Особенности российской модели местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой муниципального права Российского университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного областного университета

Аннотация: 

В настоящей статье автор проводит анализ особенностей российской модели местного самоуправления. Автор подчеркивает, что анализ опыта публичного управления Российской Федерации и зарубежных стран показывает, что дуалистическая (смешанная) модель местного самоуправления является весьма распространенной и эффективной, поскольку строится на сочетании государственного управления и местного самоуправления. В статье автор анализирует проявления воздействия государства над местным самоуправлением в основных направлениях. В заключении автор подчеркивает, что в доктрине муниципального права Российской Федерации справедливо констатируется, что муниципальная реформа 2003 года на практике привела к большей степени «встраивания» институтов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Государство обладает неизмеримо большей «мощью» в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому необходимо предельно четко определить и регламентировать «общие правила игры», то есть установить нормы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы разрешения возникающих конфликтов.

Ключевые слова: 

МСУ, самоуправление, местное, муниципальное, модель, практика, проблематика, Россия, РФ.

     Анализ опыта публичного управления Российской Федерации и зарубежных стран показывает, что дуалистическая (смешанная) модель местного самоуправления является весьма распространенной и эффективной, поскольку строится на сочетании государственного управления и местного самоуправления. В системе современного, демократического публичного управления, где источником власти является народ, органы государственной и муниципальной власти должны взаимодействовать по определению, поскольку обеспечивают жизнедеятельность народа Российской федерации в целом и населения муниципального образования как составной части народа в частности. 
     В любом современном государстве публичная власть действительно должна быть единой поскольку ее основным источником является народ [3. C. 12]. Единства публичной власти обеспечивается такими управленческими принципами как централизация и децентрализация. Доминирование в модели местного самоуправления одного из этих принципов либо их сочетание определяет специфику реализации местного самоуправления в государстве. Однако в любом случае, даже если в системе местного самоуправления преобладает децентрализация выражающая в наличии выбираемых населением муниципального образования органов местного самоуправления вряд ли допустима их полная самостоятельность от государства.
     Следовательно, можно и нужно говорить об элементах централизации. Безусловно в таком случае важную роль должны играть рациональные механизмы и формы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти. Думается, что для эффективного функционирования местного самоуправления важно именно взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправление основанное на поддержке последнего государством. Следовательно, важен дуализм выраженный в сочетании императивных и диспозитивных методов в механизме взаимодействия органов государственной и муниципальной власти. 
     Представляется не вполне корректно противопоставлять местное самоуправление государственному управлению, поскольку и одно, и другое, имеют публично-правовую природу и, тем самым, образуют одну систему публичного управления. Концепция "дуализма" местного самоуправления получила широкое распространение в бывших государствах СССР и Российской Федерации здесь не исключение из правил. Однако, в данном случае важно понять какова степень огосударствления местного самоуправления. 
     Думается, что степень так называемого огосударствления местного самоуправления в России не является критической. Нет всяких оснований констатировать, что на бывшем постсоветском пространстве повсеместно происходит тотальное огосударствление муниципальной власти. Местное самоуправление как таковое сохраняется. Более того, органы местного самоуправления действуют в пределах собственных полномочий. Тем самым, мы наблюдаем организационную обособленность местного самоуправления от государства, что соответствует концепции народного суверенитета и демократии в целом. Именно указанные обстоятельства действительно не позволяют абсолютизировать на постсоветском пространстве "государственную" теорию местного самоуправления. Ибо местное самоуправление, так или иначе, сохраняет, отличающие ее от государственного управления, специфические черты и характеристики. Таким образом, следует констатировать, что местное самоуправление, являясь формой самоорганизации населения и формой народовластия, имеет признаки как государственного, так и общественного института. Следовательно, местное самоуправление обнаруживает в себе двойственную природу и потому может быть охарактеризовано как социально-политический институт. 
     По справедливому замечанию В.И. Гончарова «вопрос обособленности и самостоятельности местного самоуправления от государства является и являлся изначально краеугольным камнем теории местного самоуправления. С одной стороны местное самоуправление должно быть самостоятельно и обособлено, но с другой стороны, местное самоуправление не может самостоятельно абсолютно, будучи учрежденным государством и существующим по правилам, определяемым государством» [1. C. 125]. 
     Как бы корреспондируя с В.И. Гончаровым М.Ю. Каверзин отмечает: «Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связанно с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур" [1. C. 72].
 
     В этой связи можно от части согласиться научной позицией Г.Н. Чебаторова о том, что "осмысливая исторический опыт, дореформенное и постреформенное состояние местного самоуправления, можно предположить, что дальнейшее развитие местного самоуправления будет все же происходить в рамках государственной теории местного самоуправления и это позволит устранить противоречие между конституционной идиллией и действительностью. При этом вовсе не обязательно отказывается от самой идеи самоуправления, основанной на децентрализации в рамках осуществления единой государственной власти. Муниципальная власть по своей природе является разновидностью государственной власти на местном уровне. Поэтому и органы местного самоуправления не что иное, как местные органы государственной власти" [15. C. 16]. 
     В научной позиции Г.Н. Чебатарева интерес вызывает утверждение о государственной природе местного самоуправления. Такой подход отличается долей рациональности поскольку подчеркивает тесную взаимосвязь государства и местного самоуправления. По своей сути местное самоуправление это безусловно самоорганизация населения имеющая некоторые властные рычаги воздействия. Однако развитие такой самоорганизации происходит только в рамках политической системы государства которое устанавливает пределы самостоятельности местного самоуправления. Как следствие этого автономия местного самоуправления непосредственно зависти от уровня самостоятельности установленного государством. По своей сути свобода местного самоуправления это результат действия государственных органов власти. С другой стороны местное самоуправление как элементарная форма организации догосударственного общества появилось тогда когда стали формироваться социальные отношения между людьми. И в этом смысле сложно говорить об исключительно государственной природе местного самоуправления, поскольку не было государства. Думается, что все-таки по своей сути у самоуправления нет государственной природы. Но по мере возникновения и развития государства местное самоуправление действительно начинает трансформироваться в разновидность государственной власти. 
     В современной России с учетом положений статьи 12 Конституции Российской Федерации принятой 12 декабря 1993 года (См. далее: Конституция РФ 1993 г. ) не возможно говорить только лишь о государственной природе местного самоуправления. Хотя в доктрине муниципального права утверждается, что положения статьи 12 Конституции РФ 1993 г. о том что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти являются ошибочными [2]. Г.Н. Чебатороев предлагает изменить указанные положения статьи 12 Конституции РФ 1993 г. и акцентировать внимание на то, что местное самоуправление может осуществляться и через местные органы государственной власти [15. C. 118]. Однако очевидно, что это предложение рассчитано на дальнюю перспективу и на данный момент является весьма интересной научной позицией известного учёного-государствоведа. На данный момент наиболее перспективная научная позиция другого известного государствоведа В.С. Васильева который утверждает, что положения "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" целесообразно заменить положением об автономности местного самоуправления в отношениях государственной власти [5. C. 387]. По сути своей точки зрения Г.Н. Чебаторева и В.С. Васильева схожи. Однако, В.С. Васильев акцентирует внимание на самостоятельности местного самоуправления внутри системы органов государственной власти, хотя в отличии от Г.Н. Чеботарева на прямую об этом не говорит.
     В полнее оправданной является научная позиция еще одного известного российского государствоведа И.И. Овчинникова о том, что «муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей также представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функции государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов» [11. C. 200].
     С гипотезами вышеуказанных авторов следует согласиться, так как в действительности анализ Российского муниципального законодательства показывает наличие в нем значительного количества механизмов, через которые государство вполне законно влияет на местные дела. Тем самым можно говорить о том, что муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, в сущности, представляет часть (подсистему) государственного управления. 
     Развивая теорию дуализма местного самоуправления, в Российском муниципальном законодательстве можно выделить законоположения, подчеркивающие как зависимость местного самоуправления от государства, так и его самостоятельность. 
В доктрине муниципального права отмечается, что «институт местного самоуправления призван обеспечить самостоятельность населения в решении вопросов местного значения. Активное участие населения в решении вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления находится в рамках компетенции местного самоуправления, определенной федеральным законодательством. Самостоятельность местного самоуправления в том смысле, в каком ее необходимо понимать, реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, посредством других форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, через участие представителей населения муниципального образования в деятельности представительных органов местного самоуправления.
     Самостоятельность местного самоуправления можно наблюдать в финансово-экономической сфере. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет и собственность, которыми управляет самостоятельно. На местном уровне органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются местные налоги и сборы» [9. C. 20].
     Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется через следующие положения федерального закона о местном самоуправлении: 
Во-первых, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные паровые акты;
     Во-вторых, местное самоуправление осуществляется на территории муниципального образования;
     В-третьих, местное самоуправление осуществляется либо населением непосредственно, либо через органы местного самоуправления, которые в свою очередь не являются органами государственной власти; 
     В-четвертых, финансовая и экономическая самостоятельность местного самоуправления. Наличие муниципальной собственности подчеркивает самостоятельность местного самоуправления. 
     Проблема взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления весьма ярко показано в одном из важнейших Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. №30-П [13]. В данном постановлении четко демонстрируются и определенная законом грань самостоятельности и объективная зависимость от государства муниципальных органов власти. Так например Конституционный Суда РФ в указанном постановлении акцентирует внимание на том что, самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, поскольку не возможно отрицать различные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Однако при этом роль государства в функционировании местного самоуправления не должна быть исключительной и преобладающей. 
     Конституционный Суд РФ вполне обосновано утверждает, что государство устанавливая общие принципы организации местного самоуправления тем самым оказывает на него регулирующее воздействие, что в свою очередь вытекает из пункта "н" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции РФ 1993 г. 
     Следуя логике Постановления Конституционного Суда РФ (как будет показано ниже), в специально оговоренных в законе случаях государство может ограничить принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако такое ограничение должно быть рациональным и направленным на эффективное функционирование местного самоуправления. В целом регулирующее воздействие государства обеспечивает эффективность реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения. 
     Наиболее ярко воздействие государства над местным самоуправлением проявляется в следующих направлениях: 
     Во-первых. После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местном самоуправлении в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №151-ФЗ (См. далее Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.) наметилась тенденция расширения полномочии органов государственной власти в сфере местного самоуправления. «В частности, на ряду с осуществлением правового регулирования местного самоуправления на всей территории, к ведению органов государственной власти субъектов Федерации были отнесены вопросы: регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность; регулирование отношений между бюджетами субъектов и местными бюджетами, а также обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями; принятие региональных программ развития местного самоуправления; установление и изменения порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований; обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти» [10. C. 122].
     Однако, вместе с расширением государственного регулирования местного самоуправления в Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. четко определялись положения, согласно которым устанавливался барьер против злоупотребления органами государственной власти в сфере местного самоуправления. Так, например, в статье 14 рассматриваемого закона подчеркивалось, что осуществление органами государственной власти местного самоуправления не допускается; статья 17 не допускала образование органов местного самоуправления и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти. Кроме того закреплялась подотчетность главы муниципального образования, других выборных должностных лиц населению и представительному органу муниципального образования. 
     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (см. далее: Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) также основывается на концепции регламентации широких полномочии местного самоуправления, однако в отличии от Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. узаконивает вмешательство государства в местное самоуправление. Так, например, в статье 75 регламентируется широкую возможность органов государственной власти по осуществлению отдельных полномочий органов местного самоуправления. Безусловно, в данной статье речь идет о временном осуществлении полномочии и в рамках строго установленных законом, что в первую очередь связанно с реализацией принципа законности на местном уровне. Но все-таки это мощный элемент прямого государственного управления местами. Кроме того в пункте 5 статьи 20 рассматриваемого закона устанавливается, что «органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий , не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами». В этой связи следует согласиться с научной позицией И.И. Овчинникова о том, что « формулировка «вправе» в данном случае следует все же понимать как обязанность, если такое участие органов местного самоуправления в реализации не только переданных, но и иных государственных полномочии вытекает из федерального закона. Тем более что осуществление и финансирование расходов на обеспечение реализации иных государственных полномочий также возлагается федеральным законом непосредственно на органы местного самоуправления» [10. C. 123-124]. 
     Во-вторых. Муниципальные органы власти имеют законодательно определенную возможность решать вопросы местного значения. В этом смысле они осуществляют местное самоуправление и тем самым представляют интересы населения. Однако, реализуя полномочия в сфере имеющей непосредственное значение для государства органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственной власти. По существу органы местного самоуправления становятся проводниками государственной политики на местах, реализуя от имени государства властные полномочия, большинство из которых является переданными полномочиями. 
     В этой связи нельзя не отметить, что вряд ли вопросы местного значения следует называть исключительными вопросами ведения органов местного самоуправления, поскольку вопросы местного значения в действующем муниципальном законодательстве, как Российской Федерации, так и большинства государств-участников СНГ не разграничиваются на «вопросы исключительного ведения» муниципальных органов власти и «государственные». Представляется, что самостоятельность муниципальных органов власти от органов государственной власти, следует обеспечить путем обозначения части вопросов местного значения исключительно вопросами ведения органов местного самоуправления и, тем самым, законодательно ограничить сферу государственного вмешательства и невмешательства в деятельность органов муниципальной власти. Такого рода разграничение должно способствовать развитию демократизации местного самоуправления. Иными словами, с одной стороны, оно в силах обеспечить самоорганизацию и саморегуляции населения, а с другой – не допустить полного подчинения местного самоуправления интересам государственной власти. 
     В частности, И.И. Овчинников отмечает, что «в юридической литературе неоднократно высказывались суждения о необходимости уточнения механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача на муниципальный уровень все возрастающего числа таких полномочий без учета реальных возможностей органов местного самоуправления их осуществить, без получения предварительного согласия на принятие отдельных государственных полномочии не способствует безусловному обеспечению конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, децентрализации отношений между органами публичной власти. 
     Нельзя не заметить и продолжающеюся практику не достаточного обеспечения органами государственной власти необходимыми ресурсами передаваемых отдельных государственных полномочий. Нередко органы местного самоуправления вынуждены использовать средства местного бюджета для осуществления таких полномочий, в частности, административные расходы без последующего возмещения понесенных затрат. Все это существенно отягощает возможности местных финансировать решения также законом закрепленных за муниципальными образованиями вопросов местного значения» [10. C. 236-237]. 
     Конституционный Суд РФ указал, что «Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления..». 
     В третьих. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. значительно увеличивает объемы федерального регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. 
     В частности в главе 10 Федерального законе о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается целый ряд статьей согласно которым выше должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получает правовую возможность воздействия на органы местного самоуправления. В частности здесь речь идет об ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. Так например, согласно статье 74 рассматриваемого закона «выше должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации»; в статье 74.1. дает правовую возможность главе субъекта Федерации поставить перед представительным органом муниципального образования вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку. 
     В теории муниципального права указанные положения широко критикуются ученными-государствоведами и экспертным сообществом. В такой критике, безусловно, есть доля разумного, поскольку отчасти нарушается принцип организационной обособленности местного самоуправления. Однако с другой стороны такие действия со стороны органов государственной власти направленный на реализацию принципа законности. Например, расширенное толкование положений статьи 74 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что глава субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае издания указанными должностными лицами местного самоуправления нормативного правового акта противоречащего Федеральному и региональному законодательству, если такие противоречия установленный соответствующим судом. Очевидно, и весьма принципиально то, что решению главе субъекта федерации об отрешении предшествует решение суда. Потому не корректно утверждать, что глава субъекта федерации правомочен принимает такое решение, руководствуясь субъективным мнением о том или ином главе муниципального образования. 
     Судебное решение предшествует также началу реального досрочного прекращения полномочии представительного органа муниципального образования. Основание такие же как и в первом случае: представительным органом муниципального образования принят нормативный акт противоречащий Федеральному и региональному законодательству (статья 73). 
     В целом правомерность достроечного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом, и решение о ее применении принято в форме закона, была отмечена в Постановлении Конституционного Судом РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 
     В частности Конституционный Суд РФ отметил: «Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, в праве предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий – при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления». 
     В четвертых. Увеличивается роль политических партии на муниципальном уровне. Представляется, что поправки, внесенные в части 3 и 3.1 ст. 23, а также в ст. 35.1 «Фракции в представительном органе муниципального образования» Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года, можно отнести к указанной выше «разумной централизации», поскольку они усиливают влияние государственных органов власти на органы местного самоуправления через различные политические партии. Не исключено, что при таком раскладе власть в муниципальном образовании сосредоточится в руках «правящей» политической партии, то есть той, которая набрала большинство голосов на муниципальных выборах и пользуется поддержкой государственных органов власти. Безусловно, положения ст. 12 Конституции РФ 1993 не нарушаются, поскольку политическая партия не является органом государственной власти, а в указанной статье говорится о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако совершенно не трудно предположить, что в случае победы на федеральных и муниципальных выборах одной и той же политической организации, автоматически сформируется единая властно-политическая структура.
     По всей видимости, в данном случае, с некоторыми оговорками, корректно провести параллель между Верховным советом РСФСР и местными Советами. Так, в частности, «местные Советы являлись органами государственной власти и управления ограничено встроенными в общую систему Советов. Единство системы власти Советов базировалось на принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность нижних звеньев власти в строго определенных пределах» [8. C. 118]. Такой пример можно характеризовать в качестве наглядной иллюстрации критериев соотношения централизации (огосударствления местного самоуправления) и децентрализации власти, где в полной мере осуществляется формула власти и подчинения. Хотя в современной Российской Федерации говорить о масштабной централизации при сохранении фундаментальных положений действующей Конституции, касающихся многопартийности и не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, а также признания и императивной гарантированности конституционными предписаниями местного самоуправления – не приходится. Но все-таки, установить схожие, идентичные (структурно и нормативно сопоставимые) черты между «разумной централизацией» и «демократическим централизмом» советского образца совершенно не проблематично и не составляет большого труда.
     Представляется, что на бывшем советском пространстве происходит политизация муниципально-правовых отношений, что в свою очередь говорит о некоторой модернизации советской системы управления [14. C. 57-61]. Безусловно, термин «политизация» в данном случае обозначает то, что политические партии становятся активными субъектами муниципально-правовых отношений. Как справедливо отмечает А.А. Уваров в качестве посредника государственного аппарата в «деле косвенного влияния на решения, принимаемые по вопросам своей компетенции» муниципальной властью выступают политические партии, а в качестве «“союзника”, как это ни парадоксально, – представительные органы местного самоуправления» [14. C. 60].
     По указанной проблематике интерес вызывает и научная позиция А.В. Колесникова: «Вопрос о виде избирательной системы, применяемой на выборах в конкретном муниципальном образовании, остается до сих пор дискуссионным, сопровождаемым спорадическими попытками ввести в практику выборов представительных органов муниципальных образований всех типов если не пропорциональную, то по крайней мере смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную систему. Вряд ли стоит сомневаться в том, что намерения перевести выборы представительных органов местного самоуправления на избирательные системы, по которым формируется федеральные и региональные законодательные органы, направлены на укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления. Однако это слабо согласуется с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, предполагающим и организационную самостоятельность муниципалитетов. 
     Тем не менее, Президентом РФ на одном из заседаний Государственного совета поставлена задача развития политической конкуренции на муниципальном уровне. Однако местное самоуправление вряд ли можно считать политической организацией: оно не занимается политической деятельностью. .. Это, конечно не означает, что нужно отстранять политические партии от муниципалитетов, но логичнее всего, с нашей точки зрения, было бы участие этих партии в соревновании кандидатов на выборах в мажоритарных округах, особенно в муниципальных образованиях с небольшим числом избирателей» [6. C. 118-119]. 
     В пятых. Государственная регистрация уставов муниципальных образований. Согласно пункту 6 статьи 44 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. «устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований…». Кроме этого порядок государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. №97-ФЗ.
     Государственная регистрация уставов муниципальных образований, является проявлением контрольной функции государства по отношению к муниципальному образованию. Безусловно, это мощный фактор воздействия государства на муниципальное образования. Устав это учредительный документ и его отсутствие делает не возможным функционирование местного самоуправления. Однако не стоит относиться к указанной регистрации устава, как к орудию политической борьбы против правящей элиты в муниципальном образовании. Процесс и обстоятельства предшествующие регистрации строго регламентированы законами. Так например основаниями для отказа в регистрации устава муниципального образования сложит противоречие юридического документа Федеральным и региональным нормативно-правовым актам и нарушение порядка принятия устава. Следовательно, речь здесь идет о правовой охране устава муниципального образования с помощью, которой обеспечивается режим законности. 
     Государственный контроль это эффективный способ реализации правовой охраны устава. В этой связи следует отметить, что Министерство Юстиции РФ при выявлении нарушения режима законности тесно взаимодействует с Прокуратурой РФ. Органы прокуратуры могут по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных правовых актов, в случае обнаружения актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, органы прокуратуры в соответствии со ст. 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» направляют протест в орган или должностному лицу, издавшему акт. 
     В отличии от проверок исполнения соответствующих законов, которые проводятся только по сигналам о нарушении законов, проверки законности актов органов местного самоуправления должны, как уже отмечалось, осуществляться не зависимо от наличия сигналов. Это позволяет прокурорам заранее предусматривать основной объем работы и осуществлять надзор в плановом порядке, проводя проверки систематический. Однако приоритет следует отдавать проверкам в связи с поступившими сведениями об издании незаконных актов» [1. C. 85-86].
     Согласно справки Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами местного самоуправления значительное внимание уделяется вопросам профилактики правонарушений в сфере муниципального нормотворчества. «При выявлении в проектах муниципальных НПА (нормативно-правовых актах) несоответствий федеральному и региональному законодательстве прокурорами в отчетном периоде в представительные и исполнительные органы местного направлено более 28 тыс. информации с предложением их устранения (АППГ-25 тыс.). Около 97 % замечаний прокуроров учтены при приятии соответствующих НПА, что позволило предупредить нарушения прав граждан, повысить качество нормотворчества… 
     Пробелы в муниципальном нормотворчестве выявлялись прокурорами большинства субъектов Российской Федерации и в основном обусловлены несвоевременным принятием НПА в связи с изменениями в федеральном законодательстве… » [7].
     Безусловно, в сфере осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления встречается целый ряд злоупотреблений, которые негативно влияют на работу органов местного самоуправления. Так например, можно выделить следующие проблемы: 1) формальный подход при подготовке актов прокурорского реагирования; 2) предъявление к органам местного самоуправления заведомо невыполнимых требований, в том числе направление запросов с неоправданно короткими сроками исполнения; 3) органы прокуратуры настаивают на неукоснительном исполнении запросов без учета необходимости получения оператором персональных данных согласия субъекта персональных данных; 4) органы прокуратуры за частую выходят за пределы полномочий, предоставленных прокуратуре в соответствии с федеральным законодательством; 5) практический каждое внесенное прокурором представление об устранении выявленных нарушений содержит требование о привлечений к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих либо о рассмотрении данного вопроса. Здесь следует обратить внимание на то, что согласно Трудовому законодательству применение дисциплинарной ответственности к работнику является его правом, а не обязанностью. Однако, представители прокуратуры практический обязывают работодателя привлечь к ответственности тех или иных муниципальных служащих. Думается, что здесь имеет место факт вмешательство в компетенцию работодателя; 6) наличие случаев дублирования функции органов контроля при организации проверок органов местного самоуправления; 7) необоснованное истребование материалов, статистических данных и иных сведений от органов местного самоуправления, имеющихся в официальном доступе.
     В шестых. Положения статьи 48 федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в части переданных государственных полномочий допускают отмену органами государственной власти муниципальных паровых актов. Во всех остальных случаях предусматривается судебный порядок отмены муниципально правовых актов. Думается, что отсутствие судебного порядка указанных актов нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления. Получается, что органы государственной власти вопросе принятия и отменный муниципально-правовых актов наделяются теми же правомочиями что и органы местного самоуправления. Однако это не правомерно, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов власти. 
     В седьмых. Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом о местном самоуправления от 6 октября 2003 г. было установлено право определения субъектами федерации структуры и порядка формирования органов местного самоуправления. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ и от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. были внесены изменения, уточняющие возможные варианты замещения должности главы муниципального образования. Хотя согласно Конституции РФ 1993 г. это право принадлежит населению муниципального образования. В связи с этим запросом в Конституционный Суда РФ обратилась группа депутатов Государственной Думы РФ. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившееся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ 1993 г. оспариваемые в запросе законоположения. В частности речь идет о следующих нормах закона: части 4 статьи 35; части 5 статьи 35; части 5.1 статьи 35; части 2 статьи 36; части 3.1 статьи 36. 
     Анализ положений Постановления Конституционного Суда в части вопроса касающегося конституционного права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что указанный судебный орган признает это право вопросом государственного значения. Это связанно тем что посредством местного самоуправления реализуются важнейшие принципы народовластия составляющие основы конституционного строя. Конституционный Суд РФ в рассматриваемом постановлении в силу пункт "н" статьи 72 Конституции РФ 1993 г. признает вполне правовым конкретизацию субъектами РФ отельных вопросов организации местного самоуправления не получивших законодательного регулирования на федеральном уровне. 
     В целом Конституционный Суд РФ обосновывает правовую позицию о том, что федеральный орган законодательной власти для обеспечения согласованного функционирования между органами публичной власти различных уровней (государственный, региональный и муниципальный) в праве водить различные модели взаимодействия и распределения компетенции в сфере местного самоуправления. Что в свою очередь, безусловно, должно способствовать социально-экономическому развития территории муниципального образования с одной стороны и территории субъекта федерации с другой. По отношению к субъекту федерации Федеральный законодатель вполне может предусмотреть основания его участия в правом регулировании порядка формирования органам местного самоуправления. Однако все выше сказанное не дает основания субъектам федерации нарушать принцип самостоятельности местного самоуправления. 
     Думается, что в случае с Российской Федерацией нужно говорить о так называемой «разумной централизации» характерной особенностью, которой является усиление присутствия государственной власти на уровне муниципальной власти и направленное на укрепление принципа законности. Думается, что анализируемое выше Постановление Конституционного Суда РФ направленно на укрепления такой позиции в государстве. Хотя термин "разумная централизация" там не упоминается. Однако становиться ясно, что для упрочения единства публичной власти вполне обоснованной является наметившаяся еще начиная с принятия закона о местном самоуправлении 2003 г. правовая унификация местного самоуправления. Разница лишь в том, что в первоначальной редакции вопросы регулирования местного самоуправления сосредотачивались в руках федеральных органов власти. После внесения 2014 году поправок в действующий закон о местном самоуправлении одну из главных ролей в определении организационных основ местного самоуправления стали играть субъекты федерации. В данном случае действительно позиция субъектов федерации основывается на положениях пункта "н" статьи 72 Конституции РФ и таким образом конституционные права местного самоуправления не нарушаются, поскольку оно является предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. 
     В доктрине муниципального права Российской Федерации справедливо констатируется, что муниципальная реформа 2003 года на практике привела к большей степени «встраивания» институтов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству [12. C. 3]. 
     Однако здесь следует уточнить, что речь идет не о полном встраивании местного самоуправления в систему органов государственной власти а об укреплении в пределах установленным законом контроля за деятельность органов местного самоуправления. Это в свою очередь должно привести к эффективной реализации вопросов местного значения. 
     Во всех указанных выше случаях воздействия государства на местное самоуправления, возможно – причем не всегда гипотетически – возникновение между ними «конфликта интересов». Нет секрета в том, что государство обладает неизмеримо большей «мощью» в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому необходимо предельно четко определить и регламентировать «общие правила игры», то есть установить нормы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы разрешения возникающих конфликтов. 
     Однако, не смотря на все выше указанное «модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. позволяет населению в полной мере реализовать свои права в сфере местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения» [4. C. 38].
Литература: 
[1] Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования с субъектах Российской Федерации: монография. М.: Проспект, 2016.
[2] Безуглов А.А. Конституционное право России: учебник: в 3 т. М., 2001. Т. 1.
[3] Галушкин А.А., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015.
[4] Гончаров В.И. Институализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: монография. М.: Проспект, 2015.
[5] Институты конституционного права / отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постникова. М., 2011.
[6] Колесников А.В. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / А.В. Колесников; ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2015.
[7] Материалы семинара-совещания «О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления» с участием представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Организатор Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам севера. М., 2015. 13 ноября. 
[8] Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011.
[9] Муниципальное право России / под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009.
[10] Овчинников И.И. Компетенция местного самоуправления (проблемы теории и практики правового управления): монография. М.: Юстицинформ, 2014.
[11] Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
[12] Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. M.: Cтатут, 2007.
[13] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4,5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1. статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1. статьи 3 закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области «в связи с запросом группы депутатов государственной думы» // КонсультантПлюс, 2016.
[14] Уваров А.А. Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива местному самоуправлению и модернизация советской системы местного управления // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4.
[15] Чебаторов Г.Н. Политика-правовая природа местного самоуправления. Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистрантов. М.: Норма, ИНФРА-М, 2015.
Заголовок En: 

Features of the Russian Local Self-Government Model

Ключевые слова En: 

local self-government, self-government, local, municipal, model, practice, problems, Russia, Russian Federation.