Прокуратура в современном государственном аппарате России

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

Магистрант кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Статья посвящена рассмотрению проблемы определения места прокуратуры Российской Федерации в современном государстве как в теоретическом, так и в практическом аспектах. Автором делается достаточно оригинальный вывод об от­несении прокуратуры к президентской власти.

Ключевые слова: 

прокуратура; разделение властей; Президент; органы исполнительной власти; государственный аппарат.

     Прокуратура, созданная в России по Указу императора Петра I, в течение первых полутора веков была преимущественно органом надзора за администрацией на местах. После судебной реформы 1864 г. деятельность прокуратуры была пересмотрена, в связи с чем основная ее функция была перенесена в сферу судопроизводства. Участие прокурора в судопроизводстве того времени состояло в том, что прокурор выступал в судебном заседании после состязания сторон, представляя суду свое заключение. Если дело имело публичный характер, затрагивало интересы государства и общества, прокурор действовал в качестве главной стороны.

     В условиях активного формирования правового государства и системы рыночных отношений, развития предпринимательской деятельности, процессов приватизации и разграничения государственной собственности роль прокуратуры направлена на обеспечение надлежащей правовой охраны публичных интересов.

     Государство наделило прокуратуру определенным объемом власти для осуществления высшего надзора за законностью в стране. Иными словами, прокурорско-надзорная власть – это воля государства, реализуемая и направленная на соблюдение законности.

     Прокуратура всегда выступает от имени государства. Защищая интересы государства и народа, прокурор опирается, прежде всего, на закон, который подлежит исполнению. Прокуратура, хотя и включена в главу Конституции о судебной власти, является не судебным органом, а единой федеральной централизованной системой государственных органов, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

     Вопрос о роли прокуратуры в современном государстве вызывал и продолжает вызывать немало споров. Представляется необходимым законодательно закрепить место этого органа среди других элементов государственного аппарата с тем, чтобы дать ему возможность полноценно действовать в соответствии с обозначенными целями. Однако предварять подобный шаг должна серьезная теоретическая проработка проблемы.

     Ключевым моментом при определении места государственного органа в составе всего государственного аппарата практически в любом современном исследовании на подобную тематику является опора на теорию разделения властей. Исходя из функционального назначения органов государства, а также их политической взаимозависимости выделяются различные ветви власти, которые с учетом характера полномочий элементов государственного аппарата, в них входящих, самостоятельно функционируют в пределах собственной компетенции, но при этом уравновешивают друг друга и взаимодействуют между собой [12. С. 65].

     Такой подход отражен в ст. 10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Несмотря на то, что на сегодняшний день Конституция Российской Федерации содержит ст. 129, гласящую, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, а также указывающую на установление федеральным законом полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры, должной  ясности в обозначенной сфере нет. Более того, в сравнении с Кон­ституцией РСФСР, принятой в 1978 г. и со­державшей отдельную гл. 22 «Прокуратура», названная норма вносит больше разногла­сий. К примеру, ст. 179 Конституции РСФСР 1978 г. четко устанавливала рамки незави­симости прокуратуры относительно иных органов государственной власти: «Органы прокуратуры Российской Федерации со­ставляют единую систему и осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь  только Генеральному прокурору Российской Федерации». Сам же Генеральный прокурор назначался на должность Верховным Со­ветом, что дало основание некоторым ис­следователям считать прокуратуру органом законодательной власти, ее контрольным механизмом [14. С. 21]. Однако же факт назначения Генерального прокурора Верховным Сове­том относит прокуратуру к органам законо­дательной власти так же, как соответству­ющее назначение Председателя Совета министров относит к законодательной вла­сти Совет министров. Сегодня назначение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Фе­дерации Генерального прокурора, осущест­вляющего руководство системой органов прокуратуры, не дает Совету Федерации практически никакого серьезного влияния на прокуратуру, хотя некоторые ученые и считают, что последняя действует по полно­мочию и под контролем законодательной власти.

     Генеральный прокурор назначается по представлению Президента России, а члены Совета Федерации, согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации, являются представителями исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов Федерации. Учитывая современную зависимость органов государственной власти субъектов Федерации от Президента и подчиненных ему должностных лиц, представляется маловероятным отклонение представленных кандидатур, как это было в первые десять лет существования нашего государства. К примеру, представленная Президентом Российской Федерации для назначения на должность Генерального прокурора кандидатура была отклонена постановлениями Совета Федерации от 25.04.1994 г. № 99-I СФ и от 25.10.1994 г. № 221-I СФ; предложение Президента Российской Федерации об освобождении от должности Генерального прокурора отклонялось постановлениями Совета Федерации от 17.03.1999 г. № 78-СФ, от 21.04.1999 г. № 154-СФ и от 13.10.1999 г. № 396-СФ. Все это прямо свидетельствует об отсутствии у Совета Федерации реальной возможности оказывать давление на прокуратуру [7].

     Точно так же и ежегодный доклад о состоянии законности и правопорядка, представляемый Совету Федерации Генеральным прокурором, не может служить основанием для утверждения о наличии контроля со стороны законодательной власти над системой органов прокуратуры. Подобный отчет выполняет лишь информационную функцию. Отнесение прокуратуры к органам исполнительной власти, на наш взгляд, имеет под собой чуть больше оснований. Органы прокуратуры независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, что гарантируется ст. 5 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Тем не менее действующее законодательство содержит положения, позволяющие вести речь о наличии некоторого влияния органов исполнительной власти на прокуратуру. Здесь имеется в виду факт участия органов исполнительной власти в назначении прокуроров.

     Как было сказано выше, Генеральный прокурор назначается Советом Федерации, члены которого являются в том числе и представителями исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, ч. 1 ст. 13 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласит, что «прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации». В большинстве случаев органы исполнительной власти участвуют в согласовании назначения на должность прокурора субъекта, как это, например, закреплено в областном законе Ленинградской области от 01.10.2010 г. № 51-оз «О порядке согласования назначения на должность прокурора Ленинградской области». Статья 1 названного акта «Органы государственной власти Ленинградской области, осуществляющие согласование назначения на должность прокурора» гласит: «Органами государственной власти Ленинградской области, осуществляющими согласование назначения на должность прокурора, являются Губернатор Ленинградской области и Законодательное собрание Ленинградской области» [6].

     Важным является и то, что законом ограничены возможности прокуратуры в осуществлении надзора за деятельностью Правительства Российской Федерации, реализующего согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации. Чтобы проиллюстрировать это положение достаточно обратиться к ст. 24 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации». По сути, все, что может сделать прокуратура, это ждать решения Президента.

     Правительство уходит из-под влияния прокуратуры, имея при этом большое количество полномочий, связанных с определением ее финансовой и материально-технической базы. Так, например, «прокуроры, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской Федерации, отдельными жилыми помещениями, приобретаемыми за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам Прокуратуры Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации» (ч. 4 ст. 44 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

     Более того, в полномочия Следственного комитета Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, входят проверка сообщений о преступлениях, совершенных прокурорами, возбуждение в отношении прокуроров уголовных дел (за исключением случаев, когда прокурор застигнут при совершении преступления) и осуществление их предварительного расследования (ст. 42 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») [1].

     Таким образом, наблюдается явный дисбаланс в сфере взаимного влияния прокуратуры и исполнительной власти, который, впрочем, уравновешивается сильной президентской властью над ними обеими. Сомнительно отнесение прокуратуры к судебной власти. Конституция включает положения о прокуратуре, содержащиеся в ст. 129, гл. 7 «Судебная власть», фактически не обнаруживая никакой реальной связи, позволяющей обосновать передачу системы органов прокуратуры под контроль судебной власти. Это «хотя и нацеливает на сотрудничество с судом, но в большей степени носит юридико-технический, чем конституционный характер» [14. С. 24]. Такое расположение названной статьи связано с тем, что «в процессе подготовки проекта новой Конституции Российской Федерации была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением функции надзора из сферы ее деятельности» [5].

     В настоящее время в научной литературе нередки предложения об удаление статьи о прокуратуре из гл. 7 и даже о включении в Конституцию Российской Федерации специального раздела, посвященного только системе органов прокуратуры [13. С. 85]. Реального влияния судебной власти на прокуратуру в современном законодательстве не предусмотрено, чем, впрочем, не обладает и прокуратура по отношению к судебной власти, что ясно свидетельствует об их независимости друг от друга. Единственным существенным аргументом сторонников отнесения прокуратуры к области судебной власти является поддержание государственного обвинения в суде.

     Некоторые исследователи включают прокуратуру в правоохранительную власть. При этом туда же, по их мнению, входят не только правоохранительные органы исполнительной власти, но и суды, то есть, по сути, вся судебная власть. Данное утверждение противоречит действующему законодательству, в том числе Конституции, которая устанавливает судебную и исполнительную власть, но не признает правоохранительную.

     Есть ученые, которые придерживаются той точки зрения, что прокуратура, не представляя ни одну ветвь власти, осуществляет правоохранительную функцию без каких-либо административных полномочий, не входит и не должна входить ни в одну из систем. Прокуратуру также называют частью системы сдержек и противовесов. Высказывается мнение о существовании прокурорской власти. К примеру, Н.В. Мельников выступает за включение в Конституцию Российской Федерации следующей фразы: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную и прокурорскую» [13. С. 171–173].

     Многие ученые в советский период придерживались сходных воззрений. И.Е. Фарбер писал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти» [16. С. 28]. С.Г. Березовская, В.Ф. Коток, Г.И. Бровин указывали на особый характер прокурорского надзора и признавали отношения, возникающие по его поводу, в качестве государственно-властных [2. С. 28][9.С. 74][4. С. 94].

     Подобная точка зрения была распространена в советской юридической науке в том числе и благодаря господствовавшим тогда в теории государства взглядам. В частности, из-за отсутствия признания теории разделения властей выделялись следующие формы государственной деятельности деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность. В настоящее время приоритет политической теории разделения властей обусловливает и законодательное закрепление только положений о наличии трех ветвей власти. Выводы о существовании отличных ветвей власти или форм государственной деятельности остаются лишь плодом теоретических изысканий.

     Между тем возможность влияния иных элементов государственного аппарата на прокуратуру, несмотря на формально провозглашенную в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» недопустимость вмешательства в ее деятельность, не дает оснований для выделения прокурорской власти.

     Анализ современного законодательства и сложившейся политической ситуации, на наш взгляд, заставляет признать наиболее верной точку зрения Р.Д. Курбанова. Этот исследователь относит прокуратуру (предлагая внесение необходимых изменений в законодательство, включая и Конституцию Российской Федерации) к органам президентской власти, то есть органам, непосредственно подчиненным Президенту Российской Федерации. По мнению Р.Д. Курбанова, такое положение соответствует статусу Президента как гаранта Конституции Российской Федерации, главы государства и отвечает историческому назначению прокуратуры как «ока государева» [10. С. 25].

     Нам в связи с этим хотелось бы уточнить, что включение прокуратуры в президентскую власть – не дело будущих изменений законодательства, а современная реальность, вытекающая непосредственно из полномочий Президента Российской Федерации и подтверждающаяся сложившимися на данный момент отношениями между Президентом и системой органов прокуратуры. «Исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей.

     На самом деле это пока еще административная власть, явно подавляющая иные ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. как самостоятельные»[3. С. 106]. Полномочия Президента, закрепленные в Конституции, дают ему возможность управления как исполнительной вертикалью, так и органами прокуратуры. И именно фактическое подчинение прокуратуры Президенту, который сегодня дает поручения непосредственно Генеральному прокурору, говорит о том, что президентская власть существует и благодаря такому мощному рычагу влияния, как прокуратура, оказывается в состоянии осуществлять решающее давление на иные ветви власти [8].

     Иллюстрацией высказанного мнения могут служить многочисленные поручения Президента, ставшие благодаря Указу Президента Российской Федерации от 28.03.2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» обязательными для руководителей федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. В качестве примера приведем текст поручения Президента Российской Федерации, размещенный на официальном президентском сайте в сети Интернет 30.07.2010 г.: «В.В. Путину Примите совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исчерпывающие меры по ликвидации пожаров, оказанию помощи пострадавшим, усилению противопожарной безопасности и профилактике возгораний. Организуйте дооснащение Сибирского и Дальневосточного авиационно-спасательных центров МЧС России самолетами-амфибиями "Бе-200ЧС".

     Г.С. Полтавченко, И.И. Клебанову, В.В. Устинову, Г.А. Рапоте, Н.А. Винниченко, А.В. Квашнину, В.И. Ишаеву, А.Г. Хлопонину Примите меры по оказанию помощи пострадавшим.

     Ю.Я. Чайке, С.В. Степашину, К.А. Чуйченко Проверьте эффективность расходования средств федерального бюджета, выделяемых на борьбу с пожарами и оказанию помощи пострадавшим»[15].

     Президент одновременно дает поручение Генеральному прокурору, Председателю Правительства, Председателю Счетной палаты, что демонстрирует огромную власть главы государства, независимую от тех ветвей власти, что перечислены в Конституции Российской Федерации.

     Очевидно, что фактически сложившаяся политическая реальность требует юридического оформления. Необходимо внесение в Конституцию Российской Федерации изменений, которые бы, наконец, четко обозначили место прокуратуры по отношению ко всем высшим органам и должностным лицам современного российского государственного аппарата.

Литература: 

[1] Беляков П.А. Работа с обращениями граждан прокуратур государств - участников СНГ // Правовая инициатива. 2013. № 3
[2] Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972.
[3] Бойков А.Д. Третья власть в России. Курск, 1999.
[4] Бровин Г.И. О прокурорско- надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973.
[5] Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы, М., 2006.
[6] Володина Н.В., Симаков А.В., Сальников Н.В. Роль прокуратуры Российской Федерации в механизме государственной власти // Правовая инициатива. 2013. № 5.
[7] Дорская А.А. Развитие юридического образования как составляющая российских правовых реформ: историко-правовой анализ // Юстиция. 2013. № 1.
[8] Залужная И.А. Деятельность прокуратуры по совершенствованию законодательных актов субъекта Федерации // Правовая инициатива. 2013. № 6.
[9] Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Советское государство и право. 1959. № 6.
[10] Курбанов Р.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам о незаконной добыче водных животных и растений: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.
[11] Курцер К.М. Функции прокуратуры в контексте судебной реформы 1864 года // Правовая инициатива. 2013. № 10.
[12] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
[13] Мельников Н.В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры. М., 2000.
[14] Перечень поручений по ликвидации последствий пожаров и оказанию помощи пострадавшим // URL: http://state.kremlin. ru/face/8502.
[15] Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994.
[16] Фарбер И.Е. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973.