Государственной политики в области экологического развития РФ, место и роль природоохранной прокуратуры РФ

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

старший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автор рассматривает актуальные вопросы государственной политики в области экологического развития в Российской Федерации, анализирует место и роль природоохранной прокуратуры в Российской Федерации.

Ключевые слова: 

политика, экология, развитие, природоохрана, прокуратура, Россия, РФ.

     18 октября 2012 года Правительство Российской Федерации одобрило государственную программу по охране окружающей среды на 2012-2020 годы [14], основной целью которой является повышение уровня экологической безопасности граждан и сохранение природных систем. Приняты также государственные программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы, «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы, федеральные целевые программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах», «Охрана озера Байкал и развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы».
     Таким образом, определены основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, которые устанавливают приоритеты в этой области, прежде всего, путем создания экономических механизмов охраны окружающей среды. Оптимизация управления всех вовлеченных в решение названных государственных задач, становится наиболее актуальной проблемой [9].
     В настоящее время, когда необходимые управленческие структуры в целом сформированы, возникает необходимость придать им импульс работы в режиме постоянного контроля экологической ситуации на местах в пределах их компетенции. В этой ситуации замещение природоохранной прокуратурой плохо работающих структур исполнительной власти прокурорскими методами контроля, пресечения противоправной деятельности создаёт негативные условия для манипуляций и уклонения контролирующих органов от обязанностей возложенных на них российским законодательством. В результате чего и прокурорский надзор, будучи перегружен работой с многочисленными поднадзорными объектами разных классов, не может в полной мере выйти на новый уровень в системе государственной природоохраны, чтобы усилить надзор за деятельностью исполнительных органов.
     Природоохранная прокуратура работает в этом направлении: «Мы постоянно, - отмечает В.А. Солдатова, - понуждаем органы власти, местного самоуправления, хозяйствующие субъекты Поволжья решать экологические проблемы, многие из которых десятилетиями были вне поля их зрения и стали решаться лишь в результате принимаемых прокуратурой мер» [7]. В этом и состоит основа деятельности органов природоохранной прокуратуры: создать условия, при которых органы и должностные лица государственного и муниципального природоохранного надзора не видели бы иного пути, кроме как четко и неукоснительно исполнять нормы действующего российского природоохранного законодательства [11].
     В этой связи заслуживает внимания предложение А.Ю. Винокурова о том, чтобы в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закрепить норму, согласно которой прокуратура осуществляет надзор за исполнением (а не соблюдением) [курсив наш — В. Ч.] Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» [6. С. 17] [13].
     На наш взгляд, это изменение влечет за собой поправку в ст. 2 действующего «Закона о прокуратуре Российской Федерации», исключающую органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций из состава поднадзорных прокуратуры. Эта новизна способна высвободить необходимый ресурс для того, чтобы повысить эффективность надзора за исполнением природоохранного законодательства органами представительной, исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления.
     И хотя А.Ю. Винокуров прямо об этом не пишет, развитие его предложения предполагает именно такую реформу законодательства о российской прокуратуре. Стоит заметить, что А.Ю. Винокуров является крупнейшим экспертом по проблемам деятельности прокуратуры в сфере природоохранных правоотношений. И его заслуга состоит в разработке системного видения деятельности органов прокуратуры в разрезе их природоохранной специализации. В его работах заложен большой научный потенциал для развития теории прокурорского надзора в сфере природоохраны [12].
     Важно подчеркнуть, что в фундаментальной диссертации А.Ю. Винокурова содержатся положения, указывающие на позицию автора относительно роли природоохранной прокуратуры в системе государственного контроля [15]. Так, он пишет: «Немаловажной задачей природоохранной деятельности прокуратуры является также осуществление надзора за исполнением законодательства, регулирующего расходование денежных средств, выделяемых из бюджетов различных уровней на природоохранные мероприятия (цели), а также средств целевых бюджетных экологических фондов». «К числу первоочередных задач относится также усиление надзора за исполнением национального законодательства и актов международного права, направленных на запрещение ввоза в Россию из-за рубежа опасных отходов и веществ (радиоактивных, токсичных, в том числе химических, биологических)» [6. С. 24-25]. В приведенных цитатах мы видим, что прослеживается четкая недвусмысленная линия автора на концентрацию надзорной функции прокуратуры за деятельностью органов государственного и муниципального управления [1].
     Более того, автор указывает на объективные условия, ведущие к такой концентрации: «Поскольку нельзя охватить все объекты проверками, рекомендуется осуществлять их преимущественно в подразделениях федеральных и региональных органов, специально уполномоченных в экологической сфере. К проведению проверок на предприятиях, в организациях и учреждениях следует более широко привлекать природоохранные органы» [6. С. 45]. С такой позицией автора нельзя не согласиться.
     Однако под механизмами воздействия на правонарушителя А.Ю. Винокуров иногда понимает прямые средства прокурорского реагирования, отмечая при этом, что «Весьма актуальной задачей прокуроров в природоохранной сфере активное воспрепятствование вводу в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, оборонных и иных объектов, могущих оказать отрицательное воздействие на окружающую природную среду». Здесь мы видим, что А.Ю. Винокуров считает необходимым для прокуратуры использовать всю полноту своих полномочий для пресечения правонарушений в экологической сфере. Правда, он и их считает недостаточными: «действующее законодательство, регулирующее организацию и деятельность прокуратуры, создает определенные преграды для проведения прокурорских проверок, в том числе и проверок исполнения экологического законодательства на предприятиях, в учреждениях и организациях» [6. С. 26]. Если следовать логике предложений автора, приведенных нами выше, то подобные мероприятия по проверке соблюдения экологического законодательства должны проводить органы экологического контроля, а уже природоохранная прокуратура — проверять исполнение этими органами соответствующих законодательных норм. Таким образом, новое законодательство не создает преграды, как это интерпретирует А.Ю. Винокуров, а напротив, – проводит курс на эффективное разделение надзорных и контрольных полномочий. На наш взгляд, именно таким образом необходимо понимать цель законодателя [7].
     В логике разграничения полномочий находит адекватное решение и проблема повышения роли прокуратуры как федерального органа надведомственного надзора за обеспечением законности, в том числе и в экологической сфере [2]. Повышение роли в этой связи не вопрос количества осуществленных прокуратурой мероприятий, а вопрос уровня их качества. А.Ю. Винокуров считает, что новое качество прокуратуры востребуется «...ростом правонарушаемости в стране, включая экологическую правонарушаемость, широкоохватностью коррупции, ослаблением государственного контроля (надзора) со стороны специально уполномоченных органов, недостаточной эффективностью работы судов и рядом других факторов» [6. С. 13]. Мы считаем, что при всех верно диагностированных признаках развития неблагоприятной ситуации в сфере экологии, во-первых, данная диагностика относится скорее к переходному периоду становления системы природоохраны в стране; во-вторых – ключевым обстоятельством, востребующим новое качество прокуратуры на современном этапе формирования системы государственного управления приодоохраной в стране является завершившийся в целом процесс построения взаимосвязанной системы органов исполнительной власти и местного самоуправления [8].
     И поэтому важно определить стратегически верное место органов природоохранной прокуратуры в этой системе. Согласно нашей гипотезе, наиболее эффективным шагом в распределении надзорных полномочий в системе природоохраны полномочий будет выведение из числа поднадзорных объектов природоохранной прокуратуры физических и юридических лиц – субъектов хозяйственной деятельности. Таким образом, природоохранная прокуратура специализируется на надзорной деятельности в отношении контрольно-надзорных органов, обеспечивая соблюдение ими в своей природоохранной деятельности действующего российского законодательства.
Литература: 
[1] Бажанов С.В., Бут Н.Д. Роль прокуратуры в обеспечении баланса частного и публичного интересов в условиях свободы экономической деятельности // Правовая инициатива. 2014. № 3.
[2] Березко В.Э. Б.Н. Чичерин: парламентаризм и конституционная монархия // Право и политика. 2000. № 4.
[3] Березко В.Э. Стратегия государственного строительства в понимании Сталина // История государства и права. 2008. № 12.
[4] Березко В.Э. Взгляды Б.Н. Чичерина на политическую свободу как источник народного представительства // Право и политика. 2000. № 1.
[5] Буренина О.В. Организация и деятельность природоохранных прокуратур: история и современность// Правовая инициатива. 2013. № 10.
[6] Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления: пособие для прокуроров. М.: Изд-во МНЭПУ. 1998. 
[7] Едрышева М.Б. Течет река Волга (интервью с В.А. Солдатовой)// Прокурор. 2012. № 2.
[8] Дорская А.А. Дискуссия о содержании понятия «правовая реформа» // Юстиция. 2014. № 4.
[9] Ирошников Д.В. Государственная безопасность Российской Федерации: понятие и содержание // Юридическая наука. 2011. № 2.
[10] Маташева О.Д. Место прокуратуры в системе органов, осуществляющих надзор в сфере экологии // Правовая инициатива. 2013. № 3.
[11] Мещерякова О.М. Концепция субсидиарности, национальная идентичность и проблема создания эффективной модели управления // Юстиция. 2014. № 4.
[12] Паштов Д.Р. Проведение прокуратурой правового мониторинга нормативных правовых актов (состояние и перспективы) // Правовая инициатива. 2014. № 1.
[13] Пузиков Р.В., Ирошников Д.В. Понятие государственной безопасности Российской Федерации// Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 4 (96).
[14] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. // СПС- «Консультант-Плюс»
[15] Селина Е.В. Принцип объективной истины в уголовном процессе в Российской Федерации // Юстиция. 2014. № 4.
Заголовок En: 

State Policy In The Field Of Ecological Development Of The Russian Federation, Place And Role Of Nature Protection Prosecutor's Office Of The Russian Federation

Аннотация En: 

In the present article author considers topical issues of a state policy in the field of ecological development in the Russian Federation, analyzes a place and a role of nature protection prosecutor's office in the Russian Federation.

Ключевые слова En: 

policy, ecology, development, nature protection, prosecutor's office, Russia, Russian Federation.