от государства. Естественно, что о муниципальной службе и уже тем более о ее неразрывной связи со службой государственной здесь речи нет, хотя чисто формально использование таких представлений на практике могло бы иметь следствием выделение управленческого аппарата органов местного самоуправления в особую категорию служащих. Однако вопрос этот остался бы целиком и полностью на усмотрении самих этих органов, что вряд ли реализуемо в действительности.

     В России данная теория имела своих последователей. Ими, например, были Н. Коркунов и Б. Чичерин. Еще одна теория, традиционно противостоит англосаксонской. Это – территориальная или европейская модель местного самоуправления. В ее основе так называемая государственная теория самоуправления, разработанная Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом, которая имела своих последователей в России. Ее придерживались, например, А.Д. Беляев, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков и др. исследователи проблемы). Здесь органы местного самоуправления рассматривались как еще одна ступень органов государственного­ управления. Естественно, от естественно-правовых представлений о природе общины в ней ничего не оставалось. Наоборот, считалось, что местное самоуправление целиком и полностью управляется государством [1. С. 292].

     Так, Г. Еллинек определял местное самоуправление "как государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами (в современном праве – чиновниками) [8].

     Что касается муниципальной службы, то в рамках рассматриваемой теории она должна была бы быть разновидностью государственной, однако в самой теории предполагалось, что таковой быть не должно.

     В Российской истории взаимодействие самоуправления с верховной властью было само собой разумеющимся. Общинное самоуправление, земщина всегда находились в теснейшем контакте с общегородским вече и княжеской властью, дополняя их в решении вопросов местного значения [4. С. 24 – 36].

     По мнению Н.И. Лазаревского, в полномочиях местного самоуправления нет ничего непосредственно им принадлежащего, что не являлось бы исходным порождением государственной власти и уж тем более что-то по природе своей негосударственное [10. С. 58]. По мнению Н.В Постового, "органы самоуправления, названные в Европейской хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах. То есть государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях" [12. С. 128].

     Такой подход, очевидно, предполагает наличие у местного самоуправления специальной муниципальной службы, которая сохраняет известное единство со службой государственной и отличается от нее тем больше, чем меньше государственных функций выполняют структуры местного самоуправления.

     Помимо названных, есть и другие теории местного самоуправления. В их числе политическая теории. Применительно к теме нашего исследования в них подчеркивалось необходимость осуществления функций местного самоуправления специально избранными для этого лицами, которые должны работать на общественных началах, не получая при этом денежного вознаграждения. В нашей стране также можно найти проявление этих теорий в виде органов общественной самодеятельности [13. С. 53-57].

     Более всего политическая теория оказалась востребована в анлосаксонской модели местного самоуправления. Например, по мнению Г.В. Барабашева, "в почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, – обросла плотью реальной практики" [1].

     Здесь местное самоуправление понималось и понимается как власть местного населения, направленная на решение задач местного значения без вмешательства центральной администрации. Такое понимание также нашло свое отражение в современной российской модели местного самоуправления, которая, правда в приоритетном порядке вобрала в себя и представления континентальных демократий [5. С. 33-40].

     Лишать органы местного самоуправления возможности поощрять своих служащих в принципе неверно. Без единства действия аппарата служащих на всех уровнях публичной власти трудно достичь должного уровня управляемости в стране и результативной государственно-управленческой деятельности. Но и местное самоуправления, безусловно, должно иметь эффективные рычаги влияния на собственных служащих для решения важнейших для населения муниципального образования вопросов [9].

     Пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относит определение общих принципов органов местного самоуправления к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В связи с этим федеральный законодатель урегулировал муниципальную службу как один из инструментов местного самоуправления первоначально на уровне ныне утратившего силу федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", предоставив субъектам Федерации достаточно широкие права в издании собственных законов о муниципальной службе.
Однако в ходе административной реформы начала 2000-х годов данный подход был пересмотрен в пользу более жесткого регулирования муниципальной службы и укрепления, таким образом, единой властной вертикали в стране [6. С. 62 – 71].

     В результате был принят новый Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который несколько ужесточил правовое регулирование муниципальной службы и сузил степень усмотрения в данном вопросе со стороны субъектов Федерации и, соответственно, самих органов местного самоуправления. Тем не менее, статья 5 Федерального закона сохранила возможность регулирования вопросов муниципальной службы нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан и иными муниципальными правовыми актами. Естественно, все это может осуществляться лишь в пределах, установленных Федеральным законом. Все это, кстати, в полной мере относится и к государственной службе, где в заголовках соответствующих Законов речь идет о самой службе, а в их содержании все о том же режиме служебной деятельности.

     Поэтому в целом в пока еще складывающемся в рамках административного права служебном праве России понятие государственной (муниципальной) службы получило двойственное звучание. С одной стороны, под ней понимают саму служебную деятельность, с другой – порядок или режим ее осуществления. Эта двойственность давала немало оснований для критики позиции, в соответствии с которой обосновывалось само существование режима службы, давалось его понятие и рассматривались различные виды государственной службы, сформировавшиеся в различных государственных органах сообразно специфике их деятельности.

     С тех пор, как осознание различия государственной (муниципальной) службы в качестве особого рода деятельности, протекающей главным образом в органах государственной власти и местного самоуправления, и порядка или точнее режима ее осуществления было осознано и описано в специальной литературе дальнейшее развитие служебного права породило проблему отраслевой принадлежности государственной (муниципальной) службы в качестве особой деятельности. Надо сказать, что изначально эта деятельность трактовалась в новейшем российской законодательстве как трудовая. На нее распространялся особый порядок ее осуществления, который должен был соответствовать Трудовому кодексу Российской Федерации [14. С. 30 – 33].

     Новый этап в развитии местного самоуправления в современной России начался в 1995 году, с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28.08.95. В рамках данного закона была сделана попытка обобщить и упорядочить накопленный в предыдущие годы опыт функционирования МСУ, заполнить существующие правовые лакуны, преодолеть нерешенные проблемы. Так, в законе появился новый раздел об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.

     В отличие от Закона 1991 г., наличие экономической базы для саморазвития уже рассматривается как неотъемлемая характеристика местного самоуправления, наряду с территорией, органами местного самоуправления и соответствующими властными полномочиями. Определены предметы ведения, территориально-организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, механизмы функционирования органов муниципального управления, гарантии реализации принципов местного самоуправления.

     Органы МСУ имели большие возможности для создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности. Также они обладали правом координации участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Проблемы здесь возникали скорее, напротив, в силу отсутствия соответствующего администрирования, что приводило к нецелевому использованию бюджетных средств, чрезмерному увлечению предпринимательской деятельностью в ущерб исполнению ключевых вопросов местного значения.

     При этом в Законе 1995 г. фактически отсутствовала четкая регламентация вопросов финансового обеспечения деятельности МСУ, а именно: бюджетного выравнивания, распределения трансфертов [2. С. 23-35].

     Вопрос о финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления приобретал принципиальное значение, так как только она обеспечивает реальную, а не декларативную самостоятельность органов местного самоуправления, возможности реализации интересов, прав и свобод граждан как членов местного сообщества, преобразования и диверсификации муниципальной экономики.

     В 1997 году была предпринята попытка исправить ситуацию. Теперь налоговые полномочия были распределены между уровнями власти и местным самоуправлением исходя из того, что все федеральные, региональные и местные налоги и сборы являются элементами единой налоговой системы РФ. С целью реализации поставленных задач в Налоговом кодексе был установлен закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов, что препятствовало созданию несовместимых налоговых схем в регионах и на местах. Статьи 13, 14, 15 части первой нового Кодекса, содержащие исчерпывающий перечень налогов, вводились в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса РФ.

     Установленная Налоговым кодексом система налогов РФ представлена в таблице 1. В целом, достигнутая с помощью Налогового кодекса более четкая регламентация взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в налоговой сфере, безусловно, заслуживает положительной оценки. Однако нельзя не отметить, что следствием этой регламентации было несимметричное, по сравнению с другими уровнями управления, сокращение возможностей роста поступлений собственных налогов для местных бюджетов. Принятие Кодекса привело к отмене 13-ти видов местных налогов и сборов [3. С. 76].

     Предполагалось, что снижение доходов местных бюджетов будет частично компенсировано за счет увеличения объема межбюджетных трансфертов. Закрепление полномочий органов государственной власти РФ и субъекта РФ по отношению к местному самоуправлению требовало и соответствующего финансового подкрепления в форме направляющихся на местный уровень бюджетных средств, совершенствования межбюджетных отношений. Важную роль в формировании современной системы межбюджетных отношений, определении роли и места в ней местных бюджетов сыграло принятие в 1998 году еще одного основополагающего документа, Бюджетного кодека РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. Кодексом были установлены компетенции органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, определено, что бюджетная система РФ имеет трехуровневую структуру, зафиксированы виды налоговых и неналоговых доходов, поступающих в федеральный, региональные и местные бюджеты. В отношении расходных обязательств кодекс устанавливал виды расходов, которые осуществляются исключительно за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов,­ а также виды расходов, которые осуществляются на основе совместного финансирования Федерации, регионов и местного самоуправления [11. С. 14-22].

     Оглядываясь сейчас назад, можно утверждать, что период 1995-1998 гг. стал одним из наиболее насыщенных с точки зрения активности нормотворчества в различных сферах развития местного самоуправления. Следует упомянуть, что в 1998 году Россия вступила в Совет Европы и в этом же году ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Однако в этот период были сформированы и предпосылки для появления серьезнейших противоречий и дисбалансов в деятельности органов местного самоуправления и становлении местных сообществ. Среди этого комплекса проблем существенное место занимали проблемы несбалансированности доходных и расходных полномочий, недооценки специфики и возможностей развития разных типов муниципальных образований. Отсутствие «спецификации» полномочий по типам муниципалитетов не позволяло конкретизировать финансово-экономические источники развития городских и сельских муниципальных образований, в полной мере учесть специфику формирования муниципального хозяйства и муниципального бюджета российских городов.

     Хотя реформа местного самоуправления в тот момент и не являлась основным политическим проектом федеральных органов власти, ее реализация шла достаточно активно. Повсеместно создавались муниципальные образования, были избраны и функционировали органы местного самоуправления. Всего к началу 2000 гг. в России существовало свыше 12 000 муниципальных образований. Отличительной чертой данного этапа было многообразие организационно-правовых и территориальных моделей организации местного самоуправления. 

     Вместе с тем, количество местных налогов сократилось до двух, что ставит под вопрос возможность формирования собственной налоговой базы. Существенной редакции подверглись Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс РФ. Первоначально предполагалось, что переходный период для формирования новой системы продлится до 2006 г., но затем он был увеличен до 2009 года. Сегодня мы можем сказать, что формирование новой системы местного самоуправления практически завершилось. По состоянию на 1 января 2009 г. на территории Российской Федерации сформировано 24 161 муниципальное образование. По типу муниципального образования наибольшее число приходится на муниципалитеты сельских поселений - 19 863 (82,2%), муниципальных районов 1 810 (7,5%), городских поселений 1 745 (7,2%), и городских округов 507 (2,1%). По итогам 2008 года 79 субъектов Российской Федерации имеют нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, регулирующие становление системы местного самоуправления на его территории.

     Вместе с тем, уже сейчас ряд аспектов реформы вызывает обеспокоенность именно с точки зрения перспектив развития разных типов поселений. В целом, как для городских, так и для сельских муниципальных образований предложенные направления реформирования доходной и расходной составляющей местных бюджетов пока не привели к снижению бюджетного дефицита, а, следовательно, не смогли обеспечить реальное повышение уровня финансовой самостоятельности. В отношении разных типов городских поселений дестабилизирующее воздействие могут оказать следующие обстоятельства.

     Создаваемая на региональном уровне система финансовой поддержки муниципальных образований в большей степени, чем раньше, ориентирована на стимулирование саморазвития муниципальных образований за счет повышения роли субсидий, введения конкурсного механизма их распределения и разделения финансовых ресурсов текущего выравнивания бюджетной обеспеченности и финансирования долгосрочных инвестиций.

     Однако достичь эффективности функционирования такой системы намного сложнее, как в силу необходимости финансового обеспечения субъектом РФ взятых на себя обязательств, так и в силу существенных организационных и методических проблем, связанных с внедрением целевых и конкурсных механизмов финансирования. Таким образом, пакет принятых законов в сфере реформы местного самоуправления не только предоставляет новые возможности, но и усиливает уже существующие угрозы для развития российских городских сообществ. Преимущества крупны городов могут оказаться иллюзорны из-за сохраняющегося масштабного перераспределения финансовых потоков, а ограничения доходных источников малых и средних городов могут стать непреодолимым препятствием для вывода их из состояния социально-экономической стагнации.

     Вместе с тем, говоря о современных проблемах правового статуса города как элемента системы государственного управления, необходимо всегда помнить, какой долгий исторический путь понадобился только для того, чтобы многие наши российские города официально были признаны городами. Ликвидировано одно из наиболее важных противоречий: между реальностью, в которой города играли ключевую роль в социально-экономической и политической жизни страны и с точки зрения организации своей жизнедеятельности соответствовали ключевым признакам городов - и формальными ограничениями их прав и свобод, что, безусловно, позволило получить новые возможности для защиты интересов местного сообщества.

     Центральным элементом деятельности органов местного самоуправления является перечень задач, решаемых на местном уровне и, соответственно, расходы местных бюджетов, что крайне актуализируется целями глобальных бюджетных реформ в системе публичных финансов России. Оптимальное разграничение компетенций, предметов ведения (полномочий) между публично-правовыми образованиями в федеративном государстве имеет первостепенное значение для функционирования общественного сектора экономики, роста качества жизни населения каждой локальной территории. Следует исходить из того, что предметы ведения представляют собой совокупность законодательно установленных вопросов, по которым соответствующие органы власти имеют право принимать решения, а компетенции публично-правового образования являются юридически предоставляемыми правами на решение определенных вопросов и создание нормативно-правовых актов. 

     Первостепенное значение при разграничении предметов ведения имеет охват потребителей услуги или ареал доступности общественного блага. Малый ареал доступности является предпосылкой существования самостоятельного муниципального уровня, но минимальные стандарты предоставления локальных благ могут быть закреплены в законодательстве субъекта федерации (региона) или федерации. Причем когда речь идет о закреплении за органами местного уровня конкретных задач, то в первую очередь следует принимать во внимание существование регионального ареала доступности общественного блага. В действительности локальными благами пользуются не только жители того муниципалитета, который их предлагает, но и внешние пользователи, численность которых варьируется в зависимости от вида блага и размеров населенного пункта.
Можно назвать несколько способов предоставления блага, входящего в компетенцию муниципалитета, если у него присутствуют внешние пользователи:

     - взимание платы за услугу с пользователей на уровне полного покрытия затрат по ее предоставлению;

     - взимание местных платежей и сборов, частично покрывающих затраты;

     - добровольная кооперация соседних муниципалитетов;

     - софинансирование из бюджетов вышестоящего уровня, в том числе за счет «связанных (целевых) трансфертов»;

     - передача функций (полномочий) на более высокий уровень власти.

     Если подходить к определению предметов ведения муниципалитетов концептуально, следует попытаться выработать оптимальные критерии для их закрепления за органами местного самоуправления. Обширная научная литература по вопросам децентрализации, тем не менее, не дает однозначных и простых ответов по данному поводу.

     Нам кажется, исходя из положений неоклассической экономической теории и теории общественного выбора, можно выделить как экономические, так и неэкономические критерии определения полномочий муниципалитетов. Отметим, что система критериев может видоизменяться в разных странах исходя из содержания государственных и муниципальных услуг, политических условий и уровня экономического развития. 

     При этом учитывается также оценка общественной полезности услуги: ее важность только для местного населения или для внешних пользователей. К неэкономическим критериям, по мнению автора, относятся: размер федеративного государства и объективные различия в природно-географическом размещении и уровне социально-экономического развития муниципальных образований; сложившиеся исторические, культурные ценности и ментальные особенности населения.

     Задача больше подходит для выполнения на местном уровне при малом ареале доступности, низких внешних эффектах и отсутствии (или частичной) экономии на масштабе. Если преобладает обратная ситуация, то речь идет о задаче, которая, вероятно, должна быть передана в компетенцию региональных властей или центрального правительства. Законодательное определение расходных полномочий муниципальных образований должно быть понятным и стабильным. Это предполагает отражение границы ответственности муниципалитетов, соответствие местных нормативных актов законам вышестоящего уровня по отдельным услугам, неизменность и долговременный характер закрепления.

     По нашему мнению, реализация местных задач непосредственно местной администрацией приемлема там, где речь идет о функциях, связанных с выполнением гарантий и прав законодательства. По-другому обстоит дело в сферах предоставления благ и услуг населению (публично-правовые образования рассматриваются как поставщики услуг), например, снабжение населения и предприятий газом, водой, электричеством, а также услуги общественного транспорта, школьное образование, здравоохранение, содержание дорог, парков, кладбищ, вывоз, переработка мусора и пр.[7].

     Для осуществления такого рода задач лучше подходят те формы организации предоставления общественных благ, которые в большей или меньшей степени соответствуют рыночным методам ведения хозяйства. Местным властям бывает сложно обеспечить необходимый уровень предоставления определенных общественных благ в силу недостаточности стимулов и ресурсов. В этом случае часто создаются самостоятельные муниципальные предприятия. Однако прежде чем принимать такое решение, всегда следует рассмотреть вопрос о возможности приватизации сферы предоставления услуги (передача права предоставления общественных благ частным предприятиям), которая может оказаться самым эффективным решением. Если же местные власти, несмотря на имеющиеся возможности приватизации, принимают решение самостоятельно предоставлять соответствующее локальное благо, например, создавая муниципальную организацию, то, по крайней мере, это нужно делать эффективно, выбирая рыночные формы производства услуг.

Литература: 

[1] Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление. М., 1996.
[2] Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. К вопросу о признании прав человека комплексной отраслью российского права // Государство и право. 2009. № 1.
[3] Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Права и свободы человека. Трактовка свободы как важнейшего принципа права // Адвокат. 2006. № 7.
[4] Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: Правовые проблемы взаимодействия: Практика России //Государство и право. 2004. № 1.
[5] Грудцына Л.Ю. Частная собственность и гражданское общество в России // Государство и право. 2008. № 6.
[6] Грудцына Л.Ю. Особенности конституционных гарантий реализации прав человека в России (на примере гражданского судопроизводства) / Дисс...канд. юрид. наук. М., 2004.
[7] Грудцына Л.Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 12.
[8] Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.
[9] Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службыи профессиональной деятельности: к постановке проблемы //Право и политика. 2006. № 5.
[10] Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб, 1903.
[11] Петров С.М., Грудцына Л.Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2010. № 7.
[12] Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1998.
[13] Розенбаум Ю.А.Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Государство и право. 1999. № 4.
[14] Соловьев С.Г. Муниципальная должность. Проблемные вопросы теории и практики //Современное право. 2004. № 2.