Правотворческая инициатива граждан как механизм эффективного осуществления непосредственной муниципальной демократии в РФ: актуальные вопросы реформирования

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина

Аннотация: 

В настоящей статье автором производится анализ эффективности практики реализации организационно-правового регулирования реализации правотворческой инициативы граждан на местном уровне в муниципальных образованиях РФ, определяются направления реформирования данного института непосредственной муниципальной демократии РФ. В заключении автор делает вывод о целесообразности внесения изменения  в  ст.  26  Федерального  закона от  06  октября  2003 № 131, установив норму о  предоставлении  гражданам  возможности  внесения  на  рассмотрения  представительного  органа  муниципального  образования  исключительно  проектов  нормативных  правовых  актов, относящихся к решению вопросов местного  значения.

Ключевые слова: 

система государственной и муниципальной власти, правотворческая инициатива граждан, эффективность государственного и муниципального управления, участие граждан, непосредственная муниципальная демократия, политическое решение, Россия, РФ.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ и Правительства Рязанской области в рамках научного проекта № 15-13-62002 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань»

     На современном этапе реформированию местного самоуправления в Российской Федерации уделяется много внимания, вовлечение населения в муниципальное управление путем создания действенного механизма взаимодействия в решении вопросов местного значения.  

     Важнейшая форма совместного участия населения и органов местного самоуправления - правотворческая инициатива граждан, которая впервые была закреплена Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Однако население не в полной мере может пользоваться данным правом  правотворческой инициативы, что может быть индикатором таких негативных социально-политических явлений как:

·        недоверие населения к органам местной власти;

·        правовой нигилизм граждан;

·        не владение приемами юридической техники, требующихся при составлении проекта муниципального правового акта и др.

     По теоретико-методологическом подходе к анализу понятия правотворческая инициатива очевидно,  что это форма участия населения в подготовке муниципальных правовых актов по инициативе группы граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, как правило, уставом муниципального образования либо федеральным законом. 

     В ходе  муниципальной реформы  форма участия населения посредством реализации правотворческой инициативы в осуществлении местного самоуправления претерпело некоторую трансформацию. В Федеральном законе N 154-ФЗ установилась категория "народная правотворческая инициатива", при этом участником местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании является не народ, а население муниципального образования. Федеральный закон 131 пересмотрел наименование данного института непосредственной демократии на "правотворческую инициативу граждан". Субъектом правотворческой инициативы становится население муниципального образования, в соответствии с законом обладающее избирательным правом, способное вносить на рассмотрение органов местного самоуправления собственно разработанные проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения. Факт обращения с правотворческой инициативой может явиться результатом конфликта взаимоотношений между местной властью и населением муниципального образования, а именно, когда органы местного самоуправления занимают противоположную позицию, не совпадающей с мнением местного сообщества, или играют пассивную роль по нерешенной проблем.

     Правом на правотворческую инициативу [6. С. 40-48] потенциально обладает все население муниципального образования, но фактическое обращение предоставлено «группе не менее 3% от общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, именно такая оговорка содержится в статье 26 ФЗ 131. Возникают вопросы по методике организации порядка обращения: основания по включению в список «Инициативная группа».

     Согласно ранее действовавшему закону население имело право на правотворческую инициативу только в том случае, если оно предусмотрено уставом муниципального образования, если Устав не предусматривал такого права и не устанавливал порядка его осуществления, то население этим правом не обладало. В уставах муниципальных образований право граждан на правотворческую инициативу содержалось редко, тем более отсутствовала процедура его осуществления.

     На практике традиционно избиратели обращались к представительному органу с проектом или идеей нормативного акта или к своему депутату, в случае отсутствия разработанного акта. Поскольку мандат депутата лишен императивности по отношению к предложениям избирателей, можно предположить, что многие из инициатив оставались нереализованными.

     Большую определенность [5. С. 39-46] данному институту прямой демократии придает норма Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которой проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, должен быть обязательно рассмотрен органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего правового акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Прежний Закон никаких сроков рассмотрения проекта не устанавливал и не определял обязательность рассмотрения инициированного документа.

     Анализ практика в муниципальных образованиях РФ  не знает широкого применения право­творческой инициативы граждан.  Наиболее актуальными проблемами реализации данного института называют следующие:

·        отсутствие у жителей достаточных правовых зна­ний и подготовленности к реализации такой формы уча­стия в МСУ,

·        отсутствие гарантий реализации правотворче­ской инициативы граждан, кроме как обязательного рас­смотрения поступившего проекта органом, в компетен­цию которого входит принятие данного акта,

·        Федеральный закон № 131 -ФЗ не определяет ос­нования, по которым может быть отклонен предлагае­мый проект акта. Таким образом, мотивировать отказ в принятии предлагаемого проекта можно чем угодно, на­пример, отсутствием финансовых средств на его реализа­цию, нецелесообразностью принятия акта и пр.

·        сложная подготовительная работа, такие как трудности с подготовкой проекта МПА, отвечающего всем требованиям; проведение работы по убеждению граждан в необходимости принятия такого акта; агитация населения в поддержку именно данного варианта право­вого акта; необходимость сбора подписей граждан в под­держку инициативы; отсутствие законодательной регла­ментации финансового обеспечения правотворческой инициативы, при совсем негарантированном положи­тельном результате этой работы.

     Рассмотрение организационно-правового регулирования механизмов реализации правотворческой инициативы граждан на местном уровне показывает наличие именно нормативных барьеров со стороны муниципальных органов власти РФ в полной мере реализовывать потенциал данного института непосредственной муниципальной демократии.
 Так, в соответствии со   ст.  2,  7,  главы  7  Федерального  закона № 131  от  6  октября  2003  года  проекты  муниципальных  правовых  актов,  вносимых  гражданами  на  рассмотрение  в  органы  местного  самоуправления,  могут  быть  как  по  вопросам  местного  значения,  так  и  по  вопросам  осуществления  отдельных  государственных  полномочий.  Кроме  того,  Федеральный  закон  не  ограничивает  содержание  правотворческой  инициативы  граждан  исключительно  проектами  муниципальных  правовых  актов  по  вопросам  местного  значения  (ст.  26) соответственно инициатива может касаться широких правоотношений, в том числе по поправкам в Конституцию РФ. В  настоящее  время  в  большинстве  муниципальных  образований  приняты  специальные  нормативные  акты  о  правотворческой  инициативе  граждан,  содержащие  положения  о  внесении  жителями  муниципального  образования  проектов  муниципальных  правовых  актов.  При  этом  не  всегда  указывается,  что  предметом  правотворческой  инициативы  не  могут  быть  вопросы,  не  относящиеся  к  вопросам  местного  значения.  Например,  в  Решении  Собрания  депутатов  Хабаровского  муниципального  района  от  1  марта  2005  года  №  19  «Об  утверждении  Положения» предметом  правотворческой  инициативы  могут  быть  все  без  исключения  муниципальные  правовые  акты [3]. Такое  правовое  регулирование  содержания  правотворческой  инициативы  и  правомочий  граждан  в  этой  сфере  расширительный  характер  и  не  способствует  эффективному  функционированию  как  самой  правотворческой  инициативы  граждан,  как  института непосредственной муниципальной демократии. В законе № 131-ФЗ установлено, что граждане могут предложить проект муниципального правового акта (как обязательного, так и индивидуального).

     Уставе г. Рязани [4] предусмотрена статьей 18 правотворческая инициатива граждан по проектам правовых актов по вопросам  местного  значения,  отнесенным  к  компетенции   городского округа. Механизм рассмотрения заявленной инициативы можно оценить как минимально-определенный. Так, например, отсутствие самостоятельного муниципального акта (Положения) свидетельствует о не актуальности данной формы непосредственной демократии у жителей городского округа. Участники инициативной группы также могут участвовать в обсуждении предложенного проекта акта, согласно Уставу п.3 ст.18 гарантировано представителям   инициативной   группы   граждан   возможность  изложения  своей  позиции  при  рассмотрении указанного вопроса, что положительно влияет на развитие муниципальной демократии. 

     Существует многообразие мнений о механизме реализации данной формы участия населения [2] в осуществлении местного самоуправления, так, А.А. Антонова отмечает, что в ряде муниципальных образований населению предоставляется право на правотворческую инициативу в части внесения только нормативных правовых актов (Устав Томска). Нормативные правовые акты некоторых муниципальных образований закрепляют не право вносить проекты правовых актов, а право вносить предложение (законоидеи) о принятии того или иного правового акта (уставы Липецка, Калуги и др.). Можно считать, что в этих случаях население, по сути, лишается права на правотворческую инициативу в том виде, в котором это закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. [1. C. 101].

     Следует подчеркнуть, что  право  граждан  на  правотворческую  инициативу  должно  распространяться  на  проекты  муниципальных  правовых  актов  только  нормативного  характера,  регламентирующих  вопросы  местного  значения,     т.к. правотворческая  инициатива  граждан  —  это  институт  непосредственной  демократии,  который  призван  общими  усилиями  граждан  решить  общезначимые  вопросы  для  местного  сообщества. 

     Таким образом,  целесообразно внести  изменения  в  ст.  26  Федерального  закона  № 131 от  6  октября  2003  года, установив норму о  предоставлении  гражданам  возможности  внесения  на  рассмотрения  представительного  органа  муниципального  образования  исключительно  проектов  нормативных  правовых  актов, относящихся к решению вопросов местного  значения.  Кроме этого, представляется необходимым совершенствовать информационную политику в муниципалитетах по популяризации данного института непосредственной муниципальной демократии.

Литература: 
[1] Антонова Н.А. Проблемы осуществления правотворческого процесса в органах местного самоуправления // Государство и право. 2010 № 9.
[2] Правкин С.А., Дорохов Н.И., Чихладзе Л.Т. Государство, право и местное самоуправление в России: история и современность. М., 2006.
[3] Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 01 марта 2005 № 19 // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. 16.04.2005. № 3.
[4] Устав муниципального образования – городской округ город Рязань Рязанской области // 2015, Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru
[5] Чихладзе Л.Т. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5.
[6] Чихладзе Л.Т. Развитие местного самоуправления в рамках концепции Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 Г. № 131-ФЗ // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 4.
Заголовок En: 

Law-Making Initiative of Citizens as a Mechanism of Direct Municipal Democracy in the Russian Federation Effective Implementation: Topical Issues of Reforming

Аннотация En: 

In the present article author makes  analysis of efficiency of practice of realization of organizational and legal regulation of realization of a law-making initiative of citizens at the local level in municipalities of the Russian Federation, the directions of reforming of this institute of direct municipal democracy of the Russian Federation are defined. In the conclusion the author draws a conclusion about expediency of modification of Art. 26 of the Federal law of October 06, 2003 No. 131, having established norm on providing introduction to citizens of opportunity for considerations of a representative body of municipality only of drafts of the regulations relating to the solution of questions of local value.

Ключевые слова En: 

system of the state and municipal authority, law-making initiative of citizens, efficiency of the public and municipal administration, participation of citizens, direct municipal democracy, political decision, Russia, Russian Federation.