Исторические предпосылки формирования российской модели взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

магистрант кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автором рассмотрены проблемы взаимоотношения органов государственной власти с органами муниципальной власти. Проведен анализ через призму истории, путем исследования моделей прошлого, которые стали фундаментом для современной модели как конечного результата формирования взаимоотношений между рассматриваемыми органами власти. Подробному рассмотрению в данной статье будут подвергнуты ключевые документы, которые опосредованно или напрямую регулировали взаимоотношения между центральным аппаратом власти и властью на местах. Прежде всего, грамоты, издаваемые во времена царской России, а также указы, имевшие силу закона или же сами законодательные акты, издававшиеся при советской власти.

Ключевые слова: 

муниципальная власть, государственная власть, реформы, исторические предпосылки, взаимоотношения органов, исторический анализ, формирование модели.

     В настоящее время, местное самоуправление имеет большой исторический фундамент, поэтому цель данного исследования, является изучить исторически сложившийся опыт взаимоотношений выявить те или иные особенности, которые помогут быть использованы на практике в построении совершенной и современной модели. Актуальность поставленной цели придерживается и президент Российской Федерации, который высказал свое мнение на заседание совета по развитию местного самоуправления и другие в том числе: «В то же время, и об этом мы говорили ранее, местное самоуправление не должно находиться под чрезмерным административным давлением. В связи с этим ещё в декабре 2010 года Генеральной прокуратурой и Минрегионом России было проведено совместное расширенное совещание, посвящённое проблемам оптимизации и совершенствования нашего взаимодействия» [2].
     «Мы думаем, что перечисленные меры ни в коем случае не означают ограничение полномочий федеральных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность. Наоборот, они призваны оптимизировать взаимодействие федеральных и муниципальных органов» [3]. 
     Предпосылки по созданию новой модели местного самоуправления проявлялись еще в XVI веке, а по данным некоторых источников и вовсе раньше. Тем не менее историческое исследование создания модели взаимоотношения будет посвящена XIX и XX веках, именно в этот период возникли теории, которые актуальны и посей день.
     В обусловленной степени предпосылками создания системы городского и земского самоуправления считаются проведенные реформы в конце XVIII и начале XIX веков при Екатерине II. Чем же это было вызнано? Крайним недовольством населения, злоупотреблениями административными органами управления. Согласно Манифесту, изданный Екатериной II, была создана комиссия депутатов, в состав которой входили представители различных территория и разных сословий имеющий равноценный ранг. Данная комиссия занималась вопросами местного характера. Квота распределялась: дворяне – одним делегатом от каждого уезда; городские жители – один из каждого города; все остальные – один от провинции.
     Формированием депутатского состава занимались выборный представитель дворянского сословия от каждой провинции и глава в городах, они и вручали наказы о назначении. Этими действиями были положены создание двух основополагающих нормативно правовых актов: «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи» 1775 г.; «Жалованные грамоты на права и выгоды городам Российской Империи и Гродовое положение» 1785 г. Эти акты действовали и были основополагающими в решении вопросах местного характера.
     В первом документе вся Россия делилась на крупнейшие территориальные единицы, на губернии, которые в свою очередь делились на уезды. А городское положение определила статус городов и посадов, также в перспективе было положение о статусе крестьян, но, однако Екатерина его не приняла, поэтому реформа сельских сообществ и волостей не коснулась. Для решения местных вопросах создали специальный царский орган, так сказать администрацию «Приказ общественного призрения», он был всесословным.
     После реформы дворянству был дарован новый статус, проведения собраний, избрания губернского или уездного представителя, заседание десяти (Земского суда). Здесь проглядывается идея Екатерины II, преобразование каждого из сословий в местное сообщество, решающие вопросы на конкретной территории. 
     В городах все жители проводили собрание, в итоге эти собрания рассматривались как отдельный городской орган. В предоставлении горожанину право на голосование в этом собрании являлись некоторые критерии: от 25 лет, наличие капитала от которого ежегодно постигал процентный доход не менее 50 рублей, но на заседаниях мог присутствовать каждый горожанин. Также к их компетенции было отнесено формирование органов государственного самоуправления: выборы главы города, членов суда, старост и депутатов. Они направляли свои идеи и рекомендации губернатору. Также проводились заседание об исключении того или иного горожанина из городского сообщества. Посредствам выборов формировалась городская дума куда входили представители всех сословий, главнейшей задачей которой был финансово-хозяйственный вопрос жизни города. Из общего состава участников думы выбирались шесть с правом голоса (шестигластная дума), по всем вопросам обсуждаемых в ней. А именно: содержание городских жителей; предупреждение споров между окрестными селениями и городами; поддержания порядка в городе; обеспечение припасами города; охрана городских зданий нужных городу; увеличение доходов города. 
     Шестигласная дума наделялась те ми же полномочиями, что и общая, именно она решала вопросы о работе, компетентна ли была она решать тот или иной вопрос или принимать решение, или вовсе стоит ли его рассматривать в общей думе. Она была как буферная зона.
     В 1786 году городские сообщества были созданы в крупнейших городах как Москва и Петербург, а в дальнейшим и в остальных крупных городах. Что касается мелких городов (уездов), на практике оказалось нецелесообразно и неэффективное использование этой системы, но подобие этой системы все-таки были внедрены в систему градоуправления, более простая системы – городское собрание – совет. А в более мелких был городской староста.
     Следует отметить что уже при реформе Екатерины II органы местного самоуправления были не отделены от органов царской администрации (органов государственной власти), действовали под контролем государственных чиновников. 
     И именно поэтому многие ученые считают, что Екатерина II по сути приняла первую попытку в создании муниципального права. 
     В дальнейшем в плоть до отмены крепостного права определяло функционирование местного самоуправления. А в 1861 приняли положение о статусе крестьянских общин, которые объединялись для управления волостями. Управляли волостью старшина, правление, крестьянский суд и сход.
     Все вышеперечисленные должности являлись выборными на три года. Наибольшей степенью полномочий принадлежало волостному сходу, который непосредственно и формировал все другие органы управления и назначал должностных лиц. Также в его основных задачах было решение наиболее важных вопросов. В общине этот пост занимал сельский староста, существенная роль старосты свидетельствует то, что решение сельского схода не имело силы без присутствия старосты.
     Что касается уездов и губернии в соответствии с положением 1864 года, за волостным самоуправлением пристально следили осуществлялся жесткий контроль и общественный, и административный. Вводились должности мировых посредников, которые решали споры между крестьянами и помещиком, периодически собирались мировые съезды. Как выше было сказано осуществляла общественный контроль за деятельностью, данную функцию выполняли дворяне и именно они могли избираться на должность мировых посредников, тем самым стал подконтролен процесс избрания крестьянского самоуправления. Таким образом, все крестьянское сообщество находилось под полным влиянием, что приводило к различному злоупотреблению, что породило массу недовольства и различного рода конфликтам. Это и подвигло на глобальною реформу местного самоуправления. С1865 началось формирование земских учреждений – органов местного самоуправления нового типа. А с 1867 датируется его становление. Для реализации норм положения создавались специальные временные комиссии, они составляли избирательные списки и сроки проведения выборов. Однако избиратели делились на три группы: горожане, сельские общества и землевладельцы. И в группы делились на подгруппы: в съезде могли участвовать крупные и средние землевладельцы напрямую, а мелкие должны избрать и направить на съезд своих представителей. Такое же дроблении присуши и городам. Что касается сельских сообществ, у них была структура посложней, представители выбирались на волостных сходах, там формировался список выборщиков и из этого списка выдвигались представители.
     Из каждой из групп выбирались лица, наделенные правом голоса, их срок полномочий три года.
     Губернские земские собрания проводились раз в год, но могли проводиться и внеочередные чрезвычайные заседания, председателем которого был представитель дворянства. На первом заседании формировалась губернская земская управа, в состав которой входило три человека: председатель и два члена, в крупных губерниях это число могло варьироваться до семи.
     Компетенция земств определялась территорией общественного самоуправления. Вопросы местного значения и предметы введения земств также были и определены вопросы местного хозяйства, а именно: строительство путей сообщения, медицина, начальное образование, развитие торговли, развитие промышленности и т.д. но при этом нужно обратить внимание что земства не могли влиять на социальную политику, они могли финансировать, но не в праве определять направления развития, расходовать полученные денежные средства на строительство новых школ, больниц, покупка оборудования и т.д.
     У общественной теории местного самоуправления моментально появились недостатки: государству не удалось отделить земства от решения важных вопросах сведя их к решению местных хозяйственных вопросам, тем самый государство было вынуждено делегировать ряд своих полномочий на уровень земств, что привело еще и к сложному финансовому положению земств. Большинство делегируемых полномочий приобрели вид хозяйственных вопросах, но все же статус государственного значения они не потеряли. Одни из наиболее важных таких полномочий относились: строительство и поддержание государственных дорог, оплата рекрутских помещений, приставов, судебных приставов, выделение транспорта для разъездной полицейской деятельности, а также для жандармов и других правительственных чиновников, содержание тюрем и т.д.
     На ряду с вышеперечисленными полномочиями, к земствам осуществлялась весьма жесткая политика со стороны центральной власти, на пример некоторые принятые решения требовали утверждения со стороны министерства внутренних дел либо губернатора (выдача займов, проведение ярмарок и т.д.)
     Любое принятое решение могло быть оспорено губернатором. В дальнейшем если стороны не согласны с решением или его отменой, споры рассматриваются сенатом.
     Все полицейские и администрирующие функции целиком и полностью осуществлялась центральной властью, тем самым земства должны были просить о содействии или помощи в случае выполнении того или иного решения земства. Выполнение земствами делегированных государственных полномочий требовали взаимодействия с органами царской администрации. Самостоятельность земств, наличие хоть и незначительной материальной базы привело к ухудшению отношений, противостоянию, что несомненно привело к ухудшению управления на территории. Но данная проблема просуществовала относительно недолго, она была решена последовательного ограничения земств в их самостоятельности, в первых эшелонах этих ограничений выступала в первую очередь экономическая сфера, ограничены права по взаимодействию друг с другом, реализация совместных экономических проектов. Тем самым центральная власть поняла необходимость придания земствам государственных функций, сохранения контроля. Иные способы управления столь большими территориями было невозможно. Сразу же в след за земствами были и ограничены городское самоуправление. Часть населения формировала городское собрание, городское собрание формировала думу, а та городскую управу.
     Государственная дума имела широкие полномочия в сфере городского хозяйства. Так же решала вопросы благоустройства города, содержание мостовых и тротуаров, памятников, очистка улиц, содержание кровли, дымовых труб и многое другое. В положении 1864 года четко прописано полномочия в сфере финансов, а именно увеличение и уменьшение городских налогов и сборов, привлечение займов, принятия пожертвований, уменьшение городских расходов, рассмотрение и утверждения городских смет и т.д.
     На своем первом заседании городская гумма выбирала городскую главу и городскую управу. Глава утверждалась губернатором. Во многом такой порядок нельзя считать правильным, поскольку легко затруднить деятельность управы, более целесообразно предоставить думе право избрать из своей среды, собственного. Компетенция   городской управы была производной от городской думы. Управа оперативно решала вопросы связанных с городским хозяйством, а также обеспечивала реализацию решений городской думы. Контрольные функции думы определяли деятельность управы, денежное содержание также возлагались на нее, заслушивание отчетов о проделанной работы от управы, выполнение бюджета города и отстранение членов управы от должностей. 
     В рамках городского самоуправления не удалось полностью воплотить общественную теорию местного самоуправления, но, однако есть и позитивные результаты проведенных реформ. Была проведена попытка реализовать идею местного самоуправления, решать вопросы местного значения. И именно с этого начинается формирование муниципального права. И это опыт от реализации этих реформ позволило в будущим моделировать и прогнозировать бедующее развитие российской модели местного самоуправления.
     С 70 годов начался кризис земских учреждений. По сути представительные учреждения земств просто перестали функционировать, гласные перестали посещать заседания, управы все больше принимали сторону царской администрации меньше учитывались мнения населения. Земства становились частью государственного аппарата. В тоже самое время в России приобретает широкое развитие государственной теории местного самоуправления. 
     Государственная теория местного самоуправления заставила пересмотреть некоторые акты, которые регулировали деятельность земств. Земства начинает входить в вертикаль государственной власти. Как мы уже знаем недостатки этой системы известны: преобладание дворян, упразднение различных демократических процедур по которым формировались земское самоуправления. Но все же при наличие этих недостатков нельзя судить и говорить о ущербности данной модели в целом. В то время дворянский класс являлся правящим классом в России и следуя этим тенденциям шло огосударствление земств. 
     В соответствии с новой теорией чиновники и органы царской администрации приобрели право вмешиваться в дела земских органов, более того могли участвовать в их формировании. Также положение 1890 года расширило возможности государственных органов в сфере контроля земств. По новым условиям государство вправе осуществлять административный контроль, что отражается в проверке законности и целесообразность решений и действий. 
     Компетенция земств была расширена и рассматривалась как часть государственного аппарата. Ее наделили целым рядом вопросов государственного значения. Но все же были попытки разграничить предметы введения между земскими и губернскими собраниями.
     В соответствии с новыми принципами было реформировано городское самоуправление. Согласно историческим записям, примерно 2% избирателей были довольны избираемыми, кроме того состав органов городского самоуправления был сокращен почти в двое. Согласно положению 1870 года представители государственной власти в городах выступала управа и глава города, они отделялись от городской думы, поскольку имели собственные широкие компетенции [1]. Дума же утратила права контроля и судебного делопроизводства членов управы. Эти права получила царская администрация поскольку члены управы, как и городской глава являлись государственными чиновниками.
     В целом государственная модель местного самоуправления реализовалась в 1890-1892 годах в ходе реформы городского и земского самоуправления. Данная модель полностью подконтрольна центральной власти. Она не приносила пользы населению, поскольку чиновники были заинтересованы в своих интересах, продвижение по службе и получение новых чинов, для этого им надо выполнять директивы с верху, что не всегда было в интересах жителей.
     Протестные выступление в 1905 привели к реформированию всей государственной власти. Первая мировая и Февральская революция 1917 превратила Россию в буржуазно демократическую республику. Но к сожалению новые решения организации и деятельности местного самоуправления не реализовались на практике, так что их невозможно дать оценку и определить на сколько её можно использовать в современной действительности. Революция 1917 года привела к образованию номой модели государственной власти – советская, которая не стала брать во внимание весь накопленный опят и начала создавать новую модель местного самоуправления. Наряду с земствами стали создаваться новые органы местного самоуправления – советы. Потом попросту упразднили земства. Советы – были основаны по принципу единства, по которой органы государственной власти и Советы (органы местной власти) образовали единую сеть. Такая организация власти на местах и в центре говорит о закреплении политического фактора, власть перешла к пролетариатам.
     Следовательно, местное самоуправление было заменено на местное государственное. Административное территориальное деление обеспечило управление страной в целом, органы государственной власти каждой территории позиционировались как субъект государственно-правовых отношений. 
     Фундаментальные принципы организации власти на местах предполагала однородность социально политической природы органов управления, связанными общими целями и взаимодействие друг с другом, другими словами вся система управления строится исключительно демократическим путем.
     Местные органы в модели советского государства представляли собой органы представительства на местах. Местные государственные органы народного представительства – избираемые местным населением и состояли из депутатов – представителей, ответственными перед избирателями. Оперяясь на принцип демократического централизма функции местных советов предполагали самостоятельность, но по сути они использовались в доминации центральных органов государственной власти над местными – руководство высшего совета над нижестоящим. Акты высшего совета были обязательны к исполнению. Согласно советской модели местные советы являлись властными органами нового типа сочетавшую в себе функции принятия решения, исполнение и контроль за их исполнения.
     В 1918 Конституция РСФСР определила, вся власть в центре и на местах принадлежит советам. Съезд советов высший орган власти на территории (волостной, губернской, уездной, областной). Между съездами исполнительным органом являлся исполнительный комитет (не больше 5 в селениях, 1 представитель на 50 человек совета на практике оказалось небольшие 3 и 15 членов. В некоторых случаях совет формировал президиум, который по сути был взамен исполкома, но и иногда они работали вместе.
     В 1925 Конституция сохранила общие принципы, но и ввела территориальное деление, съезды советов образовывались на низшим уровне и приравнивались к областным. 
     В 1936 году Конституция СССР ввела новую политическую основу, Советы депутатов трудящихся место Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов. Так и образовалась система советов. Система органов местной власти тесно связана с административно-территориальным делением.
     В 1978 Конституция изменила название высших органов – Советы народных депутатов. Важнейшей особенностью можно считать, что теперь народные представительные органы являлись распорядителями богатств всего народа. В теории местный совет мог использовать любой государственный ресурс без согласования. Так же они обладали собственными финансовыми средствами, но все же называть самостоятельными их было нельзя. По сути их финансовая самостоятельность сводилась к составленной и использованию к исполнению сметы расходов и доходов вышестоящим советом. Местные органы власти вошли в состав органов государственного управления через исполкомы и советов. 
     Говоря об отличиях местных советов и центральных. Местные имеют подзаконный характер, центральная же имеет суверенный характер. Местные советы в той или иной мере занимаются местными вопросами, она имела собственные ресурсы, формировалась путем выборов из представителей местного населения. В государственной теории местного самоуправления в той или иной степени говориться о определенной автономии местных государственных органов и особых отношений с органами центрально власти. Безусловно эта позиция повышала роль местных советов прежде всего, как органы государственной власти на местах.
     Депутаты местных советов осуществляли свою деятельность на непостоянной основе. Избирались на основе общего права, прямого волеизъявления, тайным голосованием. Наиболее важные вопросы рассматривали на сессии Советов является подчинение и руководство органами управления, местными хозяйствами, поддержание правопорядка. Но по сути все это исполнялось Советами исполнительными комитетами – исполкомами. В исполком входили: председатель, заместитель, секретарь и его члены. Исполкомы функционировали в режиме двойного соподчинения: Совету их избравшему и исполкому вышестоящего Совета. Важнейшей недостатком данной системы является высокая зависимость местных Советов от исполкомов. Хотя в теории исполкомы были подотчетны Советам, но все это носило лишь формальный характер, все управление принималось именно исполкомами. А сессии, которые проводились, они утверждали лишь уже заранее подготовленные документы и решения, подготовленные исполкомом.
     Все это и можно считать недостатками: несамостоятельность местных советов в реализации своих обязанностей, доминирование исполкомов, высокая степень централизации, зависимость всех уровней власти от коммунистической партии. За все время действия советской власти данные проблемы преодолеть не удалось. 
     Анализируя исторические взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, позволило выявить некоторые сходные черты: все органы являлись институтами общественного развития, каждая система имела свою территориальную организацию. Источником власти являлся народ, и он же осуществляют публичную власть в различных формах (государственной и муниципальной). 
     Попытки в реализации государственной и общественной теории местного самоуправления и опыт советского государства говорит о том ни одна из теорий реализована быть не может, она всегда осуществляется в конкретной политической и исторической среде.  
     Учитывая возможность, когда органы местного самоуправления занимаются реализацией государственных задач, необходимо обеспечить жесткий контроль государства. Но у местной власти должны быть свои ресурсы для выполнения местных задач и отдельных государственных полномочий. Это возможно при условии, если местная власть по своей природе является государственной. Однако если учитывать опыт реформ 1890-1892, чрезмерное огосударствление местной власти, тоже приводит к неэффективности и формирует протестские отношения со стороны населения.
     Российское местное самоуправление формировалась в доминирующей роли государства, также государство выступало как главный инициатор в его организации, также государство являлось необходим условием в развитии местного самоуправления и выражала политическую поддержку.
     Если говорить, ни хозяйственная, ни государственная модели местного самоуправления не смогли полностью проявить себя в российских реалиях. Но принесли некоторые позитивные результаты в общественную жизнь. Что приводит к мысли, что современная модель должна включать в себя разумную долю государственной основы.
Литература: 
[1] Городовое положение 1870 года // 2015, Русская энциклопедия «Традиции». URL: http://traditio-ru.org/wiki/
[2] Заседание Совета по развитию местного самоуправления от 31 января 2013 года // 2015, Администрация Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/news/17397
[3] Заседание Совета по развитию местного самоуправления от 31 января 2013 года // 2015, Администрация Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/news/17397
Заголовок En: 

Historical Prerequisites of the Russian Model of Relationship of the State and Municipal Authority Bodies Formation

Аннотация En: 

In the present article author considered problems of relationship of public authorities with bodies of municipal authority. Analysis through a history prism, by research of models of the past which became the base for modern model as the end result of formation of relationship between the considered authorities is carried out. In this article key documents which indirectly or directly regulated relationship between central office of the power and local authorities will be subjected to detailed consideration. First of all acts of the time of imperial Russia, and also the decrees which were valid the law or the acts issued at the Soviet power.

Ключевые слова En: 

municipal authority, government, reforms, historical prerequisites, relationship of bodies, historical analysis, model formation.