Теоретические основы местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

 

  • Чихладзе Леван Теймуразович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов;
  • Соколов Никита Николаевич – кандидат юридических наук, главный юрисконсульт отдела правового обеспечения корпоративного бизнеса, юридического управления Сбербанка России
Аннотация: 

В статье рассматриваются особенности основных теории  местного самоуправления. Анализируются концепция каждой теории. Многовековая практика реализации идей местного самоуправления в различных моделях породила необходимость научно-мировоззренческого осмысления полученных результатов. Несмотря на идентичность целей, каждая из доктрин и концепций по-своему определяет рациональные формы взаимозависимости и взаимодействия государства и общества с институтами местного самоуправления. При этом в сравнительном анализе каждой из теорий становится ясно, что направленность соответствующей концепции тем или иным образом обусловлена историческими, социальными, политическими обстоятельствами и необходимостью коррекции в период их формирования. В России публикации по проблемам взаимодействия властей в системе государственного управления появились  в середине ХIХ столетия, в период обсуждения концепции либерализации государственного управления, т.е.  введения земских (самоуправленческих) учреждений. Здесь особое внимание уделяется общественной и государственной теории местного самоуправления. И так и другая составляют доктринальную основу муниципальных реформ ХIХ-ХХ вв. Примечательно то что в основе муниципальной реформа ХХI века лежит доктрина дуализма.

Ключевые слова: 

общественная теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления, теория дуализма, местное самоуправление, местное управление, муниципальная реформа.

     Конечной целью всех теорий местного самоуправления является определение баланса в выстраиваемых отношениях между тремя субъектами: личностью, государством и местными сообществами. В результате поиска данного баланса возникли два основополагающих воззрения на роль и место местного самоуправления в системе публичных правоотношений. Согласно одной точке зрения местное самоуправление неразрывно связано с государством и не может рассматриваться отдельно от него (государственная теория). Согласно другой точке зрения местное самоуправление, являющееся в силу своих свойств особым субъектом в сфере публичного права (общественная теория), первично. Данные теории являются основными, и в их рамках получили свое развитие и иные общепризнанные теории местного самоуправления. Так, С.А. Авакьян выделяет пять общепризнанных теорий: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма [8, с. 37].

     Основные теоретические модели местного самоуправления в России были рассмотрены и сформированы в XIX веке. Стоит отметить большое значение компаративистского анализа, которому отводится большая роль практически во всех значимых трудах российских ученых того времени. Причиной тому послужили общественно-политические изменения, произошедшие в Европе на рубеже XVIII‒XIX веков. Рассмотрим основные теории местного самоуправления в порядке их эволюции.

     Теория свободной общины легла в основу современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Важным в понимании данной теории является постулат, согласно которому община первична по отношению к государству. Л.А. Велихов в этой связи писал: «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает её» [2, с. 236]. Данная теория является заслуживающей внимание, вместе с тем она изначально содержит в себе некий конфликтологический посыл в виде противопоставления государства местному сообществу, чего в принципе быть не должно. Обоснованно звучит точка зрения Н.Л. Пешина, указывающего на трансформационные процессы данной теории: «С возникновением государства община трансформируется, изменяется ее роль: община вынуждена признать необходимость государства и свою зависимость от него. Поэтому часть своих прав община передаёт государству и потому перестаёт быть независимой» [9, с. 109]. Вместе с тем данная теория явилась основополагающей при проведении земской реформы 1864 года и городской реформы 1870 года.

     В ходе трансформации социально-политических процессов постепенно была сформирована общественная теория местного самоуправления. Данная теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Н.М. Коркунов писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу возможности самому ведать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только своими собственными интересами» [3, с. 489]. Основным отличием от теории свободной общины, при совпадении данных теорий в части противопоставления местных задач государственным, является тот постулат, что местное самоуправление является управлением местным хозяйством, следовательно, сторонники теории рассуждали, что поскольку управление хозяйственными делами – это строго хозяйственная функция, государству оно малоинтересно.

     Вместе с тем теоритическая основа организации местного самоуправления на практике сталкивалась с невозможностью вычленения местных дел из государственных. Н.И. Лазаревский прямо отмечал, что отсутствие в принципе местных дел в отрыве от дел государственных [5, с. 12]. Аналогичной точки зрения придерживаются и часть современных авторов. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев пишут: «Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства» [4, с. 51].

     В результате данных размышлений [3, с. 6]получила свое развитие государственная теория местного самоуправления. Суть данной теории достаточно проста. Местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти. В случае отделения возникают определенные политические риски для государства, в том числе грозящие его распадом. Именно данная точка зрения, по нашему мнению, после потрясений, связанных с распадом СССР, затяжным экономическим кризисом и «парадом суверенитетов», стала одним из факторов, связанных с усилением централизации местного самоуправления. Самый простой способ управления – централизованный, однако применение его сопряжено с возникновением целого ряда рисков. Положительные и негативные стороны централизации, равно как и децентрализации, мы рассмотрим немного позже.

     Возвращаясь к государственной теории [6, c. 154] [11, c. 74] местного самоуправления, отметим, на наш взгляд, наиболее точную трактовку появления государственной теории местного самоуправления предлагает Г.В. Барабашев: «В XX веке концепции полной автономии местного самоуправления пришли в резкое противоречие с расширением государственной экспансии в экономику и в другие сферы общественной жизни … современные теории муниципального управления приспособлены к нуждам и условиям государства. Так, участие муниципалитетов в осуществлении функций государства характеризуется с позиции теории «государства благоденствия». Муниципальное управление объявляется «средством осуществления различных видов обслуживания общественных интересов», формой неполитической деятельности «государства благоденствия». Подчинение муниципалитетов политике центра представляется как партнёрство центра и мест» [1, с. 24-25]. Действительно, вызовы второй половины XX века, связанные с экспоненциальным ростом мировой экономики. Вместе с тем высокие показатели развития страны в целом не могут быть достигнуты разрозненными территориальными образованиями. Именно поэтом мы считаем точку зрения Г.В. Барашева заслуживающей внимания.

     Как мы видим, эволюция развития теоретических моделей устройства местного самоуправления происходит в первую очередь благодаря усилиям и стремлениям государства. Однако это не всегда говорит о централистских стремлениях последнего. Главная задача построения оптимальной модели, как мы уже говорили, это баланс общественных и государственных интересов. Можно с определенной долей уверенности утверждать, что поиск оптимальной модели привел к формулированию основных принципов новой теории – дуализма.

     Теория дуализма местного самоуправления заключается в признании двойственности его сути, а также в признании наличия в его природе государственных и общественных черт. Так, Б.Н. Чичерин отмечал: «Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный» [10, с. 242].

     Дуализм местного самоуправления проявляется в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения. Данный постулат нашел своё закрепление в ст. 12 Конституции Российской Федерации. С другой стороны, создание муниципальных образований и определение вопросов местного значения носит производный от государства характер и регулируется государством.

     Таким образом, теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие государственной теории. Связано это с тем, что государственная политика непосредственно определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его полномочий. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой.

     Рассмотренные выше теории местного самоуправления позволяют нам говорить об их видоизменении под постепенным воздействием государства. Также важно, что природа местного самоуправления различна в силу политических и исторических особенностей и не может быть унифицирована в принципе.

     Признавая тот факт, что воздействие государства как центральной власти на местное самоуправление является первоочередным фактором, определяющим его дальнейшее развитие, рассмотрим типы местного самоуправления сквозь призму воздействия на него центральных властей.

Литература: 
[1] Барабашев Г.В. Муниципальное право.  М., 1996.
[2] Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928.
[3] Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т.2.
[4] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
[5] Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903.
[6] Логинова Е.В., Толбузина Т.В., Широченкова М.Н. Гражданское общество: проблемы и противоречия его формирования // Актуальные проблемы современного российского общества: труды международной научно-практической конференции. М., 2014.
[7] Мещерякова О.М. Концепция субсидиарности, национальная идентичность и проблема создания эффективной модели управления // Юстиция. 2014. № 1.
[8] Муниципальное право России / Отв. ред. Авакьян С.А. М.: Проспект, 2009.
[9] Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. Дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2007.
[10] Чичерин Б.Н. Курс Государственной науки. Общее государственное право. М., 1894. Ч. I.
[11] Шалимова Л.А., Толбузина Т.В. Исторические основы связей с общественностью и их современная правовая регуляция // Власть. 2014. № 2.
Заголовок En: 

Theoretical Bases Of Local Government

Аннотация En: 
In the article features of main of theories of local government are considered. Concepts of each theory are analyzed. Centuries-old practice of the realization of ideas of local government in various models generated need of scientific and world outlook judgment of the received results. Despite the identity of the purposes, each of doctrines and concepts in own way defines rational forms of interdependence and interaction of the state and society with institutes of local government. Thus in the comparative analysis of each theories it becomes clear that the orientation of the corresponding concept is in one way or another caused by historical, social, political circumstances and need of correction during their formation. In Russia publications on problems of interaction of the authorities in the system of public administration appeared in the middle of the XIX century, during discussion of the concept of liberalization of public administration, i.e. introductions of territorial (self-administrative) establishments. Here the special attention is paid to the public and state theory of local government. Both make doctrinal basis of municipal reforms of the XIX-XX centuries. That is remarkable that municipal reform of the XXI century is the cornerstone the dualism doctrine.
Ключевые слова En: 

public theory of local government, state theory of local government, theory of dualism, local government, local management, municipal reform.