Выработка согласованных законодательных решений как конституционная цель (функция) фракций (партийных объединений) в составе парламента демократического правового государства (сравнительно-правовой анализ)

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Аннотация: 

В настоящей статье автор исследует вопросы выработки согласованных законодательных решений в условиях утвердившейся системы конституционализма.

Ключевые слова: 

конституционализм, механизмы, цель, функции, законодательство.

     В условиях утвердившейся системы конституционализма реальное функционирование парламентского механизма основывается на деятельности политических партий. Политические партии, что называется, по определению, призваны быть проводником коренных интересов населения. Деятельность политических партий изначально неразрывно связана с работой парламента: по сути, политические партии являются тем наиболее важным связующим звеном между обществом и государством, который способствует формированию, выражению и осуществлению воли народа. Понятно поэтому, почему конституционный законодатель исходит из того, что «политические партии являются выражением политического плюрализма, которые способствуют формированию и выражению народной воли и являются одним из основных инструментов политического участия» (ст. 6 Конституции Испании 1978 г.).

     Можно сказать, что партии созданы (буквально: придуманы) для того, чтобы минимизировать (если не снять полностью объективно существующее между государством и обществом) расхождение между источником власти (народом) и публичной властью, представленной, главным образом, государством. Для выполнения этой миссии партии по самой своей природе призваны выступать проводником интересов общества в законодательство. В этом смысле политическая партия - это институционализированная организация представительства интересов социальных сил общества. При этом, исходя из основных конституционных целей политических общественных объединений граждан, важнейшим среди направлений деятельности политических партий следует признать выявление, формулирование и обоснование интересов соответствующих социальных групп (функция политической артикуляции). Следовательно, функция представительства интересов на общегосударственном уровне - высшая цель партии, ее предназначение, реализующееся в основных направлениях деятельности (функциях) (1).

     Как представляется, конституционный императив о единстве системы государственной власти (ч. 2 ст. 5 Конституция РФ) обращен одновременно и к политическим партиям и их представительствам (фракциям и депутатским группам), которые, несмотря на идеологические разногласия (порой существенные), пройдя в парламент, должны вести себя принципиально иначе чем это их характеризовало в предвыборный период и в ходе избирательной кампании. С этих позиций все без исключения парламентские партии (партийные объединения в парламенте) должны быть предрасположены к взаимодействию, применению в своей деятельности технологий согласования интересов, выработке в конечном счете общего согласия по противоречивым позициям обсуждаемых в парламенте законопроектов. Согласование, таким образом, есть высшая форма взаимодействия, характеризующая конституционное партнерство политических конкурентов и союзников в парламенте. Фракции политических партий, как это доказано, играют ведущую роль в организации законодательной деятельности посредством обеспечения согласованности действий своих членов, а также в части контроля выполнением депутатами возложенных на них обязанностей с использованием инструментов обеспечения партийной дисциплины; законотворческая деятельность фракций в Государственной Думе является основным и важным направлением их деятельности. Ведь именно по средствам законов, фракции реализуют свои политические цели и задачи [5].

     По мнению исследователей, задача партий – превратить множество частных интересов отдельных граждан, социальных слоев, общественных групп к единой совокупности политических представлений [8]; как представительный и законодательный орган власти, парламент действительно является важнейшим инструментом согласования множества интересов, реализуя их волю в законодательных актах [7]. Однако конструирование меры, баланса интересов в законе или, иными словами, их согласование не происходит «автоматически»; это сложный, многоплановый процесс, осуществляемый различными парламентскими структурами (а равно иными политическими акторами) посредством комплекса разнообразных конституционных форм и юридических средств. Именно от парламента в значительной (если не в решающей) мере зависят характер, структура закрепляемых в законе интересов. [10].

     Конституционной основой взаимодействия политических партий в парламенте является в том числе легализация в конституционном законодательстве политической оппозиции: наличие в национальных основных законах дефинитивных норм, содержащих определение политической оппозиции, конструирование в них правовых средств и механизмов деятельности оппозиции; подчеркнутое отношений основного закона страны к лидеру оппозиции и пр. Так, в главе III Конституции Государства Колумбия от 6 июля 1991 г. «Об оппозиции» содержится статья 112, согласно которой политические партии и движения, обладающие статусом юридического лица, объявляющие о том, что они находятся в оппозиции правящей пар­тии, могут ее свободно критиковать, предлагать и излагать альтернативную к проведению политику. Для этого им гарантируется право доступа к ин­формации и официальным документам с ограничениями, предусмотренны­ми Конституцией и законами; право использования государственных средств массовой информации и электромагнитного спектра в соответст­вии с представительством, полученным на непосредственно предшествую­щих выборах в Конгресс; а также право возражения в тех же самых средст­вах массовой информации [9].

     При этом конституции ряда государств содержат специальные нормы, обязывающие оппозиционные партии к конструктивному взаимодействию с правящей партией. В соответствии со ст. 18 Конституции Королевства Бутан 2008 г. оппозиционная партия должна играть конструктивную роль и следить за тем, чтобы правительство и правящая партия действовали в соответствии с положениями этой конституции, обеспечивали доброе правление… оппозиционная партия не должна допускать превалирования партийных интересов над национальными [9].

     Современные конституции влияют не только на фракционный (плюралистический партийный) состав парламента, но и в определенной мере создают конституционные предпосылки для формирования депутатского корпуса на многопартийной основе. Это определяется не только фундаментальными положениями национальных конституций о многопартийности, статусе политических партий, их правах и т.п. Принципиально важным является закрепление в конституциях формирующихся новых демократий норм о партийном представительстве в законодательных органах власти [9].

     Этой же цели соответствуют конституционно установленные запреты относительно создания партий исключительно на корпоративной основе. Как следует из ч. 4 ст. 8 Конституции Сирийской Арабской Республики (принята на референдуме 26 февраля 2012 г.), выполнение любой политической деятельности или формирование каких-либо политических партий или группировок на основе религиозной, сектантской, племенной, региональной, классовой, профессиональной, половой дискриминации или дискриминации по происхождению, расе или цвету кожи не может быть осуществлено.
 Согласно Переходной Конституции Непала от 15 января 2007 г. любой закон, предписание или решение, допускающие к участию в выборах лишь одну политическую партию или лиц, имеющих только одну идеологию, философию или программу, касающуюся политической системы страны или управления государственными делами, являются несовместимыми с Конституцией и ipso fakto не применяются [9].

     Соответственно разделу 5.2 («Законодательная власть») ст. УI Конституции Республики Филиппины от 2 февраля 1987 г., представители, избранные по партийным спискам, должны составлять 20% от общего числа представителей, включая тех, кто идет по списку данной партии (палата представителей состоит не более чем из 250 членов). В течение трех последующих лет после ратификации настоящей Конституции половина мест, предназначенных для представителей партийных списков, должна быть заполнена назначением или избранием лиц от рабочих, крестьян, городской бедноты, туземных культурных общин, женщин, молодежи и других подобных групп, за исключением религиозных, в соответствии с законом [9].

     По Конституции Республики Сингапур от 3 июня 1959 г. парламент состоит: а) из избранных по избирательным округам; b) не более шести так называемых неизбираемых членов Парламента, которые могут быть предусмотрены в законе о выборах в парламент с целью обеспечения в Парламенте минимального представительства оппозиционных Правительству политических партий» [9].

     Своего рода мировоззренческо-методологическую основу согласованной деятельности партийных объединений в парламенте составляет конституционно закрепляемый в основных законах зарубежных стран принцип политического равновесия. Указанной цели служит конституционно устанавливаемая в ряде стран процедура «уравнивающих мандатов», к примеру, § 59 Конституции Норвегии). Это также положения национальных основных законов, содержащие ограничения против появления в парламенте доминирующих партий. Так, в соответствии с Конституцией Йемена «нет политической партии, которая получила явное большинство в парламенте…» [9]. По Конституции Федеративной Республики Бразилия от 5 октября 1988 г. при формировании бюро и каждой комиссии обеспечивается, насколько возможно, пропорциональное представительство парламентских партий или блоков, которые состоят в соответствующей палате (§ 1 ст. 58) [9].

     Лишь отдаленно об этом в российском парламенте могут свидетельствовать отдельные регламентные нормы. В частности, для того чтобы самая большая фракция в Государственной Думе не подчинила своему влиянию всю Палату, в Регламенте Государственной Думы есть такая гарантия: все представители этой фракции, занимающие руководящие посты в Государственной Думе, в совокупности не должны превышать половину численности данной фракции [1. С. 273].

     К конструктивному партнерству фракций в законодательной деятельности предрасполагают нормы конституционного уровня, устанавливающие некие стандарты для норм парламентского права. К примеру, по Конституции Турции регламенты палат должны быть составлены таким образом, чтобы гарантировать участие каждой политической партийной группы во всей деятельности Собрания пропорционально числу членов, партийные фракции могут быть образованы только, если в них входят не менее 20 членов (ст. 95).

     Отмеченное можно отнести к общим условиям для налаживания организации взаимодействия в современном парламенте партийных объединений. Изучение проблемы показывает, что современная парламентская практика выработала многообразные средства и механизмы для этой цели. При этом они применяются в различных конституционных формах и с применением разнообразных юридических средств. Несомненно, что взаимодействие фракций должно охватывать все этапы (стадии) законодательной деятельности.

     Очевидно, что работа по согласованию должна иметь место уже на начальном пути, когда формируется программа законопроектных работ на парламентскую сессию. К слову сказать, это малоизученная область законотворческой деятельности партийных объединений, между тем как приоритеты в законодательстве формируются уже на данном этапе. Изучение проблемы показывает, что Регламент Государственной Думы самым общим образом регламентирует этот аспект деятельности Палаты.

     В этой же связи, несомненно, важное значение имеет участие фракций в формировании повестки пленарного заседания парламента (палаты). В частности, в Парламенте Чехии повестка составляется Организационным комитетом. Партийные объединения в Парламенте - комитеты, клубы, либо отдельный депутат могут предлагать изменения и дополнения повестки, но только до окончательного одобрения повестки дня. Достаточно, чтобы против предложения по дополнению уже одобренной повестки возразили хотя бы два клуба или 20 депутатов, такое предложение будет отклонено [4. С. 88].

     В законотворческой практике российского парламента разработке вносимых для обсуждения в нижнюю палату Федерального Собрания РФ более или менее значимых законопроектов, как правило, предшествуют инициируемые фракциями различные мероприятия: встречи с избирателями, трудовыми коллективами, организация парламентских слушаний и «круглых столов», дискуссии при первоначальном рассмотрении документа и т.д. Очевидно, важно, чтобы эти мероприятия не носили внутрифракционного характера (что в последующем на «судьбу» обсуждаемого законопроекта может никак не отразиться) (2), но приобретали бы институциональные формы.

     Изучение проблемы показывает, что на выработку в парламенте согласованных решений влияет модель партийных фракций. Так, получившая широкое распространение в западноевропейских странах и характеризующаяся тесной связанностью членов парламентских партий, жестким и строгим их подчинением партийной дисциплине, британская модель фракций, отличается редкой практикой «свободных» голосований; около 90% голосований британская Палата общин проводит по партийному делению. Лишь иногда руководство фракций может по договоренности с другими фракциями объявить свободное голосование, когда депутаты могут решать по своему усмотрению [3. С. 430]. Меньшая связанность партийной дисциплиной присуща «американской» модели, соответственно влияние партийных фракций на законодательную деятельность в этом случае несколько ослаблено.

     Иная модель взаимодействия применяется в парламентах, функционирующих в условиях многопартийной системы. Формой организации работы партийных фракций являются формальные и неформальные заседания лидеров, где собственно и определяются вопросы стратегии и тактики парламентской деятельности; каждая партийная фракция имеет свои собственные комитеты или комиссии, создаваемые по отраслевому принципу и формулирующие правовые позиции фракции, в том числе по обсуждаемым законопроектам [11].

     Формы и результативность взаимодействия в законодательной деятельности фракций зависит от характера обсуждаемых законопроектов. Как показывает контент-анализ, в российском Парламенте (Государственной Думе Федерального Собрания РФ) солидарность фракций при голосовании наблюдается при принятии законопроектов, не вызывающих общественного резонанса; в иных случаях правовые позиции фракций, относящихся к «партии власти» и позиционирующих себя с политической оппозицией, как правило, существенно расходятся.

     Важно также, чтобы существовали постоянно налаженные прямые и обратные связи между низовыми структурными уровнями политических партий и их представительств в парламенте (региональной легислатуре). Имея региональные представительства в субъектах Федерации, а также фракции в составе законодательных (представительных) органов этих субъектов, политические партии могли бы реально влиять на формирование в принимаемых законах структуры законов, приемлемой для различных групп населения. Иными словами, фракции как представительства политических партий в Парламенте должны в полной мере использовать свой партийный ресурс для конструирования в законе общего, или согласованного интереса. Именно в таком случае формируются правовые позиции по обсуждаемым законопроектам в максимальной степени отвечающие интересам широких слоев населения.

     Принципиально важным является организация взаимодействия между депутатскими фракциями и «группами интересов», вследствие которого появляется возможность более точной оценки расклада общественных сил, знакомства с предлагаемыми обществом альтернативными вариантами законодательных актов [6].

     Не входя в дальнейшее обсуждение проблемы, обратим внимание на следующее: юридической формой взаимодействия фракций в сфере законодательной деятельности могли бы стать соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве [2]. Примером таких соглашений может служить, в частности, Соглашение, заключенное между фракцией КПРФ в Государственной Думе и профсоюзом работников РАН в 2010 г.: представители фракции и высших органов профсоюза взаимодействовали при обсуждении в Государственной Думе законопроектов, затрагивающих интересы научного сообщества.

ПРИМЕЧАНИЕ

{1} Применительно к российской действительности эта проблема одинаково важна как для федерального, так и регионального уровней. Как отмечается в специальной литературе, «создание депутатских фракций повышает ответственность депутатов региональных парламентов перед избирателями, которые голосовали за соответствующее избирательное объединение, и перед политической партией, включившей данного депутата в свой избирательный список, а также дает возможность повысить эффективность работы законодательного органа, обеспечивает достижение согласия по большинству рассматриваемых парламентом вопросов, в оптимальные сроки осуществить выполнение планов законопроектных работ» (Иналкаева К. С. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук.- М., 2013. С. 4, 11).

(2) По заключению фракции КПРФ, «парламентом, которым монопольно контролируется фракцией партии «Единой России», из наших 27 законодательных инициатив приняты лишь 4 закона, рассмотрены в первом чтении 22 законопроекта, отклонены – 3» (Актуальные социально-экономические проблемы страны в законотворческой деятельности фракции КПРФ в Государственной Думе. М.: Издание ГД, 2010. С. 112).

Литература: 
[1] Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. пособие : в 2 т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма : Инфра-М, 2014. Т.1
[2] Заикин С.С. Соглашения политических партий в конституционном праве России: автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2013.
[3] Крылова С.Н. Британский парламентаризм // Очерки парламентского права. М., 1993.
[4] Лазарева М.Н. Современный парламент Чехии.Вологда, 2012. 
[5] Лашманкин Е.А. Статус фракций политических партий в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. 
[6] Родионов А. С. Взаимодействие партийных фракций региональных парламентов в процессе реформирования политической системы России в 2007-2012 гг. (на примере республики Бурятия) : автореф. дис. … канд. полит. наук.- Улан-Удэ, 2013.
[7] Торхов Д. О. Деятельность групп интересов и лоббизм в парламенте : На опыте Государственной Думы ФС РФ и Немецкого Бундестага : автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2001.
[8] Федоренко Н. Г. Влияние политических партий на функционирование российского государства : автореф. дис ... канд. полит. наук. М., 2009.
[9] Хабриевой Т.Я.  Конституции государств Азии : в 3 т.. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма, 20010.-Т. 3: Дальний Восток, 2010.
[10] Червонюк В.И. Правообразование, правообразующие интересы, законодательные технологии и техника: проблема взаимосвязей в контексте современной социогуманитарной концепции права // Юридическая техника. Ежегодник. № 6. «Техника современного правотворчества: состояние, проблемы, модернизация». Н. Новгород, 2012.
[11] Чиркин В.Е.  Сравнительное конституционное право / отв. ред.. М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1996.