Доктринальные основы формирования российской исторической традиции местного самоуправления

     В современных условиях научный анализ любых аспектов, связанных с местным самоуправлением и его развитием, представляется актуальным. В качестве факторов, детерминирующих высокую степень актуальности данного круга вопросов, назовем следующие:

 

     Развитие местного самоуправления происходит не стихийно, оно опирается на ряд основополагающих принципов, которые выявлены и обоснованы современными учеными в рамках науки муниципального права. Одним из базовых принципов развития местного самоуправления является принцип учета исторических особенностей такого развития. Этот принцип вполне можно отнести к числу принципов муниципального права, под которыми следует понимать основные идеи, руководящие начала, на основе которых происходит формирование правовой базы развития местного самоуправления.

     Важность принципа учета исторических особенностей местного самоуправления определяется следующими соображениями:

 

     Содержание рассматриваемого принципа раскрывается через содержание самих исторических особенностей в муниципально-правовой сфере, причем как фактологического характера, так и доктринальной направленности.

     Исторические особенности проявляются в истории создания и развития тех или иных муниципально-правовых структур и институтов, а также в тех теориях и концепциях, которые на каждом конкретно-историческом этапе влияли на динамику местного самоуправления.

     Важным периодом в контексте понимания особенностей исторического опыта развития местного самоуправления в России является середина ХIХ века. В это время, которое часто именуют периодом «великих реформ», была проведена модернизация всей системы местного управления и самоуправления. Важное значение имели такие преобразования, как земская и городская реформы, которые определили вектор развития местного самоуправления вплоть до революционных событий 1917г. [10. С. 19]

     Указанные преобразования проводились на основе определенной, достаточно подробно разработанной доктрины, которая формировалась на базе столкновения нескольких оригинальных и значимых научных теорий.

     Сторонниками государственной теории местного самоуправления являлись В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, В.М. Гессен, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде и некоторые другие известные ученые и государственные деятели. Они полагали, что местное самоуправление – всего лишь часть государственного управления, не отличающаяся от него по функциям и задачам.

     Б.Э. Нольде писал: «Самоуправление - такая же часть государственного управления, что и управление коронное. И напрасно ведутся бесконечные споры о собственных делах общин и о делах, возложенных на них государством, споры, загромождающие учение о самоуправлении совершенно бесполезной схоластикой лишенных жизненного значения формул» [6. С. 261-262].

     В.П. Безобразов, исследуя проблемы развития и деятельности местного самоуправления, пришел к заключению, что вся система местного самоуправления фактически выступает придатком центрального административно-управленческого аппарата [1. С. 524-573].

     А.Д. Градовский и Н.И. Лазаревский полагали, что самоуправление представляет собой в первую очередь простое перераспределение управленческих функций от центральных органов к местным. Осознавая дуалистическую природу местного самоуправления, она подчеркивали политическую роль самоуправления, его публичный характер. "Выборные учреждения должны действовать как органы государства, пользуясь дан-ными от него полномочиями», - писал А.Д. Градовский [3. С. 30].

     Государственная теория местного самоуправления не получила достаточно широкого распространения, так как с самого начала был очевиден для многих ученых и практиков ее ограниченный характер. Данная теория не раскрывала всей глубины правовой природы местного самоуправления, всего масштаба стоящих перед ним задач, не всегда укладывавшихся в рамки государственно-управленческих функций.

     Подвергнувшись некоторой модификации, государственная теория породила юридическую теорию местного самоуправления. Ее основоположниками выступили такие авторитетные правоведы, как Н.М. Коркунов и Б.Н. Чичерин.

     Смысл юридической теории состоял в концепции передачи части властных государственных функций от государства к органам самоуправления с одновременной гарантией неприкосновенности и защиты местного самоуправления в части осуществления этих функций. Сторонники этой теории защищали тезис об установлении между государством и самоуправлением юридических отношений. Органы местного самоуправления, по их мнению, должны выступать как юридические лица по отношению к государству [11. С. 87]. 

     По мнению Б.Н. Чичерина, основы деятельности местного представительства заключались в следующем:

 

     Главное достижение указанной концепции можно увидеть в том, что ее сторонники настаивали не на подавлении и унификации частных интересов, а на их гармонизации, в том числе, при помощи местного самоуправления. В то же время, сочетание частных и публичных интересов приводит, по их мнению, к тому, что местное самоуправление не может быть только местным делом, исключающим всякое вмешательство со стороны государства.

     На практике получила преобладание другая теория, которая в итоге и стала фактически идейной основой проведения российских реформ местного самоуправления второй половины XIX в. Речь идет об общественной или, по-другому, общественно-хозяйственной теории, сторонники которой в контексте развития местного самоуправления предлагали концепцию создания негосударственных органов власти, самостоятельно решающих общественно-хозяйственные вопросы местной жизни, то есть фактически выполняющих хозяйственные функции. Идейные истоки данной теории современные исследователи видят в учении славянофилов о естественных правах общины [4. С. 281].

     Видными представителями общественной теории самоуправления были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков, которые в своих работах пропагандировали право местных учреждений самоуправления заниматься решением хозяйственных вопросов, действуя при этом независимо от государства.

     Концепция В.Н. Лешкова строилась на следующих основных тезисах:

 

     Концепция А.И. Васильчикова базировалась на следующих положениях:

 

     В процессе реформирования системы местного управления и самоуправления в Российской империи именно общественно-хозяйственная теория получила приоритет и официальное признание. Это проявилось, прежде всего, в содержательных аспектах земской и городской реформы. Земские и городские органы получили практически лишь хозяйственные полномочия. Их задачи ограничивались кругом местного хозяйства, понимавшегося, впрочем, достаточно широко, и включавшем в себя, кроме снабжения населения и развития местной промышленности, такие вопросы, как школы, больницы, общественное призрение и даже статистику.

     Почему именно данная теория в конечном итоге возобладала? Прежде всего, отметим, что в содержании рассмотренных выше теорий самоуправления проявилась характерная для Российской империи борьба между западничеством и славянофильством. Несмотря на то, что многие реформы проводились по западным идеям и образцам, у части реформаторов возобладали именно славянофильские настроения. Общественно-хозяйственная теория была в наибольшей степени близка к этим настроениям, она отражала процесс исторического развития элементов самоуправления в России, начиная от древнерусского веча и продолжаясь через земские структуры допетровского времени.

     Сыграл свою роль и тот факт, что проведение реформ местного самоуправления всецело на основе западных образцов в Российской империи не представлялось возможным. Для этого просто не имелось исторических и ментальных предпосылок.

     Исторически развитие российской государственности было связано с процессом централизации, с объединением раздробленных частей страны, в силу чего важную роль играла проблема построения эффективной и централизованной системы государственного управления, в рамках которой структурам местного самоуправления просто не было места. 

     Помимо этого, централизация часто сопровождалась применением насилия и в результате привела к окончательной ликвидации самоуправленческих начал. В последующие периоды развитие российской государственности приводило к проявлению отдельных попыток введения элементов сословного самоуправления, причем исключительно сверху, при этом какая-либо инициатива, идущая снизу, от народа, фактически отсутствовала. 

     В итоге в силу исторических факторов и обстоятельств в Российской империи не возникло каких-либо устойчивых предпосылок для возможного создания эффективной независимой системы местного самоуправления. Этот факт проявился и в разрабатывавшихся концепциях развития местного самоуправления. В большинстве из них главные идеи, как правило, были заимствованы с запада. В результате они совсем не отражали национальной специфики и российского исторического опыта. В итоге рассмотренные выше теории местного самоуправления почти ничего не дали для решения важной задачи привлечения широких народных масс к участию в решении вопросов местного значения. Идеи и концепции ученых, предлагавших свои модели местного самоуправления, в значительной мере оказались не востребованными, в том числе, из-за сохранения в пореформенной России важных элементов устаревших на тот момент феодальных отношений, таких, например, как сословное деление общества.

     В условиях сословного деления общества и система самоуправления могла быть только сословной, что лишало ее демократического характера, не позволяло органам самоуправления превратиться в комплексную эффективную систему. Но даже в случае полной ликвидации сословного деления общества в тот период не могло быть создано полноценной системы местного самоуправления из-за отсутствия соответствующего исторического опыта и исторических предпосылок. Местное самоуправление успешно функционирует тогда, когда оно востребовано населением, когда народ проявляет инициативу и в создании органов самоуправления, и в участии в их повседневной работе.

     В Российском империи население, задавленное крепостничеством, даже после его отмены не могло в одночасье поменять привычного образа мысли и действия и с недоверием воспринимало попытки государства создавать структуры самоуправления. В итоге, в этой ситуации мы видим наглядное проявление действия принципа учета исторических особенностей местного самоуправления.