Конституционные принципы государственного контроля в Республике Армения

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье обсуждаются определенные Конституцией Республики Армения основные принципы государственного контроля, которыми, по мнению автора, должны руководствоваться контролирующие органы при проведении контроля. Эти принципы автором расцениваются как основа конституционности государственного контроля. Некоторые из принципов контроля  автором разделены на позитивные и негативные. Позитивными определяются принципы, которые обеспечивают свободу действий человека и гражданина. Негативными же принципы  являются для государственных органов, так как они ограничивают их действия. Отдельному анализу подвергается институт президента, исходя из принципа разделения и баланса властей. В заключении автор делает вывод, что,  исходя из трактовки обсужденных конституционных принципов, термин «право» применим исключительно для физических и юридических лиц и, наоборот не может употребляться как аналог терминов «полномочие» или «правомочие». По мнению автора, основные конституционные принципы государственного контроля выражены в формально единой системе определенной в первой главе Конституции Республики Армения. Соблюдение и реформирование конституционных принципов обеспечит синергичность и конституционность процесса государственного управления.

Ключевые слова: 

государственный контроль, принципы государственного контроля, негативные и позитивные принципы контроля, конституционность государственного контроля, применимость термина право, позитивность права, Армения.

     Конституционные принципы необходимо расценивать как основополагающие нормы государственного устройства, формы его правления, а так же, как положения, которые регламентируют правовой статус личности, устанавливают социальные отношения, в том числе положения государственных институтов в системе управления государством. По сути, конституционные принципы это приоритеты и ценности, которыми должна руководствоваться государственная власть в ходе исполнения своих обязанностей. В основном рассматриваемые принципы определяются как основы конституционного строя.

     Нормы Конституции взаимосвязаны, несмотря на то, что находятся в разных главах и статьях, подтверждая тем самым фактическое распространение конституционных принципов на все без исключения положения Конституции и их дальнейшее воссоздание в нормах законодательства.

     Конституционные принципы государственного контроля одновременно являются целями, поскольку критерием законности действий государственных институтов выступает непосредственное соблюдение принципов при исполнении возложенных обязательств. Таким образом, на каждый институт государственной власти возложена обязанность по соблюдению конституционных принципов, и эту обязанность можно рассматривать в качестве осуществления контрольной деятельности. Как отмечает В.Е. Чиркин, «государственный контроль предстает в качестве совокупной, кумулятивной деятельности, осуществляемой с помощью различных средств при выполнении различных методов единой специфической функции государственного управления» [15: 250]. Соглашаясь с приведенной концепцией, необходимо отметить, что, хотя государственное управление является единой специфической функцией, эта обязанность не может осуществляться только одним институтом власти. В связи с этим, тем самым подтверждая вышесказанное, практически во всех конституциях развитых стран закреплен принцип разделения и балансирования властей.

     Согласно Конституции Республики Армения, решения одного из институтов государственной власти имеют высшую юридическую силу, и этим институтом власти является народ [4:2]. Все остальные конституционные институты формируются на основе прямого или неявного волеизъявления народа. Из данного положения напрашивается вывод, что, согласно конституционному принципу разделения властей, на верху иерархической лестницы государственной власти стоит народ. Этот принцип соответственно распределяет контрольные полномочия между народом, тремя классическими ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной), институтами и органами, не принадлежащим к основным ветвям власти, а так же органами местного самоуправления. В тексте Конституции эти принципы не всегда выражены отчётливо: некоторые из них довольно абстрактны и выявляются лишь при детальном анализе конкретной нормы либо в соотношении с другими нормами.

     Подразумевается, что в зависимости от контрольного субъекта, конституционные принципы контроля можно разделить на позитивные и негативные.

     Позитивными принципы возникают для человека и гражданина, так как обеспечивают свободу действий, а негативные обнаруживаются для органов государственной власти, которые наделены управленческими полномочиями, так как ограничивают их действия в рамках, определенных Конституцией и законами. Исходя из этого, можно говорить о принципе определенности, который должен соблюдаться при проведении государственного контроля. Проводимый определенным органом государственный контроль должен соответствовать цели, компетенции и решаемой контролирующим органом задаче.

     Еще один принцип, который заслуживает внимания это принцип системности, он содержит в себе элементы предсказуемости. Такой принцип не существует дистанционно, а тесно взаимодействует с другими принципами, которыми должны руководствоваться контрольные органы. Это принципы верховенства Конституции, законности, достоинства личности [4:42.1], объективности, ответственности, независимости, гласности, целесообразности, презумпции добросовестности и невиновности, доступности способов обжалования действий и восстановления справедливости, определенности целей и задач контроля. Все вышеперечисленные принципы контроля можно рассматривать не только в качестве исключительно контрольных, но и в качестве фундаментальных принципов управленческой деятельности государственных органов в целом. Нормативное закрепление, соблюдение и руководствоприведенными принципами, которые объединены в синергетическую систему конституционности процесса, призваны обеспечить достижение конституционной цели и конституционализма.

     Значимость именно конституционных принципов государственного контроля отличается своей фундаментальностью. Многие из перечисленных принципов не являются обособленными, а выступают в качестве компонента более широкого по своему значению принципа системности, рассматриваемого с точки зрения государственного контроля.

Анализируя содержание Конституции Республики Армения, можно сделать вывод о приоритетах государственного контроля, его важнейших субъектах и объектах.

     Все конституционные нормы являются фундаментальными. Об этом свидетельствует текст первой главы Конституции, озаглавленной как «Основы конституционного строя» определяющей вид, устройство, форму правления, высшие ценности государства, институты государственной власти, единицы территориальной и муниципальной власти, принципы международной деятельности государства, его отношения с духовными организациями, политический плюрализм, статус права собственности и экономическую деятельность, административно-территориальные единицы государства, символы государственности [4:13] и т.д.

     Полагается, что именно в указанной главе определены основные принципы государственного контроля, а все остальные главы и конституционные формулировки вытекают именно из основополагающих принципов. Исходя из этого, первую главу Конституции Республики Армения можно определить как совокупную систему, которая образует и объединяет конституционные принципы государственного контроля. Это суждение ни в коем случае не ограничивает наличия иных конституционных принципов. В других главах и статьях, наоборот, эти принципы существуют и закреплены вконституционных положениях, что само по себе подтверждает системность и взаимодействие конституционных норм.

     Государственные институты и органы, выполняющие управленческие и контрольные функции, в своих действиях должны руководствоваться именно этими принципами, как фундаментальными основами государственности. Иными словами, конституционные принципы государственного контроля можно определить как ограничения, которые налагаются на действия государственных органов управления, при этом главной целью которых является обеспечение соблюдения этих же принципов.

     Рассматривая вопрос об обязанностях государственных органов, в зависимости от их статуса, осуществляющих контроль как части управленческой деятельности, особое внимание необходимо выделить президенту, как высшему должностному лицу, который имеет широкий спектр полномочий в сфере государственного управления. Следует считать, что эти полномочия должны рассматриваться в симметричности с его обязанностями. Так, аналогично статье 80 Конституции Российской Федерации, статья 49 Конституции Республики Армении, посвященная институту президентства, устанавливает, кто является главой государства, кто обеспечивает соблюдение Конституции и нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Исходя из этих обязательств, можно сделать вывод, что именно Президенту отводится главная роль в контроле надсоблюдением конституционных принципов. Кроме президентства, Конституция не выделяет ответственного за соблюдение норм Конституции в целом, при этом в большинстве случаев рассматривает обязательства других институтов государственной власти по отдельности.

     В некоторых случаях Конституция определяет другие органы и должностные лица ответственными за обеспечение законодательных норм исключительно в сфере своей деятельности [4:92], определенной Конституцией и законами. Из данного положения следует, что сам институт президентства выделяется из законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Такое суждение вытекает так же из принципа системности, согласно которому институт президентства занимает первое место в перечне институтов и органов государственной власти в тексте Конституции. К какой именно ветви власти, , принадлежит институт президентства, анализируя нормы действующего законодательства, установить наверняка не предъявляется возможным. Не означает ли это отступление от конституционного принципа системности органов государственной власти и их функций? Или же речь идет о новом конституционном принципе, который устанавливает исключительный статус президента, тем самым означая верховенство указанного института, над другими ветвями власти, преображая его в ветвь власти, которая формально не определена на конституционном уровне? Такое исключение может нарушить процесс конституционной синергии и сам принцип разделения и баланса ветвей, так как, исходя из конституционного принципа системности, любой государственный орган должен входить в формально определенную ветвь власти.

     Следует полагать, что формально-юридический статус Президента, установленный Конституцией, скорее всего больше политический, нежели юридический, так как, принимая во внимание фундаментальный принцип разделения и баланса ветвей власти, президент является представителем исполнительной власти, с широкими контрольными полномочиями, распространяющимися на другие ветви власти. Такое суждение основывается из определения, закрепленного в законе Республики Армения, утратившего силу в 2007 году «О Президенте», согласно которому Президент определяется как высшее должностное лицо государства и руководитель исполнительной власти [11:1]. В связи с тем, что указанный закон утратил свою силу лишь в 2007 году, потому можно полагать, что формально-юридический статус Президента был определен не на уровне Конституции, что исходило бы из конституционного принципа системности, а на уровне закона.

     Исследуя соответствующие положения Конституции, становится ясно, что нормативные правомочия Президента распространяются лишь на исполнительную власть. Согласно Конституции, только исполнительная власть, помимо Конституции, международных договоров, законов, должна руководствоваться нормативными актами Президента [4:85]. Именно это конституционное положение отличает и тем самым гарантирует обеспечение принципов разделения и баланса властей и соблюдение принципа системности государственной власти. Предполагается, что при наличии некоторыхисключений, основные контрольные полномочия президента все-таки адресованы именно к исполнительной власти.

     На практике многие контрольные полномочия Президента зависят от соотношения политических сил в парламенте. От этого также зависит, какие полномочия Президент исполняет исходя из благополучных для себя политических условий, нежели исключительных. Конечно же, именно парламентское большинство приводит Президента на новый уровень осуществления управленческой деятельности, который очень близок к абсолютизму. Поэтому, конституционные принципы выступают в качестве непреодолимых препятствий на пути к самовластию или самодержавию. К примеру, исходя из условий принципа независимости контрольных органов, Президент только участвует в формировании конституционных органов, лишаясь, при этом, непосредственного влияния на деятельность этих органов. К примеру, развернувшиеся летом 2013 года события вокруг Контрольной палаты (после опубликования отчета об исполнении бюджета за 2012 год) показали, что у исполнительной власти не было формально-юридических механизмов влияния. Именно поэтому она не смогла напрямую воздействовать на исход и оценку отчета Контрольной палаты, после чего исполнительная власть была вынуждена принять меры исключительно политического давления, с привлечением президента в качестве арбитра [3].

     Принцип независимости государственного контроля играет очень важную роль, и, пожалуй, независимость контрольных органов является самым существенным катализатором эффективности всего государственного контрольного процесса. В свою очередь, наличие нескольких принципиальных факторов способствует соблюдению принципа независимости. Такими факторами являются формально-юридический определенный правовой статус контрольного органа, который включает в себя организационную и функциональную составляющие. Определенность целей и задач, как самого органа, так и конкретного контрольного действия так же является фактором, направленным на обеспечение принципа законности при осуществлении государственного контроля.

     Немало важную роль - имеют сами контролеры, в том числе и их характерные особенности. Осуществляя контрольную деятельность, рассматриваемые субъекты, должны учитывать факт возможного конфликта интересов с подконтрольными субъектами, обязаны исключать любые возможности влияния на исход контрольных мероприятий. Такой результат можно достигнуть путем обеспечения посредствам наделения контролера соответствующим статусом, предоставления денежного жалования, выплачиваемого исключительно из государственного бюджета, во избежание возможности нарушения принципа объективности. Практический аспект принципа независимости выражается в установленных Конституцией и законами возможностяхсамостоятельно определять подконтрольные субъекты и объекты, формы и методологию проведения контрольной деятельности и т.д.

     Исследуя принцип объективности государственного контроля, нужно отметить, что этот принцип тесно переплетается с принципом ответственности. Во время проведения и по окончанию контрольного мероприятия составляется соответствующий документ, излагающий заключение по итогам проведенного контроля. Именно наличие установленной законом ответственности за четкое отображение фактов нарушения принципов и вытекающих из этих фактов выводов, гарантирует соблюдение принципа объективности. Принцип ответственности, в свою очередь, ведет к реализации другого принципа, суть которого определяется возможностью опротестоватьдействия контролеров и сделанных ими выводов, а также принципа обязательного разбирательства противоправных действий контролирующего органа и должностных лиц, путем преобразования контролирующего субъекта в подконтрольного. Причем опротестовать действия контролеров можно обращаясь к вышестоящимуоргану, соблюдая иерархию полномочий, так и непосредственно путем обращенияв суд [10:23].

     Следует отметить, что принцип ответственности имеет дуалистический характер, который включает: а) административную ответственность; и б) судебную ответственность.

     По сути, очень близок к принципу ответственности государственного контроля принцип охраны чести и достоинства личности, [4:42.1] как исключительных ценностей, охраняемых государством. Этот принцип включает в себя презумпцию добросовестности и невиновности подконтрольного субъекта и его должностных лиц. Обсуждаемый принцип должен соблюдаться на всех стадиях проведения контрольных мероприятий: от стадии планирования до принятия конечного акта по итогам производимого контроля. Рассматриваемый принцип тесно взаимосвязан с принципом адекватности государственного контроля, который обеспечивает своевременность реагирования и созвучность контрольных действий по отношению к поступившим сигналам о допущенных либо предполагаемых уклонений от нормативно закрепленных предписаний. Принцип адекватности включает в себя компонент объективности, который направлен на восстановление справедливости в рамках, установленных законом. Такое восстановление осуществляется путем привлечения к ответственности именно тех субъектов, действия или бездействия которых привели к отклонению и нарушению установленных правил. Принцип адекватности государственного контроля имеет также позитивно-превентивную функцию, которую в практическом аспекте, можно рассматривать как прецедент наложения санкций, которые должны применяться в аналогичных случаях.

     Необходимым атрибутом объективности и эффективности государственного контроля является принцип гласности (транспарентности), как основополагающий фактор демократического общества. Именно этот принцип обеспечивает подотчетность государственной власти народу и открытость действий. Нужно отметить, что принцип гласности не является абсолютным принципом и предполагает допустимый уровень гласности действий государственных органов. Одновременно не надо относиться к этому принципу как к негативному или запрещающему, так как ст. 27 Конституции устанавливает право каждого на поиск и получение информации. Более подробно правоотношения принципа гласности регулируются законом «О государственной и служебной тайне» [9], который определяет, какая именно информация не подлежит опубликованию. По данному вопросу примечательна позиция Конституционного суда Республики Армения [14], согласно которой та информация, которая не включена в список государственной и служебной тайны, является открытой и подлежит предоставлению. Важность принципа гласности признана и на международном уровне, так на основе этого принципа в 2011 г. была создана межправительственная организация «Сотрудничество открытых правительств» [2], которая из числа восьми членов-участников возросла до шестидесяти трех всего за год. Таким образом, принцип соблюдения гласности при осуществлении государственного контроля является гарантией независимости, так как публичность контрольных мероприятий и их результат влияет на формирование общественного мнения, тем самым минимизирует потенциальное давление подконтрольного субъекта.

     Реализуя конституционный принцип гласности государственного контроля [8] в закон Республики Армения «Об организации и проведении проверок в Республике Армения» были внесены положения, в соответствии с которым возлагается обязанность публиковать на интернет-страницах контрольных органов списки подконтрольных субъектов, а также сведения о результатах проведенных проверoк [8:3]. Похожее положение прослеживается и в законе Республики Армения «О Контрольной палате», в котором указывается, что помимо сайта Контрольной палаты, годовой отчет публикуется в официальных ведомостях Республики Армения и на официальном сайте публичных уведомлений [10:17]. Анализ взаимодействия принципа гласности с другими принципами дает основания выявленияотклонений в деятельности контрольных органов, в частности от принципа законности. Приведенный ранее пример обязательности соблюдения принципа гласности не распространяется на контрольное управление Президента и премьер-министра Республики Армения. Так как, эти подразделения созданы не на основе закона, как требуется Конституцией, а согласно распоряжению Президента [5] и соответствующего решения правительства [6].

     Более того, согласно указу Президента ПУ-352 от 01.08.1994, контрольное управление Президента уполномочено осуществлять контроль за деятельностью не только государственных учреждений и организаций, а также другихпредприятий и юридических лиц. Приведенные факты доказывают наличие сбоя в системе конституционного процесса государственного контроля, объективно встает вопрос о соблюдении высшими органами государственной власти важнейшего из принципов государственного контроля - принципа законности. Фундаментальность принципа законности была подчеркнута в нескольких международных документах, среди которых резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы [13], поручение Министерского комитета Совета Европы [12], некоторые положения, выражены в соответствующем отчете Венецианской комиссии Совета Европы [7] и Резолюции ООН о «Верховенстве права на национальном и международном уровнях» [1].

     Существует мнение, что верховенство права нужно закрепить не только на конституционном уровне, но и в других законодательные актах. Конституционная идея должна преобладать в качестве основной и являться источником для проектирования законодательных актов, что поспособствует четкому пониманию и внедрению практических механизмов верховенства закона. Такую идею необходимо сформулировать в следующем виде: «Право по своей сути (природе) является позитивным явлением и применение термина право при определении полномочий государственных органов не уместно, так как государственные органы могут иметь строго установленные обязательства, закрепленные на уровне закона, и наделяться конкретными (ограниченными) полномочиями для выполнения своих обязательств».

     Таким образом, исходя из изложенного анализа конституционных принципов государственного контроля, можно сделать вывод, что все эти принципы выражают формально единую систему (в основном сконцентрированную в первой главе Конституции Республики Армении) и находятся в постоянном взаимодействии, как в аспекте корреляции, так и с точки зрения эффективности государственного контроля. Предложенное разделение на позитивные и негативные принципы носит условный характер, ввиду их системного необособленного выражения.

     Подводя итоги, необходимо заострить внимание на том, что текущая система государственных контрольных институтов так же, как и законодательная база, не полностью отвечает установленным конституционным принципам и нуждается в соответствующих поправках. Рассмотренные конституционные принципы контроля, при соответствующем законодательном закреплении, послужат основанием для уточнения содержательной части конституционных целей и четкого распределения контрольных полномочий между институтами и органами государственной власти.

     Можно выделитьдва подхода для решения обсуждаемой проблематики: краткосрочный и долгосрочный. Краткосрочным подход заключается в принятие соответствующих правок в закон Республики Армения «Об организации и проведении проверок», путем провозглашения и закрепления всех без исключения контрольных органов и подразделений, деятельность которых не регулируется отдельными законами, и признание утратившими силу те подзаконные акты, на основании которых созданы и действуют контрольные органы и их подразделения. Долгосрочный подход предлагает подготовку проект Контрольного кодекса, регулирующий и регламентирующий деятельность и взаимодействие всех контрольных органов государственной власти. Причем в обеих перспективах необходимо отдельно в специальной главе либо статье изложить все принципы, которые должны соблюдаться при проведении контрольных мероприятий, что послужит гарантией достойного функционирования органов государственной власти.

Литература: 
[1] Верховенство права на национальном и международном уровнях: резолюция ООН от 24.12.2012. A/RES/6797 // 2015, United Nations. URL: https://papersmart.unmeetings.org/ru/ga/sixth/68th-session/documents/off....
[2] Интернет сайт межправительственной организации «Сотрудничество открытых правительств» // URL: http://www.opengovpartnership.org
[3] Интернет сайт Администрации Президента Республики Армения // URL: http://www.president.am/ru/
[4] Конституция Республики Армения: основной закон с изменениями от 27.11.2005. РАОВ 2005.12.05 // 2015, Национальная статистическая служба Республики Армения. URL: http://www.arlis.am/DocumentView.aspx?DocID=78870
[5] Об утверждении устава контрольной службы президента: распоряжение президента Республики Армения от 18.07.2008. ПР-126-Н 2008.08.06/50(640) Հոդ.814 // 2015, Национальное собрание Республики Армени. URL: http://www.parliament.am/legislation.php
[6] Об утверждении устава и структуре аппарата правительства Республики Армения: решения правительства от 02.05.2002. 726-Н. РАОВ 2002/22(197) // 2015, Национальная статистическая служба Республики Армения. URL: http://www.arlis.am/DocumentView.aspx?DocID=87269
[7] О верховенстве права: отчет Венецианской Комиссии Совета. CDL-AD(2011)003rev от 04.04.2011 // 2015, Сайт Совета Европы. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2011)003rev-e.aspx
[8] О внесении изменений и дополнений в закон Республики Армения об организации и проведении проверок в Республики Армения: закон Республики Армения от 23.06.2011. РА N243-Н. РАОВ 2011.07.27/45(848). Ст. 1098. // 2015, Национальное собрание Республики Армени. URL: http://www.parliament.am/legislation.php
[9] О государственной и служебной тайне: закон Республики Армения от 03.12.1996. ЗР-94. РАНСВ 1996/23-24(1123-1124). Ст.298. // 2015, Национальное собрание Республики Армени. URL: http://www.parliament.am/legislation.php
[10] О контрольной палате: закон Республики Армения от 25.12.2006. ЗР-04-Н. РАОВ 2007.01.12/3(527). Ст.18. // 2015, Национальное собрание Республики Армени. URL: http://www.parliament.am/legislation.php
[11] О президенте Республики Армения: закон Республики Армения от 01.08.1991 Н-0367-I. РАВВС 1991/15. (утратил силу 04.01.2007 ЗР-199-Н РАОВ 2006.12.25/66(521)) // 2015, Национальное собрание Республики Армени. URL: http://www.parliament.am/legislation.php
[12] Поручение Министерского комитета Совета Европы. СМ (2008)170 от 21.11.2008 // 2015, Сайт Совета Европы. URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1374477&Site=CM.  
[13] Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, принята Постоянной комиссией, действующей от имени Ассамблеи от 23.11.2007 // 2015, Сайт Парламентской Ассамблеи Совета Европы. URL: http://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/[Russian_documents]/[2007]...
[14] Решение Конституционного суда на основе обращения «Ванадзорского отделения Хельсинкской Гражданской Ассамблеи» на предмет соответствия Конституции Республики Армения п. < з > части 4 статьи 8 и частей 6 и 7 статьи 12 закона РА «О государственной и служебной тайне» // 2015, Конституционный Суд Республики Рамения. URL: http://www.concourt.am
[15] Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002.
Заголовок En: 

Constitutional Principles of State Control in the Republic of Armenia

Аннотация En: 
In the present article some of the provision of the RA Constitution’s basic principles of state control, which, in my opinion, should be guided by regulatory authorities during the inspection are discussed. These principles are considered by the author as the basis of the constitutionality of state control. Some of the control principles are divided by the author into positive and negative. Positive defines the principles that provide the freedom of action of man and citizen. Negative same principles are for government agencies, since they restrict their activities. A separate analysis is subject to the presidency on the basis of the principle of separation and balance of powers. In conclusion, author concludes that, based on the interpretation of the constitutional principles discussed, the term "law" applies only to natural and legal persons on the other hand can not be used as an analogue of the terms "authority" and "authority." According to the author, the fundamental constitutional principles of state control are expressed formally in a single system as defined in the first chapter of the Constitution of the Republic of Armenia. Compliance and reform of constitutional principles provide the synergy and the constitutionality of the process of governance.
Ключевые слова En: 

state control, principles of state control, negative and positive principles control, constitutionality of state control, applicability of the term law, positive law, Armenia.