Обеспечение конституционных прав и свобод в процессе формирования органов местного самоуправления в России

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

 

  • Гунич Сергей Владимирович – старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России;
  • Сытников Дмитрий Олегович – кандидат юридических наук, начальник адъюнктуры Дальневосточного юридического института МВД России
Аннотация: 

В настоящей статье автор анализирует организационно-правовые основы обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе проведения выборов в органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова: 

МСУ, местное самоуправление, муниципальное право, выборы, Россия, РФ.

     Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является признание и гарантирование местного самоуправления на всей ее территории [1. С. 132-142]. Наличие данного института в государственно обособленном обществе выступает признаком демократической модели организации и свидетельствует о его легитимности и правовом характере. Сущность данного института сводится к предоставлению возможности территориальным коллективам самостоятельно принимать решения по непосредственному обеспечению жизнедеятельности исходя из собственных интересов, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Не смотря на полуторавековую историю развития местного самоуправления в России [3. С. 53], с принятием Конституции Российской Федерации возникла потребность приведения принципов организации местной власти в соответствие провозглашаемым ею положениям.

     Результатом такой работы явилось принятие соответствующего федерального закона, который подтвердил закрепление за местным сообществом статуса самостоятельной формы народовластия, а также определил основные пути его реализации – непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Столь высокое правовое положение рассматриваемого института, безусловно, предъявляет особые требования к нормативно-правовой регламентации и порядку осуществления власти на местах в строгом соответствии с конституционными положениями. Думается, что особое внимание при этом должно быть сосредоточено на установлении легитимных правовых основ организации и деятельности органов местного самоуправления, которые фактически выступают в качестве посредника при осуществлении власти многонациональным народом Российской Федерации.

     Представляется, что порядок их организации в той или иной степени должен отвечать общим принципам организации публичной власти, не ущемлять права и свободы граждан и адекватно отражать уровень развития гражданского общества и политической системы государства. При определении перечня конкретных органов, которым население муниципального образования доверит исполнение своих полномочий, их прав и обязанностей, а также сферы деятельности, в достаточной степени актуальным становится вопрос об их системе и структуре.

     Хочется отметить, что терминологические категории «система» и «структура» прочно вошли в тезаурус науки конституционного права России. Активно используются данные понятия и в сфере нормативно-правового регулирования порядка организации структур управления обществом. Тем не менее, процесс практического применения данных терминов в условиях достаточно сложной организации механизма федеративного государства свидетельствует о необходимости предъявления повышенных требований к адекватности их использования в процессе правового регулирования. Так, на проблему разграничения данных понятий в сфере функционирования исполнительной ветви власти обращали внимание отдельные ученые [2. С. 67 – 83] [7. С. 38 – 43], а также она становилась поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с неопределенностью в понимании конституционных положений об установлении системы и представлении предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

     Таким образом, применительно к порядку организации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти была внесена категориальная ясность, как научной доктриной, так и легальным толкованием соответствующего органа государственной власти. Данный факт подтверждается и последующей правотворческой практикой, где просматривается использование данных терминов в четкой связи с их значением [8]. Однако вопросы определения системы и структуры иных органов публичной власти и, в частности органов местного самоуправления, все еще остаются за гранью как научного осмысления, так и упорядочивания правового регулирования. Такое положение дел приводит не только к искаженному восприятию процедуры осуществления народом своей власти, принципов организации и деятельности органов публичного управления, но и к нейтрализации конституционных прав граждан Российской Федерации.

     Наиболее полное определение системы и структуры можно встретить в словарях иностранных слов. Так, под системой (от гр. systema (целое), составленное из частей, соединение) понимается: 1) множество закономерно связанных друг с другом элементов, представляющее собой определенное целостное образование, единство; 2) форма, способ устройства, организации чего-либо; 3) совокупность хозяйственных единиц, учреждений, родственных по своим задачам и организационно объединенных в единое целое. Структура (лат. structura) определяется как взаиморасположение и связь составных частей чего-либо; строение, устройство.

     Из понимания системы как единства взаимосвязанных органов различных ветвей государственной власти и, в частности, единства видов федеральных органов исполнительной власти, а структуры как перечня конкретных органов, входящих в это единство исходит и Конституционный Суд Российской Федерации [6]. Таким образом, данные понятия соотносятся как целое, включающее общеупотребительное наименование его частей и перечень конкретных частей, определенным образом расположенных и взаимосвязанных.

     Исходя из этого, представляется возможным определить систему органов публичной власти как совокупность взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга видов органов, обладающих признаком единства. Структуру же, - как перечень конкретных органов публичной власти и их отдельных частей, учреждаемых в зависимости от действия определенных условий (политической обстановки, избрания Президента РФ и формирования новой администрации, иных обстоятельств). Отсюда представляется очевидным, что наименование органа публичной власти, поименованного в их системе будет носить обезличенный характер (например: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), а в структуре будет присутствовать их конкретное наименование в зависимости от избранного критерия организации (например, по отраслевому или функциональному признаку: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная службы судебных приставов, Федеральное агентство по делам молодежи и т.п.).

     Применительно к местному самоуправлению, Конституция Российской Федерации определяет, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). Логично предположить, что и сама система, таким образом, должна закрепляться федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Структура же органов местного самоуправления, определяется самостоятельным субъектом – населением (ч. 1 ст. 131). Отсюда вытекает, что она должна получать закрепление в уставе муниципального образования и не может быть определена законодательным путем. Иное приведет к умалению и отмене конституционно провозглашенного права на самостоятельность местного самоуправления, реализуемого в пределах определенных территориальных единиц.

     Однако, обратившись к нормам Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно обнаружить законодательно закрепляемую структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34). Тем самым, возможность ее самостоятельного определения населением муниципального образования фактически исключается, а равно ставится под сомнение и реальность конституционных гарантий местного самоуправления, а также обеспечиваемых ими прав граждан Российской Федерации.

     То же можно наблюдать и при определении конкретного перечня органов местного самоуправления. Данным законом определено, что «наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 3 ст. 34). Налицо механизм фактического исполнения полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом также отмечается, что в решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 34) [4]. Исходя из того, что решение, принимаемое на местном референдуме, не может противоречить федеральному и региональному законодательству, которое определяет, как отмечено выше, структуру и наименование соответствующих органов, полноценная реализация данного права самим населением представляется весьма сомнительной [5].

     Очевидно, что законодатель в данном случае был вправе установить лишь систему муниципальных органов власти, а также предусмотреть элементы, подлежащие обязательному включению в структуру органов местного самоуправления. Однако сама структура, содержащая конкретный перечень органов местного самоуправления, их наименование, состав, а также порядок подчинения, должны определяться с учетом качественного и количественного состава населения, культурных традиций и иных обстоятельств и закрепляться уставом муниципального образования.

     В данном же случае можно усмотреть необоснованное ограничение конституционно провозглашаемого права населения муниципального образования на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Подобное ограничение противоречит как основаниям, так и пределам допустимого ограничения. Очевидно, что в данном случае не преследуются устанавливаемые Конституцией РФ цели ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 55), а приводимые положения закона влекут за собой умаление и отмену рассматриваемого права (ч. 2 ст. 55). В данном случае необоснованно ограничивается сама свобода выбора отвечающей запросам населения структуры, опосредованная правом самостоятельного ее определения, что посягает уже на само существо данного права.

     Так, буквальное толкование приведенных норм дает основание полагать, что федеральным законом эта структура уже определена, хотя, на наш взгляд, в статье упоминаются лишь виды соответствующих органов, что должно именоваться системой органов местного самоуправления. В этой связи представляется, что федеральный законодатель устанавливает лишь общие принципы организации этой системы, а сама система должна устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, с учетом местных традиций проживающего на его территории населения. Именно она должна определять виды органов, создаваемых в муниципальных образования, располагающихся в пределах границ данного субъекта РФ. Однако конкретный перечень органов публичной власти, включая их наименование, учитывающий особенности организации конкретного муниципального образования, должен устанавливаться его уставом. При этом, безусловно, население должно исходить из устанавливаемых федеральным законом общих принципов организации органов местного самоуправления и определять его исходя из той системы, которая установлена законодательством субъекта Российской Федерации.

     Хочется отметить, что рассмотренная проблема прямо не влечет за собой нарушения прав человека и гражданина, реализуемых в процессе осуществления местного самоуправления многонациональным народом Российской Федерации. Авторами обращено внимание на корректное употребление соответствующей терминологии в строгом соответствии с ее значением и в согласованном с иными правовыми нормами порядке. Отмеченные положения законодательства, по нашему мнению, нуждаются лишь в редакционной правке, что в большей степени будет отвечать устанавливаемым Конституцией РФ общеобязательным требованиям, а также способствовать развитию механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Литература: 
[1] Березко В.Э. Б.Н. Чичерин: парламентаризм и конституционная монархия // Право и политика. 2000. № 4. 
[2] Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. 
[3] Дмитриева Ю.А.  Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений, изд. 3-е, перераб., доп. / Под ред. М.: Изд-во Эксмо. 2005. 
[4] Ежевский Д.О. Проблемы инициирования и проведения местных референдумов в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. 
[5] Ежевский Д.О. Референдум в муниципальном образовании: российский и зарубежный опыт // Административное и муниципальное право. 2008. № 3. 
[6] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. 
[7] Приданова Л. Система и структура федеральных органов исполнительной власти в формате административной реформы // Закон и право. 2006. № 7. 
[8] Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11.