Парламентский контроль: нормативное правовое регулирование (на примере субъектов Российской Федерации)

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

соискатель Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация: 

Правовой анализ особенностей парламентского контроля на региональном уровне является востребованным как с теоретической, так и с практической точек зрения. В большей степени в статье акцентируется внимание на таких проблемах как непосредственно сам статус законодательного (представительного) органа государственной власти, его структура и приоритетные направления деятельности. Между тем современная правовая практика деятельности региональных парламентов констатирует постепенное расширение контрольных полномочий и активное развитие форм парламентского контроля в современных условиях.

Ключевые слова: 

парламентский контроль, законодательный орган субъекта Российской Федерации, закон, конституционное (уставное) право, законотворческий процесс.

     Сущность законодательной власти на уровне субъекта Российской Федерации не может быть определена исключительно законодательными и представительными полномочиями. В современных условиях, когда доминирующей является исполнительная власть, приоритетно законодательный корпус, по своему правовому содержанию и тесному взаимодействию с избирательным корпусом, призван обеспечивать конституционно установленные цели развития современной Российской государственности. Законодательный орган, представляющий публичную власть, активно включён в процесс принятия большого количества решений на данном уровне, и призван унифицировать общественные отношения, тем самым обеспечив практическую реализацию модели правового порядка, закреплённую в Основном законе. Полномочия, представленные контрольной деятельностью законодательного органа на региональном уровне существенным образом, эффективно воздействуют на всю систему власти в совокупности, тем самым повышая статус законодательного органа в классической системе сдержек и противовесов. Применение контрольных функций позволяет парламенту субъекта Российской Федерации более эффективно реализовывать на практике демократические конституционные принципы на территории региона.

     Безусловно, как государственный орган народного представительства на данной территории законодательный орган призван обеспечить гражданам, проживающих в конкретном субъекте Российской Федерации право осуществлять контроль за деятельностью различных государственных и иных публичных правовых структур, делегировавших им свою легитимную власть. Контрольная деятельность призвана также осуществлять активное взаимодействие в виде непосредственной правоприменительной практики, которая напрямую оказывает воздействие на принятие действенного законодательного решения.

     Помимо этого, на основании реализации своих представительных полномочий, законодательный орган на уровне субъекта Российской Федерации призван обеспечить граждан, проживающих на данной территории объективной и достоверной информацией о практической реализации принципа законности по конкретным направлениям, о существующих проблемах и недостатках, а также принимаемых мерах по их устранению.

     Контрольная деятельность законодательного органа, как одна из его важнейших полномочий призвана реализовывать основополагающий принцип «ответственного правления», который является смыслом всей его парламентской деятельности и реализовываться на практике непосредственно через формы парламентского контроля, которые должны быть чётко сформулированными и содержательными.

     Следует отметить, что современная законодательная практика субъектов Российской Федерации не в полном объёме соответствует указанным требованиям. Практическая реализация тех или иных направлений зависит не только от эффективной работы непосредственно самого законодательного органа на уровне субъекта Российской Федерации, но также и от избирательного корпуса, и от активно развивающихся институтов современного гражданского общества, представленных в конкретном регионе.

     К приоритетным направлениями парламентского контроля [14. С. 128-132] на уровне субъектов Российской Федерации [15. С. 473-475], следует отнести: осуществление контрольных полномочий за исполнением конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов законодательного органа субъекта Российской Федерации; осуществление последующего контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации; исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации; осуществление контрольных полномочий за выполнением программ и планов социально-экономического развития региона; осуществление контрольных полномочий за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации [18. С. 56-60]; контроль за своевременным приведением в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации; контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории региона. Данный перечень охватывает наиболее значимые сферы региональных отношений. Их эффективная реализация на практике позволит в значительной степени адаптировать каждый субъект Российской Федерации к осуществлению закреплённых в Основном законе конкретных целей.

     Конституционно-правовые основы осуществления контрольной функции парламентами Российской Федерации включают в себя федеральную и региональную составляющую. В положениях Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы непосредственно закрепляющие контрольные полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, однако они определяют правовые рамки организации государственной власти в субъектах. Важные правовые положения, закрепляющие контрольную деятельность региональных законодательных органов закреплены на федеральном уровне, в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [19].

     Основные положения федерального закона закрепляют основания контрольной деятельности у представительных органов власти на региональном уровне, а также определяют предмет регионального парламентского контроля, не закрепляя конкретного перечня форм его практической реализации. В положениях анализируемого Федерального закона закреплены только некоторые формы парламентского контроля. В положениях данного Федерального закона закреплено, что представительные органы наделены контрольными полномочиями в отношении непосредственного соблюдения и исполнения нормативных правовых актов на уровне субъектов. Закреплена также и процедура осуществления контроля за исполнением регионального бюджета, исполнением бюджетов региональных территориальных государственных внебюджетных фондов, контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (пункт 4, статьи 5). Кроме того, законодательный орган власти вправе осуществлять контроль за реализацией программ социально-экономического развития региона (подпункт «в», пункт 2, статьи 21).

     Дополнительно расширение сферы контрольных полномочий региональных парламентов было осуществлено в силу изменения статей 5 и 18 анализируемого Федерального закона Федеральным законом от 29 марта 2010 года № 29-ФЗ [20], в соответствии с которыми было закреплено право законодательного органа субъекта Российской Федерации заслушивать ежегодные отчёты высшего должностного лица на региональном уровне о результатах деятельности соответствующего высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Представляется, что данная точка зрения в отношении региональных парламентов была бы более действенной, при более детальном закреплении самой процедуры осуществления проверки и представляемых сведений, а также конкретных видов ответственности высшего должностного лица при условии ненадлежащей оценки его деятельности. Таким образом, законодатель на федеральном уровне закрепил контрольную деятельность как неотъемлемую функцию законодательных органов на уровне субъектов, что соответствует их правовой природе, а также, законодательно оформил некоторые направления по осуществлению парламентского контроля. При этом следует отметить отсутствие самого регионального правового регулирования парламентского контроля. Субъекты Российской Федерации призваны самостоятельно выбирать форму правового регулирования, определять объекты контроля, а также устанавливать механизм его реализации.

     На региональном уровне реализация контрольных полномочий со стороны законодательного органа отличается значительным многообразием. В юридической литературе на уровне субъектов существуют следующие способы правового регулирования парламентского контроля:

     1) закрепление контрольных полномочий законодательного органа на уровне субъекта Российской Федерации непосредственно в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации (например, Кабардино-Балкарская Республика [1], Карачаево-Черкесская Республика [2], Республика Адыгея [3]);

     2) закрепление отдельных положения осуществления контрольной деятельности парламента на основании специального нормативного правового акта:

     - в отдельных положениях закона, закрепляющего основания правового регулирования конкретных форм парламентского контроля (например, законы о праве депутатского запроса в городах Москве [4] и Санкт-Петербурге [5], законы о депутатских расследованиях и проверках в Пермском крае, Иркутской области, Еврейской автономной области);

     - в отдельных положениях закона, закрепляющего основания правового регулирования отдельных видов парламентского контроля (как правило, это законы о парламентском контроле за соблюдением и исполнением законодательства на региональном уровне, действующие, например, в Калужской [8] и Брянской областях [9]);

     3) отдельные направления осуществления парламентского контроля, представленные в различных нормативных правовых актах регионального уровня

     - в законе, закрепляющем деятельность представительного органа власти субъекта Российской Федерации (Ростовская область [6], Кабардино-Балкарская Республика [7]);

     - в нормативном правовом акте, закрепляющим правовой статус депутата законодательного представительного органа власти субъекта Российской Федерации (Удмуртская Республик [10]);

     - в нормативном правовом акте, закрепляющим правовой статус контрольных органов, которые в соответствии с действующим законодательством формируются представительным органом власти регионального уровня (Пермский край);

     4) закрепление полномочий осуществления парламентского контроля в регламенте соответствующего представительного органа власти на региональном уровне.

      При этом на практике указанные способы нормативной правовой регламентации регионального парламентского контроля могут применяться в различных сочетаниях, что является существенным недостатком выраженном в отсутствии систематизации и определённой дисперсии таких правовых норм по нормативным актам различной юридической силы. Нормативные правовые основы реализации парламентского контроля в субъектах Российской Федерации как правило закреплены в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что данные положения расширенно детализируют конституционные нормы в отношении Федерального Собрания Российской Федерации. По мнению автора, это связано прежде всего с попыткой обеспечения дополнительных гарантий реализации контрольных полномочий представительными органами на региональном уровне.

     Таким образом, основные законы и уставы субъектов Российской Федерации содержат конкретные положения о парламентском контроле. Они закрепляют такие формы воздействия на исполнительную ветвь власти, как получение согласия представительного органа на назначение главы правительства, отчёты об исполнении бюджета. Большинство субъектов Российской Федерации наделили свои представительные органы более широкими контрольными полномочиями, чем непосредственно само Федеральное Собрание Российской Федерации. Так в ряде республик конституции закрепляют подотчётность исполнительной ветви власти представительным органам, в форме депутатского запроса к исполнительному органу, его главе, отдельным министрам и руководителям других органов. Осуществление контрольной деятельности законодательных органов на регионального уровне, естественно, не может ограничиваться только конституционным (уставным) уровнем регулирования.

     В определённых субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, в которых непосредственно закреплён в целом механизм непосредственной реализации контрольных полномочий на региональном уровне. (например, Санкт-Петербург, Сахалинская область). Как правило, данные законы не в полном объёме закрепляют все виды парламентского контроля на уровне субъектов. Например, в соответствии с положениями статьи 1 Закона Сахалинской области от 18 октября 2002 года № 366 «О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы» [13] закреплены формы контрольной деятельности за исполнением нормативных правовых актов Сахалинской областной Думы.

     Положительный практический пример системного и общего закрепления правового регулирования парламентского контроля в городе федерального значения представлен Законом Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 года № 687-81 «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» [5]. Он включает в себя такие положения как: соблюдение Устава Санкт-Петербурга, осуществление контрольных полномочий за приведением в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, а также органов государственной власти города федерального значения. На основании положений анализируемого закона действует постоянная Контрольная группа Законодательного Собрания, состоящая из 6 депутатов, в компетенцию которой сходит проведений слушаний, по поступившим сведениям, о фактах коррупционной составляющей в органах государственной власти Санкт-Петербурга.

     Примером положительного практического опыта регулирования регионального парламентского контроля в современных российских условиях является Закон Кировской области от 26 февраля 2013 года № 262-ЗО «О контрольной деятельности Законодательного Собрания Кировской области» [11]. Анализируемый нормативный правовой акт закрепляет формы и приоритетные направления реализации Законодательным Собранием Кировской области контрольных полномочий в наиболее полном объёме. Законодательное Собрание в лице комитетов, отдельных депутатов, фракций, а также непосредственно рабочих групп, осуществляет контроль за: соблюдением Устава Кировской области, исполнением законов Кировской области, постановлений Законодательного Собрания и иных нормативных правовых актов; исполнением средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; реализацией программ социально-экономического развития области; выполнением областной адресной инвестиционной программы; соблюдением установленного порядка распоряжения и управления собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление области.

     Одновременно в соответствии с федеральными законами и законами области, Законодательное Собрание Кировской области также наделено контрольными полномочиями. Более детально данный нормативный правовой акт регулирует вопросы, связанные с непосредственным планированием контрольной деятельности, а также конкретными формами реализации парламентского контроля на уровне данного субъекта. По нашему мнению, данный нормативный правовой акт имеет и некоторые недостатки, представленные на практике в виде объединения как форм, так и средств парламентского контроля.

     Практическая потребность в систематизации нормативного правового закрепления деятельности парламента по осуществлению контрольных полномочий на региональном уровне субъектов показательна. По нашему мнению, наиболее оптимальным представляется модель законодателя на уровне субъекта, в рамках которой в специальном нормативном правовом акте в максимальном объёме будут закреплены все контрольные полномочия законодательного корпуса. С точки зрения содержательного аспекта данный закон призван закрепить в себе все формы и методы реализации контрольных полномочий законодательного органа, закрепить конкретные мероприятия по взаимодействию с органами, официально наделёнными в выполнении конкретных полномочий [16. С. 48]. В данном случае последующую более детальную регламентацию правовых норм как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации следует закреплять в нормативных правовых актах, закрепляющих деятельность внутри законодательного органа, в данном случае, в регламентах, которые в свою очередь утверждаются законодательным органом самостоятельно, что способствует большей независимости реализации контрольных функций парламентов на региональном уровне.

     Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что исключительно точное и конкретное закрепление контрольных полномочий в лице законодательного органа на региональном уровне, базирующееся на активном взаимодействии норм федерального законодательства и норм конституций (уставов) и специализированных законов субъектов Российской Федерации будет способствовать активному созданию конкретных условий для более оптимального развития данного направления.

Литература: 

[1] Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01 сентября 1997 года № 28-РЗ (принята Парламентом КБР 01 сентября 1997 года) // Кабардино-Балкарская правда. 1997. № 177.
[2] Конституция Карачаево-Черкесской Республики (принята Народным Собранием КЧР 05 марта 1996 года) // Сборник Законов и Постановлений КЧР 1995-1999 гг. Часть I.
[3] Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 года (принята сессией ЗС (Хасэ) - Парламента РА 10 марта 1995 года) // Ведомости ЗС (Хасэ) - Парламента РА. 1995. № 16.
[4] Закон города Москвы от 22 ноября 1995 года № 24 «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса» // Тверская, 13. 1995. № 50 (14-20 декабря).
[5] Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 года № 687-81 «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» (принят ЗС СПб 13 декабря 2000 года) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 27 февраля 2001. № 2.
[6] Закон Ростовской области от 18 сентября 2002 года № 270-ЗС «О Законодательном Собрании Ростовской области» (принят ЗС РО 29 августа 2002 года) // Наше время. 2002. № 189-191.
[7] Закон Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 года № 110-РЗ «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики» (принят Советом Республики Парламента КБР 04 декабря 2003 года) // Кабардино-Балкарская правда. 2003. № 307.
[8] Закон Калужской области от 13 февраля 2006 года № 171-ОЗ «О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением Законов Калужской области» (принят постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 26января 2006 года № 361) // Весть. 2006. № 49.
[9] Закон Брянской области от 29 декабря 2007 года № 182-З «О контроле за исполнением законов Брянской области» (принят Брянской областной Думой 19 декабря 2007 года) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». № 18. 2007.
[10] Закон Удмуртской Республики от 29 февраля 2008 года № 1-РЗ «О статусе депутата Государственного Совета Удмуртской Республики» (принят Государственным Советом УР 26 февраля 2008 года № 54-IV) // Собрание законодательства Удмуртской Республики.  2008. № 17.
[11] Закон Кировской области от 26 февраля 2013 года № 262-ЗО «О контрольной деятельности Законодательного Собрания Кировской области» (принят постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 14 февраля 2013 года № 21/39) // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2013. № 2 (146).
[12] Закон Санкт-Петербурга от 06 марта 2013 года № 99-19 (редакция от 04 июля 2013 года) «О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов» (принят ЗС СПб 27 февраля 2013 года) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2013. № 9.
[13] Закон Сахалинской области от 28 апреля 2014 года № 22-ЗО «О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы» (принят Сахалинской областной Думой 17 апреля 2014 года) // Губернские ведомости. 2014. № 79 (4487).
[14] Дагангаров С.В. Конституционно-правовые основы осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. М., 2010.
[15] Дудко И.Г. Доктринальные и законодательные проблемы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // Гуманитарные науки и образование. Саранск, 2012.
[16] Месилов М.А. Особенности правового статуса субъектов, осуществляющих контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления // Ведомости Московской городской Думы. М., 2014.
[17] Парламентское право России / под редакцией Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003.
[18] Пашенцев Д.А. Особенности регионального законодательства в сфере предпринимательской деятельности // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2015. № 2.
[19] Федеральный закон от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42.
[20] Федеральный закон от 29 марта 2010 № 29-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 14.

Заголовок En: 

Parliamentary Oversight: Legal Regulation (On the Example of the Russian Federation)

Аннотация En: 

Legal analysis of the characteristics of parliamentary control at the regional level is in demand both from theoretical and practical points of view. To a greater extent in the article focuses on issues such as directly the status of legislative (representative) body of state power, its structure and priorities. Meanwhile, the modern legal practice activities of regional parliaments establishes a gradual expansion of powers of control and the active development of forms of parliamentary control in modern conditions.

Ключевые слова En: 

parliamentary control, legislature of the Russian Federation, law, constitutional (statutory) law, legislative process.