К вопросу о подходах к определению содержания термина «общественная безопасность» в правовой доктрине и отдельных актах концептуального характера, утвержденных Указами Президента Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

 

  • Григорьев Илья Борисович – кандидат юридических наук, ведущий эксперт Договорно-правового департамента МВД России;
  • Григорьева Ксения Алексеевна – помощник адвоката в Коллегии адвокатов Московской области «Линия защиты»
Аннотация: 

В настоящей статье авторы анализируют термин «общественная безопасность» в правовой доктрине и отдельных актах концептуального характера, утвержденных Указами Президента Российской Федерации. Авторы анализируют взгляды различных учёных-правоведов.

Ключевые слова: 

общественная безопасность, указ, Президент РФ, федеральный закон, конституционное право.

     Общественная безопасность и вопросы ее обеспечения в настоящее время представляют собой одну из сложнейших теоретико-прикладных проблем и по своей сущности носят глобальный и всеобъемлющий характер [1. С. 12].

     Безусловно, в современных условиях коренных социально-экономических преобразований в стране, модернизации всех сфер общественной жизни, и в первую очередь – экономики, реформирования системы Министерства внутренних дел, вступления в силу Федерального закона «О полиции» повышается потребность в обеспечении надежного общественного порядка, личной безопасности граждан и общественной безопасности.

      «Общественная безопасность как защищенность общества от внутренних и внешних угроз является исключительно важной теоретической и практической проблемой, от решения которой напрямую зависит, в том числе, и определение стратегии правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации» [3. С. 8].

     Не менее актуальные вопросы возникали и в конце 90-х годов прошлого века. Среди наиболее значимых работ того времени, посвященных конституционно-правовым аспектам обеспечения общественной безопасности, на наш взгляд, следует выделить труды В.В. Гущина [4], Б.П. Кондрашова [6], Х.А. Юсупова [17] и ряда других авторов.

     В этой связи отметим, что «право не может развиваться, не опираясь на знания, научные разработки прошлого; преемственность – одна из важнейших черт правовой науки, которая позволяет формулировать новые научные концепции, а также создавать новые научные школы» [15].

      «Результативность правового регулирования общественных отношений определяется тремя факторами: глубиной научного исследования, качеством законодательного продукта и эффективным правоприменением» [10], а «накопленные знания в области юриспруденции позволяют решать задачи, возникающие на современном этапе развития государства» [8].

     Сказанное приобретает еще большую актуальность и значимость, когда речь заходит о науке конституционного права, изучающей источники, теорию конституционализма, раскрывающей закономерности и выявляющей тенденции развития российской отрасли конституционного права, анализирующей содержание ее правовых институтов и методов конституционно-правового регулирования, создающей правовые концепции и предлагающей формулировки конституционно-правовых норм для совершенствования действующего законодательства, формулирующей основные понятия и категории, а также изучающей эффективность действующего законодательства и правоприменительной практики [16].

     Вместе с тем сложность для настоящей статьи представляет тот факт, что по состоянию на 1998 год внутри научной специальности 12.00.02 существовало и такое научное направление, как «административное право», в рамках которого в основном и проходили научные исследования различных аспектов общественной безопасности (1).

     В частности, в работе Х.А. Юсупова содержатся теоретические выводы о содержании и правовом регулировании общегосударственной системы охраны общественного порядка и безопасности; автором предлагается принципиальная схема субъектов охраны общественного порядка и безопасности и их функциональной взаимосвязи [17].

     Кроме того, в качестве одного из достоинств проделанной автором работы самим Х.А. Юсуповым отмечается проведенное раскрытие места и роли органа внутренних дел, а также специальных моторизованных воинских частей внутренних войск в общегосударственной системе охраны общественного порядка и безопасности [17. С. 10].

     При этом, не определяя содержание рассматриваемого нами понятия, им проведена систематизация функций и организационной структуры милиции общественной безопасности как отраслевой подсистемы органов внутренних дел, обосновано место и роль частных охранных предприятий, негосударственных служб безопасности в системе субъектов охраны общественного порядка и безопасности (2).

     Тем не менее, в названных диссертационных исследованиях содержится и понятийный аппарат. Так, Б. П. Кондрашов отмечает, что «общественная безопасность представляет собой социально-правовую категорию, сформировавшуюся в результате соблюдения и исполнения норм, систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется государством, обществом» [6].

     Однако, по мнению других исследователей, общественная безопасность – это определенные общественные отношения, если речь идет об объекте административного правонарушения. Сами по себе общественные отношения и материальный мир с присущими ему естественными законами образуют реальную действительность, а значит можно говорить о том, что общественная безопасность – это «состояние реальной действительности, исключающее возможность причинения вреда жизни, здоровью людей, имуществу и живой природе, поскольку оно контролируется разумной волей человека, руководствующегося в своих действиях соответствующими правилами и нормами» [7. С. 17-20].

     Отметим, что данное определение выглядит достаточно оригинальным и во многом связано с философскими категориями «реальная действительность», «материальный мир», «естественные законы» и др.; тем не менее, по нашему мнению, следует согласиться с точкой зрения В. Лукъянова, в соответствии с которой общественная безопасность – это всегда определенные общественные отношения (защищенности, охраны, неприкосновенности и т.п.).

     В дальнейшем, что также не вызывает сомнений, и Б.П. Кондрашов приходит к выводу о том, что безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов объектов безопасности: личности, общества и государства, обеспечиваемое субъектами безопасности от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера посредством использования системы мер, средств и способов, предусмотренных законом [6]. На наш взгляд, автором данного определения фактически конкретизировано с учетом некоторых дополнений общепринятое понятие безопасности, содержавшееся в Концепции национальной безопасности – базовом нормативном акте того периода.

     По сути дела, говоря о вредоносных явлениях социального, техногенного и природного характера, Б.П. Кондрашовым, по нашему мнению, имеются в виду и административные правонарушения, и преступления, и аварии, и катастрофы, и стихийные бедствия – различного рода происшествия природного, техногенного и антропологического характера, имеющие серьезный общественный резонанс (3).

     По мнению указанного автора, сущность общественной безопасности является действительным ее содержанием, под которым понимается система элементов, характеризующихся материальным, волевым и правовым содержанием [6. С. 18].

     Кроме того, для уяснения понятия и сущности общественной безопасности важное теоретическое и практическое значение, по мнению Б. П. Кондрашова имеет вопрос о соотношении общественной безопасности с другими смежными сферами деятельности: общественным порядком, государственной безопасностью, правопорядком, государственным порядком, общественным благоустройством [6. С. 25].

     Государственная безопасность, согласно рассматриваемой позиции – это установившаяся в результате соблюдения правовых норм система отношений, которая гарантирует неприкосновенность суверенитета, территориальной целостности и обороноспособности России, ее конституционного строя, прав, свобод и законных интересов личности. Данные категории «общественная безопасность» и «государственная безопасность» достаточно тесно взаимосвязаны, а субъекты общественной безопасности взаимодействуют с субъектами государственной безопасности в поддержании пограничного режима, в деле обеспечения общественного порядка и борьбы с правонарушениями в приграничной территории [6. С. 30].

     Продолжая данную тему, В.В. Гущиным отмечается, что «в настоящее время безопасность должна выйти за пределы чисто государственного своего понимания и обрести общечеловеческое содержание, ибо человек является высшей ценностью в государстве. Поэтому приоритетностью безопасности вообще становится защита человека и общества в целом. Именно с этим и должна связываться сущность социальной (общественной) безопасности» [4. С. 5].

     Таким образом, автором данного тезиса фактически ставится знак равенства между общественной безопасностью и вводимым им в научный оборот термином – «социальная безопасность». В подтверждение данного тезиса профессором В.В. Гущиным отмечается, что «по существу проблема безопасности становится важнейшим критерием выживания человечества и устойчивого социального развития; именно в настоящее время безопасность должна выйти за пределы чисто государственного своего понимания и обрести общечеловеческое содержание, ибо человек является высшей ценностью в государстве. Поэтому приоритетностью безопасности вообще становится защита человека и общества в целом. Именно с этим и должна связываться сущность социальной (общественной) безопасности» [4. С. 7-8].

     При этом реформирование российского общества привело к расширенному воспроизводству источников социальных конфликтов (4). По мнению автора, без решения этих проблем не может быть достигнуто безопасное сосуществование и национальное согласие.

     Упоминая о социальной безопасности помимо названных выше, говоря современным языком, вызовов и угроз интересам общественной безопасности, В.В. Гущин рассматривает также и вооруженные конфликты (кризис в Чечне и его социально-политические и экономические последствия), техногенные аварии, катастрофы и стихийные бедствия.

     Особый акцент в своей работе В.В. Гущин делает на чрезвычайных ситуациях. Чрезвычайные ситуации, по его мнению, с одной стороны, характеризуются внешней внезапностью, неожиданностью возникновения и быстрым развитием событий, а с другой – различным спектром негативных последствий: экономических, экологических, политических, организационно-управленческих, психологических и криминогенных (5).

     Проводя сравнительный анализ Концепции национальной безопасности и Стратегии национальной безопасности США, В.В. Гущиным отмечается, что Россия только приступила к формированию законодательной базы в этой сфере, а процесс законотворчества в этой сфере является в значительной степени стихийным, декларативным (6).

     Кроме того, что особенно актуально для настоящей работы, В.В. Гущин прямо заявляет, что принятый в 1992 году Закон Российской Федерации «О безопасности» страдает рядом недостатков, ибо не базируется на научно-обоснованной концепции национальной безопасности, которой не существует (7).

     В этой связи юридическая наука и призвана способствовать становлению такого законодательства на основе научно-обоснованной концепции общественной безопасности, сочетающей стратегию и тактику, действия длительного характера и быстрого реагирования, с учетом объективных оценок допустимого риска, осмысления собственного опыта предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира.

     Рассматривая вопросы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, В.В. Гущиным отмечается особая роль в развитии и совершенствовании функционирования органов обеспечения общественной безопасности (8).

     Наконец, им прямо указывается, что развитие правовой науки того времени в рассматриваемой автором области возможно по трем главным направлениям.

     Первое – теоретическое обоснование концепции обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, где главное внимание должно быть сосредоточено на соотношении ее элементов, их органической взаимосвязи и взаимозависимости (9).

     Второе – на основе научно-обоснованной концепции общественной безопасности разработка и принятие системы законодательных актов.

     Третье – практическое преломление теоретических разработок, прикладное значение которых обусловлено, прежде всего, единством целей, связанных с задачами совершенствования функциональных и организационных структур соответствующих звеньев органов исполнительной власти (10).

     Также отметим, что безусловный интерес для конституционно-правовой науки представляет разработанная В.В. Гущиным концепция обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. При этом обратим внимание, что его анализ правовых и организационных проблем обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях проводился в условиях переориентации всех сторон жизни общества и государства, в том числе – соответствующей переориентации в сфере обеспечения общественной безопасности в сторону общечеловеческого содержания в понятии общественной безопасности.

     Дальнейшее развитие концепции общественной безопасности происходит в основном в рамках научной школы, сформированной во ВНИИ МВД России.

     По мнению С.И. Гирько, «в системе основных общегосударственных мер по защите жизни и здоровья, прав и свобод граждан, законных интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений особое место отводится общественной безопасности, так как она является одной из важнейших составляющих всей системы безопасности государства» [3].

     Согласно точке зрения названного профессора, актуальность этих вопросов в нынешних условиях настолько возросла, что на заседании секции научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации по актуальным проблемам нейтрализации внутренних угроз национальной безопасности в декабре 2007 г. было принято решение об инициировании исследований в сфере обеспечения общественной безопасности.

     Оценивая важность проведенной работы, С.И. Гирько отмечает, что основные результаты исследований заключаются в следующем:

     - обоснована важность законодательного закрепления понятия общественной безопасности как методологической основы для решения правовых, организационных, правоприменительных проблем на различных направлениях обеспечения защиты личности, общества и государства;

     - аргументирована необходимость дальнейшей разработки темы на уровне современной научной школы, которая определяет сущность общественной безопасности;

     - предложены методологические особенности формирования и основные составляющие теории общественной безопасности исходя из того, что данная тема является самостоятельной областью знаний и имеет самостоятельные направления в исследовательской деятельности;

     - обоснована необходимость совершенствования нормативного правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности и предложена разработка проекта федерального закона об обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации;

     - определена взаимосвязь эффективности реализации мероприятий в рамках обеспечения общественной безопасности и повышения качества организации системы государственной службы в Российской Федерации;

     - выработаны предложения по разработке научных основ оценки эффективности деятельности правоохранительных органов по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации;

     - предложены основные подходы к разработке стратегии правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности и созданию эффективной и специализированной системы государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности, а также по разработке основ государственной политики в области обеспечения общественной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года [3].

     На наш взгляд, разрабатываемые ВНИИ МВД России вопросы представляются особенно актуальными на современном этапе реформирования системы МВД России [5].

     Далее, анализируя реальное состояние и оценку правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации, С.И. Гирько отмечает целый ряд моментов:

      «Во-первых, в качестве решения основной проблемы обоснована важность законодательного закрепления понятия общественной безопасности как методологической основы для решения правовых, организационных, правоприменительных проблем на различных направлениях обеспечения защиты личности, общества и государства» [3].

     Поскольку понятие общественной безопасности законодательно не установлено, названным автором предлагается использовать понятие «общественная безопасность», введенное Концепцией развития Службы общественной безопасности МВД России (11), а именно: «Общественная безопасность в Российской Федерации определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями».

     По мнению С.И. Гирько, данное определение лингвистически основывается на индикаторах, отображающих показатели защищенности, и с учетом современных реалий наиболее полно расширительно трактует определение общественной безопасности.

     С точки зрения профессора С.И. Гирько должна быть осуществлена концептуальная идентификация собственно общественной безопасности как самостоятельного вида национальной безопасности Российской Федерации.

     Таким образом, несмотря на во многом «административистский» подход, пожалуй, «общественная безопасность» является одним из немногих видов категории «безопасность», столь детально и на высоком научном уровне проработанным в отечественной правовой доктрине (12).

     Вместе с тем современные вызовы и угрозы интересам личности, общества и государства свидетельствуют о необходимости как доктринального, так и, впоследствии, законодательного закрепления категории «общественная безопасность».

     Учитывая изложенное, отметим, что согласно пункту 23 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 [11], основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. При этом содержание данной категории в Стратегии не определяется, однако в ее разделе IV «Обеспечение национальной безопасности» отдельное внимание уделено вопросам обеспечения государственной и общественной безопасности (подраздел 2).

     Так, согласно пункту 36 Стратегии Российская Федерация при обеспечении национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходят из необходимости постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации.

     Кроме того, главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере (пункт 38).

     В целом же, обеспечению государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу будут также способствовать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб [5. С. 41-46], создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений (13), включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений (14).

     Таким образом, анализируя указанные положения Стратегии, считаем, что государственная и общественная безопасность являются тесно взаимосвязанными между собой составными элементами термина «национальная безопасность». Вместе с тем помимо перечня целевых мероприятий, необходимых для обеспечения, в том числе и общественной безопасности, отчасти достаточно схожих с указанными в конституционно-правовой доктрине, в Стратегии отсутствует определение содержания исследуемого нами понятия.

     В этой связи, также отмечая тесную взаимосвязь концептуальных положений и подходов отечественной науки к определению содержания термина «общественная безопасность» с отдельными нормами, содержащимися в настоящее время в актах, утвержденных Президентом Российской Федерации, обратим внимание, что согласно подпунктам «г» и «з» пункта 3 Положения о межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 590 [12], на указанный орган возложены функции по организации работы по выявлению внутренних и внешних угроз национальной безопасности, связанных с террористической и экстремистской деятельностью, незаконной миграцией, преступными посягательствами, направленными против личности, собственности, государственной власти и общественной безопасности, а также подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности, в частности, о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий.

     Учитывая изложенное, считаем, что при определении компетенции указанного коллегиального органа при Совете Безопасности Российской Федерации был реализован во многом совпадающий с позицией В.В. Гущина и С.И. Гирько, а также ряда других указанных авторов подход к определению содержания рассматриваемого нами в рамках настоящей статьи понятия.

     Наконец, отметим, что 20 ноября 2013 года Президентом Российской Федерации утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (15), представляющая собой систему взглядов на обеспечение общественной безопасности как части национальной безопасности Российской Федерации и являющаяся основополагающим документом стратегического планирования, определяющим государственную политику в сфере обеспечения общественной безопасности, а также основой для конструктивного взаимодействия в этой сфере сил обеспечения общественной безопасности и институтов гражданского общества, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

     Указывая, что обеспечение общественной безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации [2. С. 148-159], Концепция впервые в истории развития российского права и государственности определяет содержание исследуемого в рамках настоящей статьи понятия: «под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (16).

     Словом, в качестве основных угроз интересам общественной безопасности в Концепции определены преступные и иные противоправные посягательства, социальные и межнациональные конфликты, а также чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера (17).

     При этом в Концепции отмечается, что состояние общественной безопасности в Российской Федерации характеризуется как нестабильное; и что, несмотря на принимаемые государством и обществом усилия, направленные на борьбу с преступными и иными противоправными посягательствами, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, необходимый уровень обеспечения общественной безопасности не достигнут (18).

     В этой связи, а также, по нашему мнению, в том числе с целью более детального раскрытия содержания рассматриваемого в рамках настоящей статьи понятия, в Концепции определены основные направления деятельности сил обеспечения общественной безопасности: противодействие терроризму, противодействие экстремизму, противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, противодействие коррупции, защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (19), противодействие незаконной миграции, а также расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере.

     Таким образом, рассматривая подходы к определению содержания термина «общественная безопасность» в правовой доктрине и отдельных актах концептуального характера, утвержденных указами Президента Российской Федерации, отметим, что на наш взгляд, именно отечественная юридическая наука является своего рода генератором новых идей, новых и необходимых направлений развития российского законодательства; раскрытия тех или иных законодательных положений в конкретной юридической отрасли научного знания, их доктринального толкования, по сути – одним из базовых путей как совершенствования нормативной правовой базы, отечественного законодательства в целом, устранения правовых пробелов и разрешения юридических коллизий, так и одним из главных путей систематизации нормативных правовых актов; это путь выработки единства терминологии и методологии в определении содержания базовых понятий юриспруденции (20).

     В подтверждение вышеуказанного тезиса также отметим, что обеспечение безопасности – это не просто «защита» от возникших (существующих) угроз, но и прогнозирование, предупреждение и профилактика внутренних и внешних угроз с целью обеспечения стабильного развития общества (21).

     Учитывая изложенное, весьма актуальным и значимым для целей настоящей статьи является тот факт, что только после формирования указанной позиции в отечественной правовой науке соответствующие положения относительно недавно нашли свое отражение в конституционно-правовых нормах, регламентирующих вопросы, связанные с обеспечением безопасности.

     Так, согласно пунктам 1 и 2 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» [13] деятельность по обеспечению безопасности включает в себя прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности, определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности, а в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [14] отмечается, что прогнозирование – деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (22).

     По мнению профессора Т.М. Пряхиной, «комплексная, всесторонняя разработка вопросов конституционного прогнозирования сегодня актуальна как никогда», при этом роль конституционной доктрины со временем будет возрастать и соответствующие исследования данного теоретико-правового феномена не только раскроют ее исторические возможности как важнейшего фактора и условия перехода России к стратегии устойчивого развития, но и позволят работать на перспективу, в связи с чем сегодня так важно предвидеть не только ближайшие, но и отдаленные результаты преобразовательной деятельности [9].

     Полагаем, что нашедшие отражение в указанных федеральных законах и отдельных актах концептуального характера, утвержденных указами Президента Российской Федерации, позиции ученых, в частности, по существу вопросов, связанных с определением содержания термина «общественная безопасность», обеспечением безопасности в целом, в том числе с обязательным применением методов прогнозирования и на основе стратегического планирования, являются ярким подтверждением названного выше тезиса и все возрастающей роли конституционной доктрины. Именно она как центральное звено, фокусирующее в своих положениях практический ракурс фундаментальных научных проблем, способна стать точкой отсчета конструктивной консолидации усилий ученых, политиков, государственных деятелей по созданию конституционного правопорядка, отвечающего интересам отдельной личности, всего общества и государства [9. С. 25], в связи с чем представляется, что вопросы взаимосвязи правовой доктрины, конституционного прогнозирования с вопросами обеспечения национальной безопасности в настоящее время требуют более пристального внимания современных исследователей.

ПРИМЕЧАНИЯ

(1) Что, собственно, на наш взгляд, и происходит в настоящее время.

(2) В этой связи, учитывая административно-правовой характер содержания рассматриваемой работы и цель настоящей статьи, считаем нецелесообразным подробно рассматривать и детально анализировать содержание исследований, существовавшие в рамках научной специальности 12.00.02, посвященные теории и практической реализации норм административного права.

(3) Однако, учитывая позицию современного законодателя, отдельно выделяющего экологическую, общественную безопасность, безопасность личности, употребляющего словосочетание «безопасность государства», не совсем понятно, особенно в ходе анализа содержания данного В.Б. Кондрашовым в 1998 году определения, где грань между государственной и общественной безопасностью?

(4) Среди которых необходимо подчеркнуть: дальнейшее снижение уровня и качества жизни; стремительный рост безработицы; разрушение интеллектуального потенциала; вынужденная миграция русскоязычного населения из стран СНГ и Балтии; отчуждение власти от народа; прогрессирующая депопуляция общества; тотальная криминализация общественных отношений; повышение удельного веса девиантного поведения. Ситуацию в стране осложняет и растущая недееспособность и низкий авторитет, ошибки и просчеты центральной власти, ее не умение управлять общественными делами, вести диалог с народом, воспринимать требования и критику снизу. Ставка на силовое принуждение к новому образу жизни провоцирует возникновение и усиление влияния социальных групп, политических партий, организаций и движений экстремистского как левого, так и правого толка.

(5) Поэтому противодействие чрезвычайным ситуациям является неорганичным делом, и оно включает в себя совокупность специальных мероприятий, проводимых в кратчайшие сроки в целях оказания помощи гражданам, предупреждения и предотвращения специфических правонарушений, восстановления жизнедеятельности в зонах чрезвычайных ситуаций, а также обеспечение при этом общественной безопасности.

(6) Решение о разработке того или иного акта принимаются государственными органами волевым порядком без всестороннего учета ситуации в России, потребностей общества, а также без учета научных и общественных экспертиз проектов нормативных актов.

(7) Именно поэтому многие положения Закона носят декларативный характер, неадекватно реальной действительности России. В Законе заложена отжившая и дискредитировавшая себя концепция примата государственных приоритетов. В нем недостаточно полно сформулировано понятие «обеспечение безопасности», в этой связи не определены цели, задачи, формы и методы этого вида деятельности. По своей сущности и содержанию данный Закон, представляется, не является аналогом классического Закона о национальной безопасности, а скорее Законом о Совете безопасности.

(8) Так как они призваны проводить превентивную политику, охватывающую разнообразные меры: анализ положения дел в стране, контроль за соблюдением установленных стандартов и критериев, устранение причин, способствующих возникновению чрезвычайных ситуаций.

 (9) Причем теоретическая концепция обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, представляется, должна объективно отвечать потребностям совершенствования российской государственности в том случае, если она вскрывает механизм сложившихся взаимосвязей в системе обеспечения общественной безопасности, содержит обоснование объективной потребности государственного регулирования при чрезвычайных ситуациях и определяет место каждого субъекта в общей системе.

(10) Это направление обеспечивается в процессе исследования органов, реализующих задачи в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

(11) Была утверждена приказом МВД России от 15 марта 2002 г. № 240 // Справочно-правовая система «Консультант-плюс». Вместе с тем, названный приказ, а следовательно – и утвержденная им Концепция, в ходе дальнейшего развития ведомственной нормативной правовой базы были отменены (см. приказ МВД России от 30 декабря 2004 г. № 882).

(12) Помимо названных и общепризнанных позиций указанных авторов отметим, что вопросам определения содержания термина «общественная безопасность» в силу, безусловно, его тесной взаимосвязи с вопросами охраны общественного порядка, а также значимости для обеспечения национальной безопасности в целом, в настоящее время уделяется особое внимание как учеными – административистами, так и философами, в том числе современными исследователями.

 (13) Ярким примером первого шага по реализации указанных положений является принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в I чтении 12 марта 2014 года проекта федерального закона № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», разработанного МВД России.

(14) Пункт 39. Далее в Стратегии отмечается, что в целях обеспечения государственной и общественной безопасности:совершенствуется структура и деятельность федеральных органов исполнительной власти, реализуется Национальный план противодействия коррупции, развивается система выявления и противодействия глобальным вызовам и кризисам современности, включая международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и этнический сепаратизм; создаются механизмы предупреждения и нейтрализации социальных и межнациональных конфликтов; формируется долгосрочная концепция комплексного развития и совершенствования правоохранительных органов и спецслужб, укрепляются социальные гарантии их сотрудников, совершенствуется научно-техническая поддержка правоохранительной деятельности, принимаются на вооружение перспективные специальные средства и техника, развивается система профессиональной подготовки кадров в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности; укрепляется режим безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического и атомно-энергетического комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения; повышается социальная ответственность органов обеспечения государственной и общественной безопасности (пункт 40).

(15) Далее – Концепция.

(16) Полагаем, что данное понятие является достаточно схожим со значением термина, ранее закрепленного в Концепции развития Службы общественной безопасности МВД России.

(17) В этой связи отметим, что в данном определении, по сути, также реализован во многом совпадающий с позицией В.В. Гущина и С.И. Гирько подход к определению содержания термина «общественная безопасность».

(18) Пункт 8 Концепции.

(19) Для этого необходимо осуществлять предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, принимать меры, направленные на уменьшение размеров ущерба и потерь от них, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, а также осуществлять мероприятия по надзору и контролю в области гражданской обороны, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

(20) Подводя итог, обратим внимание, что в отечественной конституционно-правовой доктрине в ее понимании как системы общепризнанных взглядов ученых-конституционалистов, по сути, отсутствуют работы именно конституционно-правового характера, направленные на изучение сущности и содержания категории «общественная безопасность», а названные исследования Б.П. Кондрашова, С.И. Гирько носят ярко выраженный административно-правовой характер. При этом в настоящее время единственным исследованием, посвященным изучению, в том числе в рамках конституционного законодательства, вопросов общественной безопасности (все же больше в конституционно-правовом аспекте), на наш взгляд, является указанное исследование В.В. Гущина.

(21) Согласно позиции  Селиванова А.И., Хабибулина А.Г., такая постановка проблемы безопасности требует качественного изменения уровня интеллектуально-научного обеспечения принятия управленческих решений (как оперативных, так в особенности и стратегических), формирования в стране совокупности научных и экспертно-аналитических структур, сопоставимых по масштабам и эффективности с аналогичными структурами развитых стран, т.е. десятков и сотен федеральных, региональных и отраслевых научных и экспертно-аналитических структур, десятков тысяч специалистов, которые должны стать органической частью системы управления развитием страны и обеспечения ее безопасности.

(22) При этом к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне в рамках прогнозирования, относятся: прогноз научно-технологического развития Российской Федерации; стратегический прогноз Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период (пункт 3 части 3 статьи 11).

Литература: 
[1] Агалабаев М.И. Методология становления и развития теории общественной безопасности // Российский следователь. 2009. № 18. 
[2] Галушкин А.А. Актуальные вопросы гражданства в двусторонних договорах Российской Федерации и многосторонних договорах СНГ // Экономика и право. XXI век. 2013. № 1. 
[3] Гирько С.И. Обеспечение общественной безопасности в системе мер защиты личности, общества и государства: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и процесс. 2009. № 5. 
[4] Гущин В.В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. Москва, 1998.
[5] Ежевский Д.О. Роль Российской Федерации в международном сотрудничестве по подготовке кадров правоохранительных органов // Международное публичное и частное право. 2006. № 2. 
[6] Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02. М., 1998.
[7] Лукъянов В. Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность // Российская юстиция. 2001. № 8. 
[8] Нарышкин С.Е. Выступление на открытии V Международной школы молодых ученых-юристов «Наследие юридической науки и современность» // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 3 (22). 
[9] Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации: научное издание. М., 2006. 
[10] Серков П.П. Выступление на открытии V Международной школы молодых ученых-юристов «Наследие юридической науки и современность» // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 3 (22). 
[11] Собрание законодательства Российской Федерации. 18.05.2009. № 20.
[12] Собрание законодательства Российской Федерации. 09.05.2011. № 19.
[13] Собрание законодательства Российской Федерации. 03.01.2011.
[14] Собрание законодательства Российской Федерации. 30.06.2014. № 26.
[15] Хабриева Т.Я. Выступление на открытии V Международной школы молодых ученых-юристов «Наследие юридической науки и современность» // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 3 (22).
[16] Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2008. 
[17] Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 : М., 1998.