Умаление прав как абсолютный конституционный запрет и его правовой смысл

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Аннотация: 

В настоящей статье автор рассматривает вопросы умаления прав как абсолютный конституционный запрет и его правовой смысл. В заключении автор отмечает, что для умаления прав демографические и иные характеристики носителя права не имеют юридического значения. Отсюда содержанием умаления прав охватывается и их дискриминация, понимаемая как одна из форм умаления прав.

Ключевые слова: 

конституционные права, конституционные свободы, правовой смысл, умаление прав.

     Действующая российская Конституция ввела в отечественную государствоведческую лексику ранее известное только иностранному конституционному праву фундаментальное понятие «умаление прав и свобод» (ч.2 ст. 55 Конституции РФ) (1), конституционный смысл которого до настоящего времени, как представляется, остается не выясненным (2). Между тем его конституционный смысл остается не выясненным

     Конституционный смысл данного понятия, используемого в контексте ограничения прав и свобод, остается не выясненным. Сохраняющаяся юридическая неопределенность в этом вопросе не способствует и правильному уяснению сопредельных с ним понятий («ограничение прав», «отрицание прав», «отмена прав», «дискриминация прав», «лишение прав») и не содействует обеспечению прав человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности российского обществ. Это в частности, можно проиллюстрировать на примере предпринимательского сектора экономики. Как свидетельствует практика, для этой сферы характерны многочисленные нарушения органами публичной власти прав предпринимателей, как-то: принятие публичными органами власти нормативных правовых актов с превышением их полномочий; ограничение прав хозяйствующих субъектов путем установления различного рода условий, ограничений и обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством, а равно установление ограничений и запретов в сфере торговой деятельности, в частности, запрета на реализацию определенных видов продукции; установление не предусмотренных законом налогов и сбор; принятие правовых актов по вопросам осуществления предпринимательской деятельности, государственного контроля (надзора) с превышением предоставленных полномочий (3); навязывание предпринимателям избыточных услуг; установление стандартов в различных видах предпринимательской деятельности, в том числе таких, как, к примеру, установление в муниципальных нормативных актах правил расчетов в Российской Федерации, отнесенное к исключительной компетенции Банка России (к примеру, установление ограничений на осуществление расчетов наличными деньгами за счет средств бюджета муниципального образования путем определения перечня расходов, по которым допускаются такие расчеты).

     Это и ситуации, когда местные администрации муниципальных образований принудительно навязывают собственнику характер его экономической деятельности, что по закону может определить только сам предприниматель; при регистрации и перерегистрации предприятий вводится дополнительная плата и пошлина, а также не предусмотренный законодательством лицензионный порядок занятия отдельными видами деятельности; устанавливаются административные ограничения и запреты на продажу на другой территории или ввоз с другой территории товаров (продукции, услуг) местных производителей, чем нарушается конституционное требование о едином (в масштабе всей России) экономическом пространстве и свободе экономической деятельности. Кроме того, многочисленные препятствия в сфере предпринимательства можно квалифицировать в качестве технических барьеров, то есть ограничений, также создаваемых органами государственной власти в сфере их нормотворческой компетенции в различного рода технических регламентах (технико-юридических предписаниях).

     В экономической и юридической теории и практике такого рода действия публичных органов власти однозначно квалифицируются административными барьерами [1] [3] [4] [8] [11] [12], между тем как подобные действия, как представляется, полностью охватываются содержанием конституционного понятия «умаление прав» и, таким образом, должны рассматриваться как форма (вид) умаления конституционного права граждан на предпринимательство. С этой точки зрения подобные деяния должны расцениваться как конституционный деликт, влекущий применение к должностному лицу (органу публичной власти) его совершившему применение в том числе мер конституционной ответственности.

     При определении сущностных характеристик умаления прав следует обратить внимание на то обстоятельство, что норма о запрете умаления прав располагается в Конституции РФ в статье в том числе касающейся оснований и процедур ограничения основных прав и свобод (4). В формально-юридическом значении ограничение прав и свобод означает юридическую невозможность осуществления прав и свобод в случаях, предусмотренных федеральным законом, а равно сужение объема данных прав, определенное законом [6]. Ограничение права (свободы) – есть осуществление сужения объема права в соответствии с предусмотренными законом основаниями и в установленном порядке.

     При этом различают сужение объема права, или его ограничение от используемых в законотворческой практике юридических способов, приемов фиксации границ дозволенной свободы, к числу которых относятся оговорки, примечания, запреты, исключения и др. Отличие способов фиксации границ прав и свобод в законе от ограничения состоит в том, что в этом случае не происходит сужения объема права; имеет место уточнение его содержания, обозначение границ, с которыми связано действие этого права. В то же время с фиксацией права может быть связано и его ограничение, обусловленное законотворческими ошибками или намеренными действиями законодателя.

     Понятно, что в самом первом приближении умалением прав можно считать всякое их неконституционное ограничение. Так, в представлении Б.С. Эбзеева, под умалением прав понимается «уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизация гарантий основных прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции РФ (ст. 2, 17, 18) должны находиться под равной правовой защитой [14. С. 231-232]. В интерпретации другого автора, умаление прав квалифицируется как «необоснованное ограничение прав и свобод, в том числе ограничения их объема, действия по кругу лиц, во времени и в пространстве, сокращение гарантий их обеспечения и защиты.

     Как справедливо замечено, такая трактовка умаления прав не вполне соответствует лингвистическому значению слова «умаление» и правовому смыслу, заложенному в термин «умаление прав» конституционным законодателем. Слово «умаление», как считает В.В. Лапаева, означает не ограничение основных прав, а «принижение критериального и регулятивного значения… для законодательства основного содержания этих прав» [9. С. 20 – 21]. Иными словами, умаление, если основываться на этимологии слова, означает не уменьшение объема права, но фактическую или юридическую невозможность воспользоваться им по причинам не зависящим от носителя данного права.

     Если для ограничения все же существуют «извинительные обстоятельства» (весьма значимые по своему социальному весу), и именно наличие таковых вынуждает законодателя, руководствуясь императивными положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с установившейся конституционной практикой (выработанными Конституционным Судом принципами) делать изъятия для некоторых прав и свобод, то для умаления не существует никаких обстоятельств, которые могли бы повлечь действия публичных властей, направленные на умаление прав и свобод. Как следует из ст. 21 Конституции РФ, «ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности».

     Ограничение прав и свобод по смыслу Конституции возможно путем принятия федерального закона, Соответственно и нарушение требований возможно законодателем. С умалением прав дело обстоит иначе: оно, как это видно на примере предпринимательского сектора экономики, в равной мере возможно как в сфере нормотворчества, так и в сфере правоприменения, в оперативно-исполнительной деятельности, в юрисдикционной практике (5).

     Очевидно, что умаление прав возможно, в том числе путем сужения объема прав и свобод, как они зафиксированы в Конституции, если для этого нет установленных в самой Конституции оснований. Но только к этому содержание данного феномена не сводимо. Это и уменьшения материального содержания прав и свобод, объема социальных и иных благ, причитающихся их обладателю; минимизации гарантий прав и свобод, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав в ущерб другой группе прав, тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции должны находиться под равной правовой защитой; создания таких процедур реализации прав и свобод, которые могут свести на нет сами права или свободы человека и гражданина и т.п. Особым случаем умаления прав является невключение в число закрепляемых законом тех прав, легализация которых государством отвечает его международным обязательствам. Как известно, не получило закрепления в Конституции РФ положение пункта 1 ст.11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах о праве «каждого на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достойное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни». Однако это обстоятельство не следует рассматривать в числе тех, которые относятся к умалению прав.

     Умалением права следует рассматривать также и нарушение пределов ограничения. Это обстоятельство не всегда учитывается в специальной литературе. Так, отмечается, что «основные экономические права, даже если они не содержат оговорки о возможности ограничений, могут быть ограничены путем принятия федерального закона [5. С. 75]. Такое понимание имеет широкое распространение в специальной литературе [9. С. 24-26]. Получается, что всякое конституционное право может быть ограничено, а значит его нормативный объем может быть определен законодателем дискреционно. В этом случае по своему усмотрению законодатель корректирует норму Конституции, уточняет пределы свободы поведения, «уточняет» конституционный смыл нормы. Очевидно, что существуют пределы, границы в определении законодателем изъятий (исключений) из нормы (6). В свою очередь нарушение меры (пределов) ограничения также следует считать умалением прав и свобод. Конституционной практике известно немало примеров, когда Конституционный Суд неоднократно признавал неконституционными положения законов, ограничивавших права граждан: на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, на объединение, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др.

     Умаление и отмена прав и свобод. Эти близкие, но вместе с тем различающиеся по своему содержанию понятия. Если умаление означает фактическую невозможность правопользования, то отмена права исключает и юридическую возможность реализации права, поскольку оно отчуждается от его носителя постоянно или на определенный срок. Наиболее характерным примером отмены является приостановление действия прав в условиях введения исключительных правовых режимов. Так, введение режима чрезвычайной ситуации на определенной территории в связи, к примеру, с лесными пожарами может означать запрет на отдых гражданам в зоне лесного массива на этот период. Видимо, указание в Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) о том, что в условиях чрезвычайного положения возможны в соответствии с федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод, точнее было бы обозначать как отмену этих прав. Как представляется, конституционный законодатель должен соблюдать методологическую строгость в используемых им понятиях.

     Очевидно, что конституционное содержание ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 Конституции РФ не совпадают: в одном случае ограничением признается сужение нормативного объема конституционного права исключительно по прямому распоряжению Конституции и только на основании федерального закона и, таким образом, из общего правила (конституционной нормы) делается исключение; соответственно при наступлении указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции фактических условий объем такой конституционной нормы будет равен нормативному объему нормы закона). В случае, определенном ч. 1 ст. 56, возможность воспользоваться тем или иным конституционным правом или же не воспользоваться им зависит от усмотрения акта главы государства, решением которого на определенной части или на всей территории РФ может быть, к примеру, введен режим чрезвычайного положения; действие конституционной нормы, закрепляющей то или иное право, в этом случае приостанавливается (или, что то же самое, временно отменяется) на время действия исключительного правового режима. Думается, что такое понимание конституционного смысла положений ч. 1 ст. 56 Конституции РФ в полной мере соответствует положениям международного и, в частности, европейского права.

     Как известно, в международном, европейском праве для этих целей используется понятие «право на дерогацию» – основанное на законе отступление государством от взятых обязательств по обеспечению (соблюдению) прав. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (к примеру, ст. 15) устанавливает, что право на деррогацию связано: а) с приостановлением действия отдельных правовых норм или с ограничениями при осуществлении индивидом прав и свобод в силу определенных обстоятельств (четыре конвенционные статьи); б) с отступлением от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях; в) с ограничением на политическую деятельность иностранцев; г) с запрещением злоупотреблений правами; д) с пределами использования ограничений в отношении прав [2].

     Умаление и отрицание прав и свобод. В доктрине конституционного права под отрицанием «других общепризнанных прав и свобод» обычно понимается их непризнание. По смыслу конституционной нормы непризнание возможно только законодательным органом власти. Именно на основе признания у государства и его органов возникает обязанность предоставить этим правам и свободам юридическую защиту наравне с непосредственно закрепленными в ней основными правами и свободами. Очевидно, что отрицание прав и свобод также может рассматриваться в качестве одной из формы их умаления.

     Умаление и дискриминация прав и свобод. Дискриминация, если исходить из лингвистического ее значения – это умаление (физически или юридически) прав какой-либо группы граждан по мотивам их национальности, расы, пола, вероисповедания и т.д. (7). При этом дискриминация прав и свобод гражданина осуществляется посредством исключения той или иной возможности (правомочия) из содержания права (свободы), а также путем установления специального порядка его реализации. Очевидно, что для умаления прав демографические и иные характеристики носителя права не имеют юридического значения. Отсюда содержанием умаления прав охватывается и их дискриминация, понимаемая как одна из форм умаления прав.

ПРИМЕЧАНИЯ

(1) Замечено, что если в действующей Конституции РФ термин «ограничение» использован восемь раз в семи статьях (ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 132); то сопрягающийся с ним термин «умаление прав» конституционный законодатель упоминает в трех статьях (ст. 21, 55, 62) четырежды.

(2) Не случайно, что даже в крупных работах описание признаков данного феномена, его определение, соотношение с близкими понятиями и т.п. отсутствует (см., к примеру: Международная и внутренняя защита прав человека

(3) Именно этим обстоятельством обусловлено введение постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 63 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» обязательной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения, участниками которых являются или могут являться субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности.

(4) На это обстоятельство обращается внимание во многих работах, в которых так или иначе исследуется проблема ограничения прав и свобод. Однако, что касается рассматриваемой проблемы, то в тех же работах ее специальный анализ, как правило, не представлен. Так, в объемной монографии С.В. Пчелинцева, специально посвященной проблеме ограничения прав в условиях действия исключительных правовых режимов, рассмотрение вопроса об умалении прав «ограничено» представленными в литературе мнениями отдельных авторов, собственный взгляд на проблему автор не стал обнародовать.

(5) Поэтому нельзя согласиться с позицией, согласно которой термин «умаление» означает «законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы, меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод». Очевидно, что такой подход существенно ограничивает объем данного понятия, не способствует уяснению его действительного содержания.

(6) Имманентные пределы основных прав зафиксированы в самой Конституции и по своей социальной и юридической природе отличаются от ограничений основных прав. Речь идет о границах признаваемой и защищаемой Конституцией свободы индивидов и их ассоциаций, по существу – о нормативном содержании того или иного конституционного права, составе его правомочий и системе гарантий

(7) Принципиально важно то, что в новейших условиях и в национальном, и в международном праве различают два аспекта дискриминации: «дискриминацию или неблагоприятное различение, которые являются незаконными, и положительные формы дискриминации, целью которых является улучшение условий группы лиц или компенсирование их неравенства вместо угнетения других групп.

Литература: 
[1] Байдуков В.А., Ковалева Г.А. и др. Теневая экономика, административные барьеры, малый бизнес. Екатеринбург, 2004.
[2] Валеев Р.М.  Международная и внутренняя защита прав человека : Учебник. М.: Статут, 2011.
[3] Волков В.В. Силовое предпринимательство: экономико-социологический анализ. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. 
[4] Волошина В. Ю. Экономическое содержание административных барьеров и их воздействие на институт предпринимательства : Автореф дис. ... канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2006.
[5] Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004. 
[6] Гойман (Червонюк) В.И. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1997. № 11. 
[7] Карповича В.Д.  Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. –М.: Юрайт-М, Новая Правовая культура, 2002.
[8] Куракова Н. Ю. Неформальный институт административно-силового давления на субъектов малого предпринимательства: Автореф. дис. … канд. эконом.наук. Кемерово, 2006.
[9] Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2007. 
[10] Левина Е.И. Развитие государственной поддержки малого и среднего производственного предпринимательства: Автореф. дис. …канд. эконом. наук. Тамбов, 2008. 
[11] Лобановский П. Л. Административные ограничения конкуренции на товарных рынках Российской Федерации : Автореферат дис. …канд. юрид. наук. Тюмень, 2006.
[12] Сосунов С. В. Механизм деблокирования административных барьеров развития предпринимательства в условиях макроэкономической стабилизации : Автореф дис. ... канд. экон. наук. Ростов-на-Дону, 2007. 
[13] Угнич Э.А. Развитие малого и среднего производственного предпринимательства: Монография. Ростов-на-Дону: ЮФУ, 2010. 
[14] Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2006.