Теоретические основы построение модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

магистрант кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Статья посвящена вопросам осознания теоретической составляющей в понимании: системы взаимодействия органов разных уровней государственной власти. Автор раскрывает историческую основу изучаемой тематики путем исследования зарубежного и отечественного научного опыта в области теории государства и права. Большое внимание уделяется именно научной стороне вопроса. Путем эмпирического подхода дается толкование теории взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также субъективное оценочное мнение автора.

Ключевые слова: 

теория государства и права, взаимодействие субъектов власти, анализ, научное толкование, исторический опыт, правоведение, теоретическая часть.

     Теоретическое представление играет важную роль в России, поскольку невозможно построить систему эффективного социально-политического управления без теоретических основ. В большей части следует уделять анализу, опыту о реализации моделей местного самоуправления на практике, по-моему мнению, только такими способами можно выявить минусы системы, объяснить их и предложить идеи по их устранению либо уменьшение пагубного влияния.
     К концу 19 века в России бурно развивается самоуправление поскольку были представлены земские и городские реформы, проводимые в 60 – 70-е и 90 годы 19 века. Тем временем на западе уже были созданы основные теории местного самоуправления (принципы которых были заложены в работах Ж.Г. Туре 1790 году, также в французской конституции в 18 веке и в Бельгийской конституции 1831. Наиглавнейшей целью практически всех теорий о местном самоуправлении было определения статус гражданина и государства, местной и центральной власти. Эти два основных взгляда является источниками теорий: эти теории представляют местное самоуправление как специфический субъект права, отличающийся от государства, также местное самоуправление — это институт с нерушимой связью с государством. Российские реформы примерно связаны с принципами этих реформ. Политическая мысль дореволюционной России развивалась вместе с построением своей собственной теории местного самоуправления. Не секрет что для образования данной теории были позаимствованы идеи зарубежных ученых, так же анализ и подгонку под свой уклад.
     Теоретическая мысль о свободной общине взяла свое начало в Германии в первой половине 19 века. Ее создатели (Мейер, Ресслер и другие) считали, что право общины на управление это тоже самое что право человека на жизнь, поскольку община без аппарата управления — это не община и без управления она не может существовать. Поэтому государство должно уважать право общины, а именно местное самоуправление. Но здесь есть и обратная сторона общины, то есть местное самоуправление признает государство и передает часть своих прав государству, тем самым перестает быть независимым.
     Основные характеристики теории свободной общины:
  • Демократических характер органов местного самоуправления
  • Разграничение предметов ведения государства и общины
  • Разделение госорганов и общинных
  • Невмешательство государства
 
     В России развитие данной темы получило название «теория свободной пашни». В дальнейшем авторы теории считали, что  трех ветвей власти недостаточно и рядом с ними должна стоять четвертая – Коммунальная. Здесь можно проследить особое сходство с теорией свободной общины, община независимая от государства и в силу естественной природы государство должно признавать и защищать его.
     Важнейшие принципы теории свободной пашни:
  1. Дела общины непохожи на дела государства.
  2. Община как субъект специального права, вмешательство государства недопустимо.
  3. Должностные лица общины — это не государственные служащие.
 
     По сути теория пашни представляется как государство в государстве.
     По моему мнению данную теорию можно считать общий теорией местного самоуправления, поскольку это противовес общегосударственных интересам.
     Наибольшую популярность в России данная теория получала в 60 года 19века и именно поэтому были проведены земская и городская реформа 1864 и 1870 году Александром II. 
     Нельзя забывать, что теорию местного самоуправления преследует дух противопоставления общины государству, а в основе идея управление местным хозяйством, тем самым подчеркивает, что местное самоуправление имеет негосударственный характер. Так же данная теория наделяет правоспособностью местное самоуправление.
     В таком же русле развивалась хозяйственная теория первопроходец которой был профессор Лешков опубликовав свой труд в 1865году «Опят теории Земства». Он говорил, что суть образования земства это народа и не в коем случае государства, и ответственность прежде всего перед народом, права земств подпадает под отдельную самостоятельную систему права.
     В кругах сторонников этой теории был и князь Васильчиков. Он понимал, что самоуправление — это порядок внутренних координированных действий по управлению, должности должны замещать – земские жители. Так же он утверждал, что местные дела и должностные лица, противостоят нелегкой борьбе. По его мнению, органы местного самоуправления делятся на: 
  • Общественные союзы 
  • Волости
  • Магистраты
  • Городские думы
  • Сельские общества
  • Административные округа
  • Уезды
  • Губернские земские учреждения
 
     Как нам уже известно попытки реализации донной теории длились несколькими десятками лет. Разработчики российских реформ находились под серьезнейшим влиянием общественной (германский вариант) либо хозяйственной (российский вариант), но уже в 1864 году основные пункты были закреплены в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях. Земские образования признались не государственными, неподконтрольными государству, а общественными для решения задач местного характера.
     Но российская реальность такова, что попытки реализовать все на практике оказалось проблематично, возникли неразрешимые проблемы, общественная теория трудна. Самой глобальной проблемой стало разграничение предметов введения, что и посей день является актуальной проблемой.
     В дальнейшем, практика показала, что местное самоуправление не может быть ограниченна только хозяйственной деятельностью, государство имеет некоторые интересы на местах, из этого можно сделать вывод, что на местах должны решаться и вопросы государственного значения. Исходя из этих выводов формируется новая теория, государственного самоуправления. Это теория отражала местные органы и государственную власть. По сути местное самоуправление это продолжение государства, главным лишь отличием было, что местные чиновники избирались, а не назначались. Главной проблематикой местного самоуправления стало решение государственных задач.
     Некоторые сторонники этой теории, считают что местное самоуправление должно идти бок о бок с государственной властью, если этого соблюдаться не будет, неизбежно будут возникать конфликтные ситуации что повлияет на государственность.
     По ходу развития государственной теории сложилось два пути: юридические и политические. Политическое направление сложилось из мнения что эффективность в решении местных дел зависит от местных чиновников в том случае, если они будут в соответствии своей квалификации будут занимать определенные должности, без всяких поблажек, привилегий и неоправданных вознаграждений. То есть система местного самоуправления, выборная, почетная, безвозмездная. Юридический путь немного мягче. Местное самоуправление особый субъект права – население конкретной территории с определенными интересами, так же существуют и государственные интересы. Поэтому необходимо решать задачи не только местные, но и государственные, поэтому между местным самоуправлением и государством складывается особая юридическая связь. И именно эта связь и формирует специфику местного самоуправления.
     Все современные теории построены на анализе вышеперечисленных теорий. Важнейшую роль играет решение повседневных задач муниципального образования, это основа теории социального обслуживания.
     Суть теории, местное самоуправление как юридическое лицо, реализует функции государственного контроля и управления, но при этом они формируются из данной территории. Правоспособность определяется государством путем делегирования полномочий, но с другой стороны местное самоуправление вправе решать вопросы носящий местных характер и государство не вправе вмешиваться. Несмотря на то что местное самоуправление носит государственный характер, местные органы происходят из выборности на местах. Государство лишь в правее обеспечить всем необходимым в реализации всех делегированных на них полномочий.
     Государственная теория местного самоуправления в каком-то из смыслов стала советской моделью. На практике это все воплощается в административную модель управления, а в крайних ее вариациях означает уничтожение местного самоуправления и замена на государственное. Можно сказать, что эта модель эффективна, если же считать тотальное подчинение управляемого субъекта верхушки государственного аппарата. В рамках данной модели жители муниципального района становятся заложниками государства, ибо не могут выполнять никакую управленческую деятельность. Так же должностные лица принимают важные решения, не исходя из предпочтения граждан, какие-то проблемы решаются, но большой пользы жители не ощущают. В силу вышесказанного данная модель не может восприниматься как демократическая, поскольку, недовольство населения растет, следовательно, возникает социально- экономический дисбаланс, который может привести массовым протестам.
     Практически все теории построены на выполнение задач по повседневной жизнеспособности. Но больше всего в это определение вписывается теория социального обслуживания. В которой органы местного самоуправления рассматриваются как учреждения по удовлетворению интересов [4].
     Теория определяет правоспособность юридических лиц (самоуправляющие единицы) с одной стороны определенно государством и делегированных на них полномочий, но в это же время община имеет полное право решать сама. Поэтому несмотря на та что теория имеет государственную природу, местные органы формируются местным путем, выборности на местах. В тоже время государство в полной мере должно обеспечить всем необходимым для реализации местных полномочий.
     В современном праве до сих пор нет однозначного ответа на вопрос, так к какой из теории можно отнести местное самоуправление, на оборот это вызывает лишь нескончаемые дебаты, но можно с казать с уверенностью, что в основе каждой из теории лежит оценка эффективности взаимосвязи государственных органов и местного самоуправления. 
     Например, Овчинников И.И. считает, что нормы Европейской хартии опираются на концепцию дуализма, но в тоже время у России есть предпосылки реализовать государственную теорию [6]. Реализация этой теории предполагает отказ от местного самоуправления в принципе. Подчинить местные институты, решать вопросы местного значения, в крайнем случае объединить органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему, аппарат государственного управления массами. Но как мы видим этого не происходит. Проведенная реформа и предстоящие реформирование направлено на поддержание и укрепление их связи. При этом   местное самоуправление сохраняет свои черты и спецификацию. Так что можно сделать вывод что система местного самоуправления в России построена на теории дуализма. Также неправильная реализация на практике может ввести в заблуждение и склониться к административной модели.
     Так же имеет быть место и другая точка зрения. Много упоминалось в различной литературе причем и в зарубежной доминирование природы местного самоуправления, единой системе государственного управления. Что позволило в зарождении местного самоуправления (на практике) право органов местного самоуправления на независимое существование вместе с органами государственной власти, право на разнообразие и самоуправление на территории муниципального образования в силу сложившихся традиций и устоев [1]. Следует, что данная точка зрения в теории свободной общины, право местного общества обосновывается через противопоставление государственному. Также в рамках данной точке зрения автономность местного самоуправления предполагает собой как особенность.
     Теория свободной общины не могла реализовать тот факт, что, согласно её теоретическим основам «государство не создает общество, а признает». Но в нашем случае государство создавало местное самоуправление с определением её функциональной особенностью, это подразумевает собой попытка реализовать общественную теорию местного самоуправления.
     Большое влияние на формирование Российской модели местного самоуправления оказала теория дуализма, которая признает двойственность местной власти включающая общественные черты и государственные. То есть природа местного самоуправления — это баланс государственных и общественных начал. Согласно этому двойственность органов определяет их самостоятельность в решении вопросов местного значения, в тоже время составляет единое целое с государством и решении его задач на местном уровне. Однако решая вопросы местного характера в рамках их полномочий местное самоуправление является самостоятельным, но как только вопросы выходят из рамок местное самоуправление становится частью государственного аппарата. Имеет быть место компромисс между полярными точками зрения, что и предполагает теория дуализма на природу местного самоуправления. 
     Теория дуализма в полной мере объясняет природу российского местного самоуправления. Органы и должностные лица формируются путем выборов из населения или представителем. Местное самоуправление — это уровень публичной власти, его решения общеобязательные. В настоящие время местное самоуправление не является связующим звеном государства и общества, оно стало представителем государства на местах.
     Формально и в известной степени, население муниципального образования, представляет его интересы, что и придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно сказать о государственной природе местного самоуправления с некоторыми общественными чертами. Что позволяет населению муниципального образования доносить свои интересы на уровень государственной власти, но все же баланс смещен в сторону государственных интересов, а не общественных. Все же в данном виде местное самоуправление по-прежнему является связующим звеном, теория дуализма это допускает. Поскольку в теории не указывается соотношение сил, более того дуалистическая модель позволяет объяснить преобладание государственных черт в природе местного самоуправления. 
     Согласно точке зрения Мишина, муниципальная политика и эволюция местного самоуправления отражается в современных теориях правоведения. А именно отражение в них подчинения муниципалитетов государственной власти, что, следовательно, отказ от идеи местного самоуправления. Так же вторжение государственной администрации в местную жизнь, можно объяснить, что ряд вопросов носит уже государственный характер. Следовательно, те функции, которые выходят за рамки местных интересов, муниципалитет должен действовать как институт государственной власти. В то же время муниципалитет сохраняет самостоятельность в решение местных дел. Вмешательство объясняется тем, что необходимо достичь единый стандарт в управлении. Власть муниципалитетов ограничивается в делах общегосударственного значения. Все большое число решений принимается центром, а местным органам остается безоговорочно выполнять их. Тем самым местная власть превратилась в механизм выполнения задач, поставленных центром [5].
     По моему мнению, российская природа местного самоуправления основании на теории дуализма муниципальной власти, которая утверждает, что не может быть все сведено к государственному началу, также оно обладает рядом общественных черт. Что по сути свидетельствует решению частных вопросов на местном уровне. Местное самоуправление несет публично-правовые функции (самоконтроль, саморегулирование, организация). Так же теория дуализма не отрицает тот факт, что существует другое направления развития теории, подчинение местного самоуправления государственной власти.
     Поскольку такой сценарий развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на современном этапе развития конфликтует с международными обязательствами. Необходимо разумное самоограничения в процессе подчинения местного самоуправления.
     Все выше сказанное позволяет мне утверждать, что местное самоуправление построено на теории дуализма, с уклоном по своей природе к государству, но с отдельными чертами общественной власти. Исходя из этого вывода нужно обратить внимание на факт, что в условиях построения данной модели взаимоотношений основаны на теории дуализма муниципального управления и степень сочетания, тех или иных начал полностью определяет всю сущность государства. И в этот момент государство должно быть способно и иметь механизмы самоограничения, которые будут гарантировать независимость местному самоуправлению и вмешательства государства во все дела. Нужно быть реалистами и признать тот факт, что данные механизмы в РФ еще в полной мере не функционируют. 
     Необходимо отметить что целиком и полностью выбрав те или иные теоретические принципы модели взаимоотношения не гарантируют создание эффективной модели, которая будет работать на практике. И это признается всеми уровнями власти.
     Данная проблема не может решаться самостоятельно и быть успешной, без серьезной научно-исследовательской базы, поскольку сущность местного самоуправления и его роли в системе государственного устройства, взаимосвязи с государственной властью продолжает носить дискуссионный характер. В государствоведении до сих пор представляют органы местного самоуправления как обособленные от государства или продолжение его на местном уровне.
     Построению эффективной модели взаимоотношения местного самоуправления и государства препятствует формулировка 12 ст. Конституции Российской Федерации, которая уже задает обособленный вектор развития местного самоуправления от системы государственной власти. Исследователи сопоставляют различные стороны государственного управления с теми или иными сторонами местного самоуправления. Но в итоге комплексный подход как единая система управления, осуществляемая в рамках единой публичной власти, которая до сих пор не сформулирована.
     По этому крайней необходимостью нужно признать тот факт, что различные научные концепции и подходы рассматривают местное самоуправление как особую составную честь народовластия в системе публичной власти, находящийся в функциональной связи со всеми уровнями публичной власти (государственными). Что это дает? Системное изучение моделей взаимоотношений, особенностей, выявление места местного самоуправления в системе государственных институтов, выявить динамику и направить в направлении построения эффективной модели взаимоотношений. Отделение государства от системы местного самоуправления не означает его отсутствие связи между ними. Система органы местного самоуправления как и система органы государственной власти – это статические системы, которые обладают различным радом институтов, обладающих определенным статусом и выполняющие те или иные обязательства в устройстве государства и общества. А что же касается местного и государственного управления – это уже динамические системы, властная деятельность органов. Осуществляется прежде всего за счет взаимодействия и координации.
     Сходя из этого, модель взаимоотношения местного самоуправления и государства можно разделить на две группы: 
  • Статические – субъекты взаимоотношений и статус.
  • Динамические – формы взаимодействия.
 
     Если не учитывать отличия, может показаться, что местное самоуправление это всего лишь совокупность различных организационных форм. Это не совсем корректно, так же есть общая модель, позволяющая сгруппировать статические основы местного самоуправления и государственной власти, что касается системы публичной власти, динамическая природа объединяет и может взаимодействовать в рамках вей системы, нет никакой необходимости в тотальном огосударствлении местной власти.
     Рассмотрев вопрос о соотношении местной власти и государства кажется что, «местное самоуправление самостоятельный институт общества не входящий в состав органов государственной власти, но выполняющий важнейшую роль в правовой структуре, что обеспечивает решение вопросов местного значения  и принятие участия в решении государственных задач» [3], другие же «местная власть определяется как социальный институт который не входит в систему органов государственной власти, а лишь его органы» [2. С. 95–102], но я бы дополнил это высказывание следующим: если рассматривать систему местного самоуправления как отдельный социальный институт, то немаловажно решить вопрос о включении или нет в систему иных институтов государства , а не только в систему государственной власти.
     Таким образом, местное самоуправление и государственная власть — это единая система публичной власти, но с разными формами социального управления. Так же объединяет общность методов, но при этом местное самоуправление направлено приоритетно на население муниципального образования, а государственная власть направлено на более широкий круг (различные субъекты, иные лица, граждане,).
     По мнению Овчинникова «местное самоуправление осуществляется муниципальным управлением, к тому же представляет часть государственного управления, поскольку реализация прав на самостоятельное осуществление своих полномочий не предполагает оторванность от реализации функций и задач государства» [6]. С этим высказыванием невозможно согласиться, поскольку как было уже сказано, иные интересы затрагивающие государство на местах, входят в сферу вопросов муниципального управления, которые государство обозначило как вопросы не государственного характера. Данные вопросы местное самоуправление решает самостоятельно на свой страх и риск. Это обстоятельство является одним из отличительных черт местного самоуправления и государственного.
     Также Овчинников определяет государственное управление, и говорит о том что оно может пониматься в нескольких значениях: 
  1. Государственное управление осуществляется по вопросам ведения в целом и в субъектах Российской федерации.
  2. Государственное управление осуществляется органами субъектов Российской федерации, переданным в их введение федеральными органами.
  3. Государственное управление осуществляется органами местного самоуправления в реализации отдельных полномочий.
 
     Видится целесообразным ввести следующие значение - государственное управление осуществляется органами власти субъектов федерации во временном исполнении органами местного самоуправления отдельных полномочий.
 
     Следовательно высказывание Овчинникова, предметы ведения местных органов выпадают «все вопросы местного значения», но согласно Конституции и федерального законодательства, никакие органы не уполномочены принимать к своему рассмотрению, это неотъемлемая часть деятельности органов   местного самоуправления  по реализации вопросов местного характера, и к разочарованию эта деятельность в полной мере не охватывает государственное управление в целом , но она полностью охватит понятие муниципального управления, только в том случае, если предположить что государственное управление это часть функций органов местного самоуправления, а другая часть муниципальное управление. При этом можно заметить сходство муниципального и государственного. Допустим в рамках первого и второго значения форм управления в основе решаются задачи экономической организации деятельности на месте. Следовательно, их можно объединить в единую категорию, так же в некоторых случаях управление будет наиболее эффективно если их не разделять на местные и государственные. Прежде всего, это отражается на социальной сфере, исключительно важны организационные и финансовые возможности государства и местного самоуправления, чтобы максимизировать приближенность к населению, т.е. к тем субъектам, которые нуждаются в защите. Государственные задачи в сфере социального и пенсионного обслуживания, занятости, и т.д. не может решаться без местного самоуправления, а в ряде случаев государство не могло бы осуществлять собственные задачи без помощи местных органов, это прослеживается особо ярко на примере выборов (поскольку органы местного самоуправления ведут учет избирателей, организуют избирательные места для голосования и т.д.
     Так же вопросы местного значения, в обеспечении малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении своих жилищных условий, общественного порядка, обеспечении образования, оказания медицинской помощи, развития массового спорта, работа с молодежью и детьми, без обеспечения государственными ресурсами не сможет решать насущные вопросы. 
     Эти два вида управления функционируют с помощью института государственно гражданской службы (государственное управление) и института муниципальной службы (муниципальное управление).
     Поэтому местное самоуправление не может считаться одной из частей аппарата государственного управления, системой государственного управления на месте. Прочес государственного управления выполняется в определенной последовательности и определенным государственным аппаратом (определенной организационной структурой). Так же система местного самоуправления определяется население, и по своему многообразию может отличаться от других в силу особенности конкретного муниципального образования. Государственный аппарат использует в своем управлении «государственную власть», которая базируется на трех основополагающих особенностях: общеобязательность; верховенство; суверенность. По сути местное самоуправление и государственное управление имеют определенные особенности, но в тоже время они имеют многие черты, которые их объединяют. Для того что бы понять до конца различии этого социального управления, но в тоже время подчеркнуть их единообразие на основе их тесного взаимодействия, некоторые из исследователей классифицируют их как «публичное управление» [7].
     Проблема её функционирование можно сравнить как потребность в оптимальном сочетании государственного управления и местного социального управления. Хотя это не исчерпывает полностью фундаментальность вопроса о публичном управлении, предполагается более подробные научные исследования для выявления функциональных особенностей. А именно анализ функций местного и государственного управления, определение компетенции каждой из стороны, механизм взаимодействия при выполнении полномочий, совершенствования механизмов публичного права, определение организационной структуры местного самоуправления с учетом местного населения и повышение его эффективности. Поскольку публичное право осуществляется на конкретной территории его можно рассмотреть в рамках территориальной единицы местного и государственного управления, механизм взаимодействия.
     Вопрос правового регулирования публичного права исходит из системного характера правового регулирования, создание логически правильных и в правильном порядке актов, учитывающие многообразие управленческой деятельности.
Литература: 
[1] Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях // 2015, Viperson. URL: http://viperson.ru/wind.php?ID=645867&soch=1
[2] Бялкина Т.М. Организационные основы местного самоуправления: теория и современная российская практика // Вестник ВГУ. Серия «Право». 2012. № 2 (13).
[3] Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Издательство НОРМА, 2002.
[4] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист. 2004. 
[5] Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Юстицинформ, 2009. 
[6] Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России : Учебник. М.: Эксмо, 2007. 
[7] Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. Учебник. М.: Юристъ, 2005.
Заголовок En: 

Theoretical Bases of the Model of Interaction of the Government and Local Government Creation

Аннотация En: 

Article is devoted to questions of understanding of a theoretical component: systems of interaction of bodies of different levels of the government. Author researches historical basis of the studied subject by research of foreign and domestic scientific experience in area of the theory of the state and the law. Much attention is paid to the scientific aspect of the question. By empirical approach interpretation of the theory of interaction of public authorities and local government, and also subjective estimated opinion of the author is given.

Ключевые слова En: 

theory of state and law, interaction of subjects of the power, analysis, scientific interpretation, historical experience, jurisprudence, theoretical part.