Объединения местных властей в Европе и России

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоявшей статье автор анализирует особенности изменения местного самоуправления в условиях глобализации. В заключении автор делает вывод о том, что, несмотря на противоречия различных моделей осуществления местного самоуправления в Европе, видна заинтересованность международных организаций по вопросам местного самоуправления в объединении усилий по выработке общих подходов в осуществлении региональной и местной власти, что свидетельствует о перспективах установления общеевропейских стандартов в области осуществления местного управления и самоуправления.

Ключевые слова: 

МСУ, местная власть, местное самоуправление, практика, глобализация, объединение.

     Каждому государству присущ институт местного самоуправления, насчитывающий, как правило, вековой опыт, однако, начало XXI века ознаменовано кардинальными реформами почти во всех странах в сфере местного самоуправления. Исключением из этого не является и Россия вместе со странами СНГ. Основная проблема при осуществлении реформ местного самоуправления заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией (одним из главных элементов которой является местное самоуправление) и децентрализацией, а в том, чтобы установить оптимальный баланс между ними, максимально адекватный, соответствующий условиям той или иной страны.

     На рубеже тысячелетий в общественной жизни и политическом устройстве Европы произошли коренные изменения [13. С. 1]. В её западной и центральной части, не зависимо от того, яв­ляются ли государства членами Европейского Союза или нет, существует ярко выраженная тенденция к интеграции в рамках ЕС, вплоть до создания единого европейского государства (1).

     Подобное развитие событий не может не оказывать существенного влияния на развитие местной демократии, основы построения и функционирования местно­го самоуправления, а также на то, как определяется и реализуется государствен­ная политика [3] на национальном, региональном и местном уровне. В западноевропейских странах наблюдается постоянное столкновение интересов по поводу того, в каком направлении пойдет развитие ЕС, его базовых ценностях и балансе власти внутри него. От решения этих и других вопросов зависит будущее местного самоуправления и местных сообществ в каждом из европейских государств.

     Как известно, в странах, входящих в ЕС, наблюдается большое разнообразие типов органов местного само­управления – от небольших, объединяющих отдельные населенные пункты, до сверхкрупных городов, включающих в себя и местный и региональный уровень управления. Между странами есть существенные различия в полномочиях между центром и местами, между различными уровнями местного и регионального управления. Однако при всех различиях существуют общие интересы и проблемы, которые создают необходимость органам местного самоуправления Объединенной Европы концентрировать свои усилия, координировать свою деятельность, устанавливать более тесное сотрудничество друг с другом.

     Характерно, что местные власти с самого начала были отстранены от процесса принятия ре­шений в рамках ЕС и им оставалось лишь воплощать в жизнь значи­тельную часть общеевропейского законодательства. В настоящее время органы местного самоуправления вынуждены бороться за право участвовать в процессе как на нацио­нальном уровне, так и на уровне Сообщества в целом [6. С.212-255].

     На протяжении всей истории разви­тия ЕС шел интенсивный процесс становления различных структур и институтов, способствующих объединению местных властей европейских государств.

     Так, Международный Союз местного самоуправления был основан в Генте (Бельгия) в 1913 г. для достижения следующих целей: способствовать улучшению благосостояния граждан; повышение эффективности местного самоуправления; выработка общих стандартов в деятельности местного самоуправления и местных служб; обеспечение международного обмена опытом и информацией, а также налаживания личных контактов между главами муниципальных образований; увеличение числа рядовых граждан, вовлеченных в местное самоуправление.

     Международный Союз местного самоуправления объединяет ассоциации местного самоуправления более 70 стран. Особыми членами являются центральные и региональные министерства, образовательные и научные учреждения, а также частные лица, связанные с местным самоуправлением, образованием и наукой.

     Союз осуществляет свою деятельность посредством различных программ, включая всемирные ежегодные конгрессы, которые собирают от 1000 до 1500 человек из стран-членов Союза. Регулярно проводятся региональные семинары, конференции и встречи специалистов. Ежегодно для старших должностных лиц местного самоуправления из развивающихся стран проводится большое количество различных обучающих курсов с целью обмена опытом и его изучения на сравнительной основе путем реализации специальных программ, лекций и организации учебных визитов, по меньшей мере, в три страны Европы. Большинство участников спонсируются по международным программам сотрудничества ООН и иных межправительственных организаций. Дальнейшее сотрудничество обеспечивается правительствами и местным управлением самих государств. Международный Союз местного самоуправления публикует ежемесячный обзор «Местное самоуправление» и полугодовой журнал «Планирование и управление». В общей сложности насчитывается перечень из 150 изданий по различным аспектам местного управления [21].

     Одной из организаций, оказы­вающих наибольшее влияние на взаимоотношения между ЕС и местными властями является Совет европейских муниципалитетов и регионов, основанный в 1951 г. группой лидеров органов местного самоуправ­ления, считающих, что объединенную Европу можно успешно построить путем вовлечения в этот процесс только рядовых граждан через местные сообщества. В 1990 году Совет объединился с европейской секцией Международного союза местных властей и в настоящее время является федерацией национальных секций из 25 европейских стран, большинство из которых состоит из национальных ассоциаций ме­стных и региональных властей. Штаб-квартиры Совета находятся в Париже и Брюсселе и являются своеобразным интеллектуальным центром, они также осуществляют представительство местных и региональных органов управления в ЕС и Совете Европы. Совет занимается координацией участия своих членов в различных официальных органах и через свои комитеты вырабатывает политиче­ские позиции, занимаемые ими при участии в программах ЕС в поддержку кооперации, сотрудничества, в сфере технических связей и информационных сетей между органами местного самоуправления различных стран. С 1992 г. в Брюсселе действует постоянное представительство местных и региональных властей, созданное совместно с Международным союзом местных властей.

     Основными задачами, решаемыми Советом европейских муниципалитетов и регионов являются следующие:

     - обеспечение и усиление охраны автономии местного самоуправления;

     - развитие общеевропейского духа в местных и региональных сообществах и властях с целью укрепления Европейского единства и его дальнейшего развития;

     - обеспечение участия и представительства местных и региональных сообществ и властей в европейских и международных организациях.

     Деятельность Совета включает двухгодичный конгресс в различных центрах, собирающий от 2500 до 3000 местных должностных лиц и советников, специальные конференции и собрания по различным вопросам, которые часто проводятся совместно с Международным Союзом местного самоуправления и европейскими институтами [21].

     В 1990 г. Международный Союз местного самоуправления и Совет Европейских муниципалитетов и регионов объединились на европейском уровне, в результате чего образовалась Европейская Секция мирового международного союза местного самоуправления.

     Другой крупной организацией в области местного самоуправления является Ассамблея европейских регионов, образованная в 1987 г. на базе Совета европейских регионов, созданного, в свою очередь, путем объединения ряда специализированных по регионам групп, имевших общие интересы. Данные группы, наряду с участием в общей деятельности Ассамблеи, продолжают заниматься своими специфическими вопросами. Все эти организации созданы на основе прямо­го членства региональных и местных властей или региональных объединений местных органов власти. Ассамблея также ведет серьезную исследовательскую работу через Европейский центр регио­нального развития.

     Международные организации институтов местного самоуправления выступили инициаторами создания соответствующих совещательных ор­ганов, среди которых наиболее влиятельным долгое время являлась Постоянная конференция местных и региональных властей Европы, работающая с 1959 года и объединившая 27 европейских стран, поддерживая в то же время тесные связи с Евро­пейской Комиссией и Европарламентом.

     Международный комитет местного самоуправления, изначально созданный британскими ассоциациями местного самоуправления, имеет схожую с вышеуказанными организациями структуру и задачи.

     Комитет занимается мониторингом, выработкой рекомендаций по согласованию действий местных органов власти применительно к вопросам интеграции и защиты интересов местного управления и местного самоуправления, активно участвует в работе органов Совета европейских муниципалитетов и регионов. Комитет также организует представительство в Великобритании в постоянном совете Европейской конференции местных и региональных властей Европы, в Совете европейских муниципалитетов и регионов, Международном Союзе местного самоуправления и конгрессах, конференциях и курсах обучения, проводимых указанными организациями.

     Международный комитет местного самоуправления проводит собственные конференции и семинары по вопросам европейской интеграции и другим актуальным проблемам. Комитет дает рекомендации органам местного управления по созданию и деятельности двусторонних связей с местными сообществами других стран. Это способствует вовлечению Великобритании в обмен информацией, идеями и практикой осуществления эффективного самоуправления со всем миром, особенно с развивающимися странами. Комитет занимается координационной деятельностью по поддержке развития местного самоуправления в Восточной Европе, включая разработку схем технического сотрудничества Британских органов местного самоуправления с контрагентами из Восточной Европы. Финансирование проектов осуществляет Министерство иностранных дел и дел Содружества.

     Отдельно следует упомянуть о Европейском комитете регионов, который был основан в соответствии с Маастрихтским Договором исключительно для выработки рекомендаций Европейской комиссии по внедрению законодательства регионов в законодательство Союза.

     Отметим, что формальное признание субсидиарных принципов Маастрихтского договора подтвердило политическую тенденцию в направлении отхода от централизации власти на всем континенте. При этом, появление возможностей защиты региональных интересов вне рамок национального государства значительно усилило позиции националистических движений. Например, в качестве одного из своих лозунгов шотландская национальная партия объявила: "Шот­ландия – независимое государство в рамках Европы". Следует отме­тить, что общеевропейская тен­денция "размывания" суверенитета государств-наций за счет передачи его части наднациональным и региональным институтам, на наш взгляд, сыграла немалую роль в изменениях, имеющих место сегодня в европейских государствах.

     Определенный интерес представляет институт городов-побратимов, зародившийся в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, посредством которого также осуществляются международные связи, устанавливаемые между местным органом самоуправления в Британии и аналогом в зарубежной стране. Так, например, Оксфорд является городом-побратимом с Бонном в Германии, Греноблем во Франции, Лейденом в Голландии и Леоном в Никарагуа. Все связи налаживаются через Международный комитет местного самоуправления, который является связующим звеном между городами-побратимами. Для удобства, такие отношения часто связаны с названием, например, Маргейт в Кенте город-побратим с Маргейт в штате Нью-Джерси, США; Норфолк с Норфолком из Вирджинии. На постоянной основе между городами-побратимами осуществляется обмен визитами [21].

     Значительный опыт сотрудни­чества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности накоплен также российскими городами, многие из которых участвуют в деятельности Международной организации породненных городов. Некоторые города России имеют по не­сколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Союз городов Юга России сотрудничает с городами Украины и госу­дарств Закавказья. Конгресс муниципальных образований РФ сотруд­ничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способству­ет получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов. Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и мно­гое другое), так и для привлечения инвестиций. Опыт кооперационных и внешних экономических связей россий­ских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятель­ности и повышение ее эффективности [2].

     Активно занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы создал особый орган, занимающийся исключительно развитием местного самоуп­равления в европейских государствах. Важную роль в том, чтобы принятые документы воплощались в жизнь, играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Этот консультативный орган, созданный в 1994 году, заменил Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы. В нем представлены местные и региональные органы государств–членов Совета Европы. Конгресс состоит из того же числа представителей (286), что и Парламентская Ассамблея. Де­легатов сюда направляют местные и региональные власти со всего кон­тинента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Палате регионов. Наряду с прочими в палатах Конгресса работают 18 российских представителей, 12 из которых направляются в Страсбург Государственной Думой Российской Федерации, а 6 – Советом Федерации.

     Текущей работой Конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят представители всех стран–членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности работы Конгрес­сом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.

     В то время как Совет Европы рассматривает основные задачи в целом, Конгресс Местных и региональных властей занимается лишь одним направлением – правом на местное самоуправление. Его главной це­лью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы и работе Совета Европы. К при­оритетным задачам Конгресса, наряду с этим, относится содействие раз­витию демократии на региональном и местном уровнях, укрепление межрегионального сотрудничества, помощь новым демократическим государствам в формировании эффективных административных струк­тур на местах.

     В рамках Европейского парламента весьма активно действует Группа местных и региональных парламентариев – членов Европарламента, тесно сотрудничающих с местными и региональными властями по проблемам городов, безработицы и т.п., а также разработки рекомендаций для постоянных коми­тетов Европарламента.

     Установлению партнерских отношений между Европейской Комис­сией, центральными, региональными и местными властями спо­собствует Консультативный совет местных и регио­нальных властей, созданный в 1988 г. Консультативный совет является официальным совещательным органом при Европейской Комиссии, действующей под непосредственным руководством Генераль­ного директора по региональной политике. Совет состоит из ведущих политиков, из­бранных на местном и региональном уровне, и, выражая единую позицию местных и региональ­ных властей, имеет больший вес, чем другие подобные консультативные группы [20].

     Наиболее актуальной и часто обсуждаемой темой в последнее время является способ формирования Комитета регионов (ранее – Эконо­мико-социального комитета) – консультативной ассамблеи, точка зрения которой влияет на принятие всех важнейших решений в рамках ЕС. В Комитет входят 189 членов, представляющих интересы различных групп. Основными вопросами, выносящимися на обсуждение его комиссий, являются вопросы региональной политики, сельского планирования, транспорта и коммуникаций, городского развития, экологии, социальной политики и здравоохранения. Именно по этим вопросам мнение местных и региональных органов власти признается наиболее важным при приня­тии решений на общеевропейском уровне [9].

     Основная полемика ведется по поводу того, в каком соотношении должны быть представлены различные уровни управления. Формально члены Комитета регионов должны быть единогласно утверждены Сове­том Министров ЕС по представлению национальных правительств. В большинстве стран пришли к выводу о необходимости заполнения квот, закрепленных за каждой страной выборными представителями суб­национальных органов власти. Вместе с тем, Совет европейских муниципалитетов и регионов выступает за сбалансированное представительство различных уровней местного и регионального управления, в то время, как Ассамблея европейских регионов считает, что в случае существования в данной стране регионального уровня только его представители должны входить в Комитет регионов. Если учесть, что региональный уровень становится все более распространенным и чуть ли не обязательным в странах ЕС, то на практике подобная позиция может привести в перспективе к вытеснению представителей органов местного самоуправления из Комитета, а соот­ветственно – к потере ими мощного инструмента влияния на формирование политики ЕС, что в свою очередь может иметь негативные последствия для европейского местного самоуправления, поскольку интересы мест и регио­нов далеко не всегда совпадают [22].

     Повышенное внимание органов местного самоуправления европейских государств к Европейскому Союзу объясняется не только заинтересованностью в получении дополнительного финансирования или необходимости оказания влияния на разработку законов ЕС. Местные власти все больше начинают видеть в общеев­ропейских институтах определенного гаранта своих прав, более того - противовеса возможному произволу со стороны национальных правительств. Последнее объясняет стремление сторонников демократического процесса на местном уровне придать Европарламенту более существенные законодательные функции, поскольку в этом случае он сможет выступать в роли естественного канала влияния местных сооб­ществ на формирование европейской политики. Лишь благодаря актив­ной и хорошо сбалансированной политике органы местного самоуправления западноевропейских государств смогут занять надлежащее место, являясь неотъемлемой составной частью системы управления будущей европейской федерации.

     К месту отметим, что в Российской Федерации действуют различные союзы и ассоциации местных властей, которые стали создаваться сравнительно недавно.

     Так, Союз Российских городов был учрежден в 1991 г., его главной целью является содействие городам в различных отраслях хозяйства и культуры. Союз неоднократно обращался к Президенту, Парламенту и Правительству России по различным вопросам городских финансов, экологии, культуры и т.д. С марта 1994 года Союз принимал участие в работе над проектом Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". При активном участии Союза был создан Российский городской коммерческий банк, учредителями которого стали многие российские города и Союз Российских городов.

     Основными направлениями работы Союза российских городов явились: содействие развитию законодательной базы местного самоуправления на федеральном уровне и в субъектах Федерации, соответствующей конституционным нормам данного уровня власти; защита прав населения на местное самоуправление через решения федеральных органов власти, рассмотрение дел в судебных инстанциях, общественно-политические формы воздействия; продолжение работы по объединению органов местного самоуправления всех муниципальных образований в вопросах выработки государственной политики в области местного самоуправления, отражающей интересы государства в целом, общие интересы всех муниципальных образований, а также учитывающей их специфические особенности.

     Российский союз местного самоуправления, зарегистрированный в 1993 г. состоит из 73 отделений, действующих в 46 субъектах Российской Федерации. В соответствии с его уставом Союз является "Движением", членом которого может стать любой гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, выполняющий устав Союза (ст. 3.1.). Цели и задачи этого союза аналогичны предыдущим.

     В 1995 г. в Москве состоялся первый съезд Российского союза местных властей. На нем были представлены ассоциации органов местного самоуправления, союзы городов, государственные органы федерации и ее субъектов. Данное объединение должно стать главным организатором выполнения федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

     По состоянию на 2004 г. в Российской Федерации создано и действует несколько десятков муниципальных образований (например, Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области, Ассоциация местных властей Волгоградской области, Союз местных властей Дагестана и т.д.).

     Межрегиональные союзы и ассоциации органов местного самоуправления объединяют муниципальные образования в рамках крупных макрорегионов. Такими объединениями являются Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, ассоциации городов Юга и Северо-Запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера.

     Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) создана в 1986 г. как Ассоциация сибирских городов, с 1991 г., после вхождения в нее первых городов Дальнего Востока, была переименована в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. Будучи самостоятельной ассоциацией, АСДГ одновременно является коллективным членом Союза российских городов. Руководящими органами АСДГ являются: Общее собрание (проводится один раз в год), Совет АСДГ, президент и вице-президенты АСДГ, исполнительная дирекция ассоциации, находящаяся в г. Новосибирске. В составе АСДГ действуют: координационные советы по экономике и по информационно-аналитической работе; секции по вопросам местного самоуправления, управления муниципальным имуществом, жилищно-коммунального комплекса, защите прав потребителей, информатизации, пресс-служб. Основными направлениями деятельности АСДГ являются: законодательная работа и защита интересов городов, информационное направление, обмен опытом работы администраций городов.

     В 1990 году в г. Кемерово руководителями Восточно-Сибирского региона была создана Межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение", призванная заниматься социально-экономическими проблемами Сибири [2];

     В 1998 г. по инициативе ряда союзов и ассоциаций муниципальных образований был учрежден Конгресс муниципальных образований Рос­сийской Федерации - единая общенациональная организация, свое­образный «союз союзов», представляющий интересы всех типов муни­ципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и между­народными организациями по вопросам местного самоуправления. Создание Конгресса было поддержано указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281, согласно которому, Конгресс "создается в целях эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований Российской Федерации и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти". Конг­ресс тесно взаимодействует с федеральными органами государствен­ной власти, отстаивает и защищает права и интересы местного само­управления при проведении государственной политики в различных сферах общественной жизни.

     Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований Российской Федерации. Конгресс представляет в Совет по местному самоуправлению Российской Федерации информацию о деятельности муниципальных образований Российской Федерации, их объединений (ассоциаций, союзов), органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению прав и свобод граждан, решению других вопросов местного значения. Конгресс принимает участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. В настоящее время на данное объединение возлагаются большие надежды.

     Новый Федеральный закон 2003 г. внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России, установив, что в каждом субъекте РФ должен быть образован единый совет муниципальных образований. Организация и деятель­ность таких советов осуществляется в соответствии с законодатель­ством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям. Совет должен иметь свой устав, органы управления, определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятель­ности. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассоциаций муниципальных образований.

     Федеральным законом 2003 г. также установлено, что регио­нальные советы могут образовать единое общероссийское объедине­ние муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований. Новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований может быть сформирова­на в 2006-2007 гг.

     В последнее десятилетие ХХ века наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем, таких, как европейское право (право Европейских Сообществ) и право Совета Европы. Право ЕС, имея наднациональный характер, инкорпорируется в национальные правовые системы государств – участников соответствующих интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством.

     Сближение правовых систем в рамках европейского сообщества позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления и местного управления [19. С.53]. В такой системе главенствуют внутрисистемные нормативные акты, издаваемые соответствующими организациями. Так, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. и открытая для ратификации членами Совета Европы [14]. Хартия служит одним из основных источников муниципального права европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. С 1988 г. подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. Однако, этот документ подписан с оговорками или не ратифицирован такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания" [8. С.15]. Поскольку с 1996 г. Россия стала полноправным членом Совета Европы, европейские основополагающие принципы местного самоуправления распространяют­ся и на наше государство.

     Хартия в достаточно гиб­кой и способствующей применению форме устанавливает базовые принципы, лежащие в основе демократической системы местного самоуправления. Данные принципы должны выступать в роли известного стандарта для всех плюралистических демократий Европы, однако создание Объе­диненной Европы требует определенной адаптации этих принципов к специфическим условиям Евросоюза, приведения законов ЕС в соответствии с основными положениями Хартии.

     В основу Европейской хартии местного самоуправления положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ века. Суть "субсидиарной" философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам".

     По мнению российских исследователей местного самоуправления статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа – принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов местного самоуправления. Таким образом, первая группа принципов формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии. Вторая – конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению [7].

     Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле подчеркивается важное значение местного самоуправления в системе демократических ценностей. Исходя из этого, в вводной части документа, местное самоуправление выступает как основа демократического строя. Кроме этого декларируются и формулируются цели местного самоуправления: обеспечение органами местного самоуправления эффективного и приближенного к гражданам управления.

     В части первой Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, определяются сферы его компетенции, гарантии и механизм правовой защиты местного самоуправления, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавшихся. В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

     Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются и другими международными правовыми актами, например, Всеобщей декларацией прав человека, принятой в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах, принятыми в 1966 г. Однако, эти документы оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Их главное достоинство заключается в косвенном закреплении демократического права на местное самоуправление. Термин "местное самоуправление" в данных международных актах не употребляются. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 года в части 1 статьи 21 провозглашает, что "каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей". Аналогичные положения регламентируются в Пакте о политических и гражданских правах 1966 г. Можно считать, что в указанных документах под управлением своей страной и под участием в ведении государственных дел понимается участие в процессе управления на всех уровнях власти, в том числе в органах местного управления.

     Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г., и Европейская хартия городов, принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и предающая им нормативное содержание. В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

     С начала ХХI века в рамках конгресса европейских региональных и местных властей разрабатывается Европейская хартия регионального самоуправления, которая затем будет предложена на утверждение Совету Европы и открыта для подписания. Проект указанной хартии нацелен на юридическое обеспечение самоуправления во всех административно-территориальных единицах, поскольку в европейских странах эти проблемы в полной мере еще не решены. Так, например, в Португалии, согласно Конституции 1976 г., выборные органы местного самоуправления должны создаваться на уровне приходов, муниципий и административных областей. В приходах и муниципиях уже давно функционируют формируемые на демократических основах органы местного самоуправления, административные же области до сих пор не созданы. Вместо них Португалия, как сказано в Конституции, временно, до образования административных областей поделена на округа. В округах управление осуществляется назначаемым правительством страны гражданским губернатором и, вместе с тем, действует ассамблея, сформированная из представителей ассамблей муниципий. На окружном уровне имеются лишь элементы местного самоуправления граждан, проживающих на соответствующих территориях, однако в полной мере принцип самоуправления на уровне округов не реализуется [19].

     По мнению, некоторых ученых "предполагается, что после вступления в юридическую силу рассматриваемого проекта хартии появятся правовые основания для введения самоуправления в полной мере на всех уровнях административно-территориального деления во всех государствах – членах Совета Европы, которые присоединятся к конвенции" [1].

     Некоторые российские исследователи муниципальных институтов считают, что "в современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития" [16]. Качество правового регулирования муниципально-правовых отношений обеспечивают, с одной стороны, международные акты о местном самоуправлении, с другой – такого рода общественные отношения регулируется конституциями, а также иными нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами. В любом случае правовое регулирование сферы местного самоуправления и местного управления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений. Следовательно, создаются оптимальные правовые условия для эффективной организации и деятельности местного самоуправления [11].

     Практика конституционного регулирования местного самоуправления получила развитие со времени появления первых европейских конституций. Особую роль в этом сыграли французские конституции 1791, 1793 гг. и бельгийская конституция 1831 г. Конституция Германской Империи 1849 г. закрепила основные права немецких общин, связанные и избранием своих старшин и представителей; с управлением под верховным наблюдением государства своими общинами, включая местную полицию; с опубликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений [15].

     Современные конституции, как правило, регламентируют организацию местного самоуправления, но в разном объеме. Данное обстоятельство зависит от формы политико-территориального устройства того или иного государства. В странах с федеративным политико-территориальным устройством общенациональные конституции могут устанавливать основные принципы формирования и деятельности местных органов (Германия) и регламентировать местное самоуправление и местное управление весьма подробно (Австрия, Бразилия). В таких странах, как Австралия, Канада, США, Швейцария регулирование деятельности органов местного самоуправления возлагается на субъекты федерации.

     Некоторые авторы весьма справедливо полагают, что "совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного управления могут себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимися в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление. Иначе последнее может быть отдано на откуп региональным элитам (зачастую, куда менее демократичным и гораздо более эгоистичным, чем центральные власти), стремящимся интегрировать местные органы в свой властный механизм, заставить их функционировать по правилам, не всегда совместимыми с канонами демократии". Для аргументации вышесказанного, весьма нагляден пример индийской федерации, в субъектах которой местные выборы проводятся крайне нерегулярно [18. С.38].

     В соответствии с Римским договором в ряде сфер общественных отношений законодатель­ство ЕС находится на более высоком уровне по отношению к национальным законодательствам, вследствие чего возможны ситуации, в которых прямо или косвенно законы ЕС будут ущемлять права местных и региональных органов власти в отдельных странах. Чтобы избежать подобной практики руководящим органам ЕС пред­лагается официально признать Европейскую хартию о местном самоуправлении в качестве составной части общеевропейского законодательства. Однако, особого прогресса в этом вопросе до сих пор не достиг­нуто. Последнее связано с возражениями ряда руководящих деятелей ЕС, считающих, что в Римском договоре вообще никак не затрагивается вопрос о его возможном влиянии на местное самоуправление. Думается, что возражения подобного рода контрпродуктивны, поскольку огромное количество ре­шений, принимаемых на уровне ЕС, непосредственно затрагивает деятельность органов местного самоуправления, сферу их компетенции. Официальное признание Европейской хартии о местном самоуправлении на уровне ЕС остается одной из главных задач, стоящих перед Постоянной конферен­цией местных и региональных властей Европы.

     Другой важной проблемой, стоящей перед Европейским Союзом, в плане его влияния на местное и региональное управление, является пробле­ма финансовой помощи со стороны структурных фондов ЕС наименее развитым территориям и регионам. До сих пор в ряде случаев решающую роль в выделении субсидий и дотаций играют национальные прави­тельства, которые действуют исходя чаще всего из собственных интересов, нежели из интересов конкретной местности или региона, являющегося объ­ектом финансирования. При этом, органы местного самоуправления оказыва­ются отстраненными от участия в принятии жизненно важных для них решений. Затрагивая этот аспект, необходимо отметить, что во многих странах политика финансирования регионов недостаточно эффективна. В политическом плане слабость региональной политики ведет к увеличению в европейских странах числа административных единиц среднего звена, в том числе под лозунгом “не даете денег – дайте свободу”. За последние годы реформы в этом направлении прошли в Испании, Италии, Франции, Швеции, Великобритании, Ирландии и Португалии. Одновременно отмечается тенденция к укреплению коммун, ибо при ограниченности налоговой базы из-за их малых размеров именно коммуны сталкиваются с особенно значительными финансовыми трудностями [12].

     Вместе с тем еще с 80-х годов в ЕС формируется собственная политика регионального развития. В рамках этой политики действуют специальные фонды, финансирующие нуждающиеся регионы за счет общих доходов ЕС от внешнего таможенного тарифа. Это Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, секция ориентации Европейского фонда ориентации и гарантий для сельхозпроизводства, Финансовый фонд ориентации рыболовства, Фонд сплочения [23].

     Рассматривая перспективы развития местного и регионально­го управления в Объединенной Европе, можно высказать некоторые предположения относительно их будущего. По мере все большего превращения сообщества в реально существующий Европейский Союз, кажется неизбежным, что это будет происходить в определенной степени за счет сокращения существующих властных полномочий национальных правительств. Национальные правительства и парламенты будут иметь свое институционное место в политическом процессе, осуществляемом ЕС, но они все меньше станут соответствовать целям претворения в жизнь политики и конкретных задач, определяемых на общеевропейском уровне. Государства – члены ЕC будут ответст­венны за все, что имеет отношение к сохранению и развитию национального культурного наследия, но процесс трансформации общеевропейской политики, где это будет необходимо в соответствии с принципом субсидиарности, будет проходить в пользу более близкого к людям мест­ного и регионального уровня. Это, в свою очередь, требует необходимых связей и понимания между всеми уровнями управления в развивающем­ся Европейском Союзе при всеобщем признании принципа “единства че­рез разнообразие” [22].

     На протя­жении двух последних десятилетий развитие систем самоуправления в разных странах позволяет говорить как об ощутимой децентрализации (страны романской системы), так и о попытках централизации (Великобритания) или о сохранении "статус кво" (большая часть стран германской системы). Та же неоднородность характерна и для таких возможных тенденций, как уве­личение или уменьшение доли собственных доходов в бюджетах местных со­обществ, соотношение коллегиальности и единоначалия в рамках органи­зационных структур, относительная роль исполнительной и представи­тельной власти. Однако одна общая тенденция несомненна: в подавляющем большинстве современных государств продолжается начавшаяся еще в 60-е гг. диффузия власти, что про­является в том числе в создании, расширении, изменении функций и пол­номочий различных органов публичного управления. Местные органы са­моуправления могут оказаться жертвой этого процесса (когда он осуществляется в пользу органов прямого государственного управления или незави­симых административных структур) и, наоборот, могут от него лишь выиг­рать. В любом случае дробление власти, в том числе институциональное, все в большей степени сопровождается тенденцией к интеграции различ­ных органов управления в рамках единой публичной сферы. Особенность процесса в том, что это уже не логика большей или меньшей свободы, пре­доставляемой государством органам самоуправления в рамках двусторон­них отношений, а диалектика взаимозависимости все более сложных и все более различающихся по статусу институциональных структур [8].

     Таким образом, если ранее в Европе происходила децентрализация унитарных государств, то на сегодняшний день значительная часть суверенных полномочий государств переходит к наднациональным институтам ЕС и речь уже идет о так называемой “Европе регионов”. Регионы становятся самостоятельными субъектами международных отношений в рамках надгосударственных институтов [4] и получают новые, совершенно иные перспективы. Свидетельством нового исторического этапа [5] развития европейских регионов может служить принятие Ассамблеей регионов Европы 4 декабря 1996 г. Декларации о регионализме в Европе, одним из основополагающих принципов которой является положение, согласно которому статус региона может быть изменен только при согласии и участии самого региона непосредственно [10].

     Несмотря на противоречия различных моделей осуществления местного самоуправления в Европе, видна заинтересованность международных организаций по вопросам местного самоуправления в объединении усилий по выработке общих подходов в осуществлении региональной и местной власти, что свидетельствует о перспективах установления общеевропейских стандартов в области осуществления местного управления и самоуправления.

ПРИМЕЧАНИЕ

(1) Именно такое на​правление и стремление к созданию Европейской Федерации с общей валютой и Президентом Европы намечено Единым Европейским Актом 1986 г. и Маастрихтским договором 1992 г.

Литература: 
[1] Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления Российской Федерации. М., 2002. 
[2] Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. Уч. пособ. СПб. Питер, 2005. 
[3] Березко В.Э. Учение Б.Н. Чичерина о политических партиях // Право и политика. 2000. № 11.
[4] Галушкин А.А. Международные стандарты по вопросам гражданства и их реализация в законодательстве стран СНГ // Образование и право. 2013. № 3 (43). 
[5] Галушкин А.А. Актуальные вопросы гражданства в двусторонних договорах Российской Федерации и многосторонних договорах СНГ // Экономика и право. XXI век. 2013. № 1. 
[6] Грибанова Г.И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий. СПб. Пед. ун-т им.Герцена. 1998. 
[7] Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр – регионы – местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. М., СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001. 
[8] Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. М.: Спарк. 2001. 
[9] Ежевский Д.О. Роль международных организаций в развитии местного самоуправления в Европе // Государство и право. 2005. № 4. 
[10] Иванов И. Европа регионов // Мировая экономика и международные отношения. М. 2007. № 9. 
[11] Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Издательство НОРМА, 2001. 
[12] Коданева С.И. Региональная реформа в Соединенном Королевстве. Государство и право. 2003. № 9
[13] Козлов И.П. Гражданское общество и его роль в становлении и развитии демократии и парламентаризма // Юстиция. 2012. № 2. 
[14] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №5. 
[15] Степанова В.В. Конституционный конфликт в Пруссии в 1862-1866 годах (политическая борьба О. Бисмарка с прусским ландтагом). Нижневартовск, 1993. 
[16] Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. 
[17] Столяров М. Регионализм в Европе и в Российской Федерации // Международная жизнь. М. 2007. № 9. 
[18] Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. 
[19] Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств-участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. М.: Нота Бене, 2005. 
[20] King D., Stoker G. Rethinking Local Democracy. London. Macmillan. 1996. 
[21] Local Government. Aspects of Britain. London. HMSO Publications Centre. 1996. 
[22] Stewart J., Stoker G. Local Government. London. Macmillan. 2014. 
[23] Wilson D., Game C. Local Government in the United Kingdom. Third ed. London: Macmillan Press, 2002.