Конституционные модели закрепления механизма действия европейского права в государствах-членах ЕС

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Статья посвящена  конституционным моделям закрепления механизма действия европейского права  в государствах-членах ЕС. Принцип наделения компетенцией в ЕС определяет, что государства-члены добровольно передают часть своей компетенции Европейскому Союзу. Именно переданная государствами-членами компетенция составляет компетенцию ЕС. Компетенция ЕС является ограниченной и ограничивается она конституциями государств-членов.

Ключевые слова: 

Федеральный конституционный суд, ФРГ, интеграционное сообщество, суверенные государства, Европейский Союз, Лиссабонский договор.

     Вопрос о соотношении норм учредительных договоров Европейского Союза и публично-правовых норм государств-членов, является сегодня «камнем преткновения» в решении проблемы реформирования не только институциональной системы Европейского Союза, но и его системы права в целом.

     Если говорить о соотношении национального права государств-членов Европейского Союза и созданного ими на основе учредительных договоров интеграционного права, то можно провести аналогию с проблемой соотношения национального и международного права.

     В качестве первоначального и самого основного условия существования  международного права   необходимо безусловное признание со стороны  государств  такого основополагающего принципа как  pacta sunt servanda.

     В праве Европейского Союза также существует принцип, аналогичный pacta sunt servanda, - это принцип лояльного сотрудничества. Указанный принцип закреплен в ч. 3 ст. 4 Договора о Европейском Союзе [5. С.172]. Принцип лояльного сотрудничества обязывает государства-члены воздерживаться от любых действий (1), могущих поставить под угрозу реализацию целей Союза, оговоренных в договорах.

     Таким образом, государства-члены не могут принимать последующие нормы внутреннего права или применять уже существующие нормы  внутригосударственного права, которые противоречат нормам права Европейского Союза. Это вызвало бы нарушение принципа лояльного сотрудничества.

     Кроме того, Суд ЕС, основная функция которого – это толкование Договоров Европейского Союза (ст. 267 Договора о функционировании Европейского Союза) [5. С.349], требует для себя исключительной юрисдикции в части решения всех вопросов, касающихся применения права Европейского Союза в национальных судах и разрешения коллизий между правом Союза и национальным правом. Он даже претендует на полномочие сужать  пределы действия национального права, когда отсутствует прямой конфликт с правом Союза [8. С. 161-162].

     Тем не менее, в решении таких важных вопросов как будущее Европейского Союза государства-члены исходят из своих конституционных принципов.

     Когда какое-либо государство присоединяется к Европейскому Союзу, оно должно  привести свою национальную конституцию в соответствие со статусом члена Европейского Союза.

     В частности, в конституции должны быть закреплены положения, предусматривающие применения права ЕС на   всей территории государства.

     В основном это достигается двумя путями:

     Страны, которые придерживаются  монистической концепции международного права, в принципе готовы обеспечить прямое действие права Европейского Союза на своей территории. При возникновении коллизий с национальным правом признается  приоритет положений договоров.

     Однако это происходит не в силу того, что государства признают доктрину примата права Европейского Союза над национальным. Договоры Европейского Союза в этом случае рассматриваются, согласно нормам национальных конституций,  как и любые другие международные договоры.

     Таким образом, в странах с монистической концепцией международного права возникает возможность приспособить право Европейского Союза к существующей конституционной структуре, не принимая поправок к конституции [9].

     К этой группе  относятся, например, Французская республика и Нидерланды. В конституциях обоих государств в явной форме закреплены нормы, предусматривающие прямое действие и приоритет международных договоров (ст. 55 Конституции Французской республики и ст. 66 Конституции Нидерландов) [6].

     Такой подход основан на презумпции, что договоры Европейского Союза – это  международные договоры, ничем не отличающиеся от прочих международных договоров [3. С. 112-115].

     Еще одна возможность для государств-членов – это делегирование полномочий Европейскому Союзу. Этот путь может быть использован даже странами, которые придерживаются дуалистического подхода при оценке международного права.

     Положения, прямо предусматривающие передачу полномочий международной организации, закреплены, например,  в ст. 24(1) Конституции ФРГ и ст. 20 Конституции Дании [6].

     Аналогичные положения содержатся в ст. 67 Конституции Нидерландов. Поэтому Нидерланды могут применять договоры Европейского Союза на основе монистической концепции и на основе ст. 67 Конституции.

     Если  государство, вступающее  в Европейский Союз, не имеет в своей конституции положений, на основании которых можно было бы обосновать действие на его территории европейского права, оно может  принять отдельный акт, касающийся прямого действия и приоритета европейского права над национальным (2).

     Таким образом, в государствах-членах Европейского Союза право Союза    действует  не в связи с его свойствами, выведенными Судом ЕС, а на основании национальных конституций.

     В этой связи целесообразно рассмотреть нормы Конституции Германии, т.к.  международно-правовые положения занимают в Основном законе ФРГ гораздо  больше места, чем во многих других государствах Европы.

     Эти нормы можно подразделить на положения, относящиеся к международному праву и к Европейскому Союзу.

     Соотношение международного и внутреннего права определяется приматом первого по отношению ко второму. Рецепция норм международного права во внутреннее право ФРГ происходит автоматически, поскольку «общепризнанные нормы международного права являются составной частью права ФРГ. Они имеют преимущество перед законом и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории» (ст. 25) [6].

     Наибольшее число норм посвящено регулированию отношений с Европейским Союзом.

     Базовой нормой является ч. 1 ст. 24: «Федерация может законом передавать свои суверенные права межгосударственным учреждениям».

     Отношения с Европейским Союзом регулируются статьей 23.

     Новая ее редакция, принятая после воссоединения Германии в 1990г., предоставляет посредством верхней палаты (Бундесрата) полномочия всем шестнадцати землям, которые   на внутреннем уровне представлены  региональными министерствами  по европейским делам, а  на европейском уровне – в Брюсселе – делегациями:

      «(1)Для  осуществления идеи объединения Европы ФРГ участвует в Европейском Союзе, в обязанность которого входит гарантировать соблюдение принципов демократии, правового государства, социального и федеративного государства, а также соблюдение принципа субсидиарности, и который гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе. В этих целях федерация может передавать свои суверенные права посредством издания закона, одобренного  Бундесратом…

      (2) Бундестаг и земли посредством своего участия в Бундесрате  содействуют деятельности Европейского Союза…» [7. С. 163-164].

     К ней примыкают положения ст. 28, о предоставлении избирательного права иностранцам на местных выборах в ФРГ; ст. 45 об образовании Бундестагом комитета  по делам Евросоюза, ст. 50 об участии земель через посредство Бундесрата в делах Европейского Союза, ч. 3-а ст. 52  об участии Бундесрата в этих же делах, ст. 88 о возможности передачи Центральным банком ФРГ  некоторых полномочий в ведение Европейского центрального банка [2. С. 7-23].

     В то же время в Основном законе ФРГ содержатся нормы, ограничивающие вторжение актов Европейского Союза в  германский внутренний правопорядок. Согласно ч. 3 ст. 79 не допускается изменение Основного закона, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, установленные в ст.1 и 20 (т.е. основные права и свобод) [1. С. 5].

     В ФРГ предусмотрена более высокая степень защиты прав человека.

     Это, в свою очередь, вызвало специфические проблемы, касающиеся права Европейского  Союза: могут ли меры, принимаемые Союзом иметь преимущество перед нормами национальной Конституции.

     В ФРГ право ЕС имеет прямое действие только в той степени, в которой ФРГ делегировала Союзу нормотворческие полномочия. Делегирование предусмотрено ст. 24(1) Конституции ФРГ ограничено условиями договора о Европейском Союзе.

     Важнейшей вехой на пути Германии к ратификации Договора о Европейском Союзе  стало рассмотрение Федеральным Конституционным Судом в Карлсруэ, ни много ни мало, вопроса о соответствии Договора о Европейском Союзе Конституции ФРГ. В своем заключении по этому вопросу Суд определил ряд ориентиров с целью устранения возможного выхода европейской интеграции за те пределы, которые установлены для правительства ФРГ ее Конституцией. К важнейшим из этих ориентиров относятся:

     – демократическая легитимность европейских структур достигается путем контроля над их деятельностью со стороны национальных парламентов;

     – расширение ответственности и власти Европейских сообществ ограничено демократическим принципом;

     – ратификация Договора о Европейском Союзе не означает, что Германия превращается в объект автоматического движения к экономическому и валютному союзу, находящемуся вне ее контроля.  Напротив, - каждый последующий шаг требует последующего одобрения правительством Германии, учитывающим мнение германского парламента;

     – Договор о Европейском Союзе учреждает союз стран с целью достижения все более тесного союза европейских народов (организованных в государства), а не создание государства, опирающегося на народ Европы.

     – любая расширительная интерпретация Договора о Европейском Союзе не имеет юридической силы в отношении Германии [10. С. 258–259].

     Таким образом, решение Конституционного Суда ФРГ хоть и означало в политическом плане одобрение Договора о Европейском Союзе, оно, тем не менее, было недвусмысленно направлено против расширительного толкования и федералистского видения европейской интеграции.

     Поэтому, очевидно, что государства на основании своих конституционных норм могут выйти из обременительных для них договоров. Это касается не только международных договоров, но и договоров Европейского Союза.

ПРИМЕЧАНИЕ

(1) Под «действием»  понимается применение уже существующих или принятие  новых норм национального права, противоречащих актам Европейского Союза.

(2) Так, например, в Великобритании был принят Акт о Европейских Сообществах, предусматривающий прямое действие и приоритет права Сообществ.

Литература: 

[1] Галушкин А.А. Организационно-правовые основы имплементации международного законодательства о гражданстве в правовую систему России и стран СНГ // Правовая инициатива. 2013. № 1.
[2] Галушкин А.А. Международные стандарты по вопросам гражданства и их реализация в законодательстве стран СНГ // Образование и право. 2013. № 3 (43).
[3] Галушкин А.А. Реализация международных договоров по вопросам гражданства стран СНГ: организационно-правовой аспект // Новый юридический журнал. 2013. № 1.
[4] Европейский Союза: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора / отв. ред. С.Ю. Кашкин, М.:Инфра-М, 2011.
[5] Кашкин С.Ю. Европейский Союза: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора - М., 2011,
[6] Маклакова В.В. Конституции зарубежных государств - М.: Волтерс Клувер, 2003.
[7] Маклакова В.В. Основной закон Федеративной Республики Германии // Конституции зарубежных государств - М.: Волтерс Клувер, 1997.
[8] Мещерякова О.М. Конституция Германии и договоры Европейского Союза. Saarbrücken – Berlin: Рalmarium Academic Publishing, 2012.
[9] Мещерякова О.М. Взаимодействие права ЕС и внутригосударственного права государств-членов // Правовая инициатива, 2012, №3.
[10] Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. – М.: Норма, 2003.