Конституционно-правовой статус органов прокуратуры и их деятельность в сфере защиты прав человека и гражданина

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 

магистр Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

Данная статья посвящена конституционно-правовому статусу органов прокуратуры и их деятельности в сфере защиты прав человека и гражданина. Рассмотрен вопрос о месте прокуратуры в системе государственной власти: в Конституции РФ прокуратура упоминается в главе 7 «Судебная власть», несмотря на то, что прокуратура не входит в судебную систему. Автор показывает, что прокуратура вносит достойный вклад в решение важнейших задач государства, таких как: защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства.

Ключевые слова: 

права человека и гражданина, свободы человека и гражданина, защита прав и свобод человека и гражданина, национальное законодательство, прокуратура, правовой статус, органы власти, полномочия, компетенция, система органов.

     Защита прав и свобод гражданина и человека является одной из важнейших задач российского государства. Органы прокуратуры Российской Федерации имеют определенный конституционно-правовой статус, а их деятельность по вопросам защиты прав человека и гражданина определяется этим статусом. Конституция РФ  (1993 года) содержит гарантированные права и свободы человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод является важной задачей деятельности государства, а также провозглашено главным ориентиром законотворчества и правоприменительной практики права и свободы человека и гражданина. Особенно актуальным можно считать защиту свободы совести и свободы вероисповедания, в связи с тем, что Российская Федерация многоконфессиональная страна. К тому же, процветают проблемы религиозного экстремизма и не только в России, но и других странах мира. Доктор юридических наук Володина Н.В. рассматривает эти проблемы в своих научных трудах [6].
     Правозащитная деятельность прокуратуры по мнению экспертов, значительно возросла, так как осуществление конституционных прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов. Деятельность прокуратуры, и прежде всего прокурорский надзор, это одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека. Такое приоритетное направление предопределяется положениями Конституции Российской Федерации. Например, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2); "каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации" (п. 2 ст. 6); "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (п. 1 ст. 15); "Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (п. 2 ст. 17). Правозащитная деятельность прокуратуры довольно удачно дополняет существующие модели правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. При этом упреки и замечания о внесудебном механизме этого института с позиции правовых теорий западноевропейских стран и США не выдерживают критики в силу того обстоятельства, что конечная цель - обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности российской прокуратуры достигается правовыми средствами [2].
     Согласно ст. 129 Конституции РФ, органы прокуратуры являются федеральными органами - звеньями единой централизованной системы прокуратуры, а конституционные основы организации и деятельности отечественной прокуратуры практически не имеют прямых аналогов в мировой истории правоохранительной деятельности. По мнению Воробьева, наметилась тенденция в сторону перераспределения функционального содержания деятельности от прокуратуры к другим органам [7], а по государственно-правовой и политической природе прокуратура является основным органом государственного надзора за исполнением законов на всей территории России.
     В национальном законодательстве Российской Федерации приняты нормативные правовые акты в сфере защиты прав и свобод гражданина и человека. В связи с тем, что Основным законом страны - Конституцией Российской Федерации, статья 15 пункт 4, международные договоры включены в правовую систему современной России, поэтому важно рассмотреть и международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, содержащие нормы, определяющие права и свободы человека и гражданина, такие как: Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 года) [4].
     При проведении своей деятельности прокуратура осуществляет постоянный контроль и надзор за исполнением законов и соблюдением Конституции Российской Федерации.
     В настоящее время Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
     ФЗ «О прокуратуре РФ» (ст. 10) обязывает прокуроров рассматривать и
разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.
     Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем объеме работы органов прокуратуры. Число жалоб, поступающих в органы прокуратуры, в последние годы неизменно возрастает. Это говорит о том, что граждане России широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции РФ право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры, призванные охранять права и свободы граждан.
     Реализуя право на обращение, граждане добиваются восстановления нарушенных прав и свобод. Право обращения граждан с жалобами и заявлениями, будучи одним из важнейших социально-правовых институтов, активно используется прокурорами в качестве одного из основных способов обеспечения законности, охраны прав и свобод граждан, в определенной мере и охраны государственных интересов.
     Работая с обращениями граждан, т.е. рассматривая и разрешая их жалобы и заявления, прокуроры получают ценную информацию:
     - о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в регионе;
     - о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях, совершаемых, как лицами, проживающими в регионе, так и другими лицами;
     - об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы граждан и совершивших иные правонарушения;
     - об органах и должностных лицах, не выполняющих требования законодательства об обращениях граждан, т.е., иными словами, не принимающих меры к удовлетворению жалоб и заявлений.
     Не менее важным является и то, что в органы прокуратуры поступает информация от граждан о недостатках и нарушениях в работе самой прокуратуры, в частности:
     - о непринятии мер к привлечению к ответственности правонарушителей и к устранению нарушений законов;
     - о несогласии с ранее принятыми органами прокуратуры решениями по
жалобам и обращениям;
     - о недостойном, по мнению граждан, поведении работников прокуратуры как в процессе исполнения служебных обязанностей, так и в общественных местах и иная информация [1].
     Названная информация, содержится в устных и в письменных обращениях граждан, существенным образом пополняет информационную базу
органов прокуратуры, что в свою очередь способствует, во-первых, организации их работы на научной основе с учетом состояния законности, в том числе и состояния соблюдения в регионе прав и свобод граждан, и, во-вторых, помогает улучшению всей деятельности прокуратуры путем устранения недостатков и упущений в работе.
     Принимая посетителей, рассматривая и разрешая жалобы и заявления граждан, прокуроры имеют возможность изучать общественное мнение населения о прокуратуре в целом и об ее работниках в отдельности, что само по себе имеет большое значение в плане совершенствования деятельности прокуратуры.
     Генеральный прокурор РФ в Приказе  от 30 января 2013 г. N 45 «Об утверждении и  введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» [14] требует от прокуроров всех звеньев работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан подчинять решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка и организовывать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к компетенции которой относится решение вопроса.
     Работу по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан и приему посетителей организует и контролирует прокурор — руководитель районной, областной и им равных прокуратур, а также начальники структурных подразделений прокуратуры. Прокурор-руководитель обязан так организовать работу, чтобы обеспечивалось правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений граждан, проводилась тщательная проверка содержащейся в них информации о нарушении законов, полностью восстанавливались нарушенные права и свободы граждан, привлекались к ответственности лица, допустившие эти нарушения, устанавливались причины нарушений и принимались меры к их устранению.              Прокуроры-руководители систематически проверяют работу прокуроров по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений, принимают меры к оперативному устранению имеющихся недостатков, регулярно обсуждают на заседаниях коллегий, оперативных совещаниях состояние этой работы, а в отдельных случаях и факты проявления оперативными работниками
недобросовестного отношения к этому участку работы.
     В составе Генеральной прокуратуры РФ имеется Управление по рассмотрению обращений и приему граждан, а в прокуратурах субъектов РФ — отделы, группы или старшие помощники (помощники) по рассмотрению обращений и приему граждан. На них возложены непосредственная организация работы по рассмотрению и разрешению обращений граждан, оказание помощи в этом начальникам структурных подразделений прокуратуры, прокурорам районов и городов, оперативным работникам, а также осуществление контроля за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, регулирующих этот участок работы. Следует иметь в виду, что рассмотрением и разрешением обращений в органах прокуратуры занимаются в той или иной мере все прокурорские работники.
     В целях защиты прав и свобод граждан в органах прокуратуры осуществляется личный прием граждан (посетителей) в течение всего рабочего дня. О лицах, принятых на личном приеме, делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отражается кроме сведений о гражданине, обратившимся к прокурору, краткое содержание обращения и принятое решение. Порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, поступающих в органы прокуратуры, определяется нормами действующего законодательства и приказами Генерального прокурора РФ.
     После регистрации все поступившие в орган прокуратуры обращения
докладываются прокурору-руководителю, который определяет дальнейшую судьбу заявления или жалобы. Прокурор обязан рассмотреть обращение и принять одно из следующих решений: принять заявление или жалобу к своему производству; поручить ее рассмотрение конкретному оперативному работнику; передать на разрешение в нижестоящую прокуратуру; приобщить к материалам ранее поступившей жалобы или заявления; направить в суд для приобщения к материалам судебного дела; направить по принадлежности на рассмотрение другого органа.
     Следует иметь в виду, что запрещается пересылка жалоб в  государственные органы и должностным лицам, решения либо действия которых обжалуются. В необходимых случаях органу, которому направлено заявление или жалоба на рассмотрение, предлагается сообщить в прокуратуру о результатах разрешения.
     Поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения граждан рассматриваются и разрешаются в порядке и в сроки, установленные федеральным законодательством.
     Решение по заявлению или жалобе принимается только после тщательной проверки изложенных в них обстоятельств и доводов. При необходимости к проверкам, проводимым по заявлениям и жалобам, могут привлекаться соответствующие специалисты. Если требования заявителя признаны обоснованными, заявление или жалоба подлежит удовлетворению. О решении по заявлению или жалобе письменно сообщается заявителю с указанием принятых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, а при отказе в удовлетворении — о мотивах отклонения со ссылкой на закон. Во всех случаях отказа в удовлетворении заявления или жалобы заявителю разъясняется порядок обжалования принятого прокурором решения в вышестоящую прокуратуру, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. После этого заявление или жалоба считаются разрешенными.
     По требованию заявителя ему предоставляются для ознакомления материалы проверки. Однако он ознакомляется с этими материалами в той мере, в какой это не затрагивает права и интересы других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной (военной) и иной охраняемой законом тайны (коммерческой, врачебной). В отдельных случаях после проверки по жалобе исполнитель по указанию прокурора составляет мотивированное заключение об обоснованности доводов заявителя.
     По результатам проверки, проведенной по заявлению или жалобе, прокурор может принять решение о принесении протеста на незаконный акт либо об обращении в суд с заявлением о признании акта недействующим, о внесении представления об устранении нарушений закона, о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
     В последнее время происходят изменения в законодательстве, прокурорский надзор стал называться не «высшим» (как в течение многих лет до этого), а «надзором», что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации 1993 года, в отличие от Конституции СССР, не выделена глава о прокуратуре. Отметим, что ст. 129 Конституции РФ и глава 7 «Судебная власть», включает конституционные нормы о прокуратуре, несмотря на то, что прокуратура не входит в судебную систему. Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия правовых актов Конституции.
     Прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методами и средствами (не подменяя другие органы), занимает важное место в системе государственных органов на территории всей Российской Федерации и вносит достойный вклад в решение важнейших задач государства, таких как: защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства. Не подменяя ни один из органов государственной власти (в их традиционном разделении на исполнительные, законодательные и судебные), прокуратура инициативно выполняет поставленные задачи по всем направлениям прокурорской деятельности.
     Многие ученые занимались изучением статуса прокуратуры, что немаловажно в такой сфере как защита прав и свобод человека и гражданина. В трудах таких русских ученых как: А.Д. Градовский [8], Н.В. Муравьев [12] заложены основы учения о российской прокуратуре.
     Среди современных ученых, исследующих особенности деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан и о ее статусе можно отметить работы В.Н.Кудрявцева и  С.В Бородина [3], Б.В. Коробейникова и В.И. Баскова [10], а также других ученых.
     Ряд авторов – И.В. Велиев [5], В.Г. Бессарабов и К.А. Кашаев [2] и др., - в своих трудах обосновывают концепцию отнесения прокуратуры к самостоятельной ветви власти. Другие ученые, например, В.Д. Ломовский [11], С.А. Осипян [13], полагают, что прокуратура входит в состав одной из трех имеющихся ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной.
     С 1995 года Федеральный Закон "О прокуратуре Российской Федерации" имеет целую главу "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина".
     Закрепление за прокуратурой функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина означает неуклонное соблюдении прав и обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности. При соблюдении прав и свобод человека и гражданина можно говорить об обеспечении соблюдения законных интересов общества и государства, а именно в этих целях возложено осуществление надзора на органы прокуратуры, согласно ст. 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".
     Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ныне является полноправной отраслью прокурорского надзора. Предметом надзора является комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями других отраслей прокурорского надзора. Основная цепь прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры [2].
     Таким образом, предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина, а также исполнение законов, обеспечивающих их действие и реализацию.
     Практика прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина свидетельствует о недостаточной эффективности и результативности обеспечения соблюдения прав и свобод. Причины зависят от многих факторов, напрямую связанных с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, и требует глубокого  научного исследования в сфере государственного управления, юриспруденции, социологии для совершенствования этого вида деятельности.

Литература: 

[1] Березко В.Э. Конституционно-правовые взгляды Б.Н. Чичерина. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2003.
[2] Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. Городец, 2007. СПС «Консультант Плюс».
[3] Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России//Государство и право. 2002. № 5.
[4] Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Сборник   международных документов. М.: Норма, 2004.
[5] Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной   власти Российской Федерации//Право и политика. 2005. № 10.
[6] Володина Н.В. Отношения государства и религиозных объединений: опыт правового регулирования: монография // Н.В.Володина. СПб, 2010.
[7] Воробьев Т.Н. Проблемы определения правового статуса прокуратуры в  РФ. // Современное право. 2014. №4.
[8] Градовский А.Д. Высшая администрация России ХVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866.
[9] Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45.
[10] Коробейников Б.В., Басков В.И. Курс прокурорского надзора М.:    Издательство "Зерцало", 2000.
[11] Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. 2001. № 9.
[12] Муравьев В.Н. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. – М.,1989.
[13] Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: конституционно-правовое исследование. М., 2005.
[14] Приказ Генерального прокурора РФ  № 45 «Об утверждении и  введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» от 30 января 2013 г. // СПС «Консультант Плюс», 2015.