Принцип «загрязнитель платит» как специальный принцип международного экологического права

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье всесторонне анализируется принцип «загрязнитель платит», с помощью которого сегодня решаются многие вопросы, связанные с возмещением ущерба окружающей среде. Показывается, что еще в средние века вопрос о таком возмещении не ставился в правовую плоскость, предоставляя домовладельцам право выбрасывать мусор и отходы подальше со своего заднего двора. Юристами был даже изобретен принцип под названием far beyond my back yard (FBMBY), который действовал безотказно на протяжении нескольких столетий. В современных условиях такой подход перестает работать, поскольку расширяется круг экологических угроз и вызовов, которые нуждаются в отдельном, строго продуманном регулировании. Несмотря на то, что в настоящее время экологические интересы поставлены в соподчиненное положение к экономическим целям развития, а принцип «загрязнитель платит» до сих пор не включен специалистами Международного Союза охраны природы и природных ресурсов, в каталог специальных принципов международного экологического права в проекте Международного Пакта по окружающей среде и развитию, тем не менее, как показала практика, только интернализация экстернальных издержек может позволить эффективно заставлять хозяйствующие субъекты платить за причиненный ущерб окружающей среде. А как показано в статье именно это и составляет сердцевину и существо принципа «загрязнитель платит».

Ключевые слова: 

загрязнитель платит, интернализация, экстернальные издержки, загрязнение, специальные принципы, международное экологическое право, инвестиции, Международных союз охраны природы.

     В настоящее время проблема реализации на практике принципа «загрязнитель платит» приобрела особенно острый характер, что, как правило, связывают с одной стороны с недостаточно четким содержанием данного постулата, а с другой стороны с попытками некоторых законодателей под прикрытием этого положения скрыть истинные свои намерения – заставить каждое предприятие независимо от факта нанесения ущерба окружающей среде оплатить налоги. Последнее, например, имело место в случае принятия Конгрессом США т.н. Закона о Суперфонде, направленном на переработку и уничтожение опасных отходов, который, в конечном счете, превратился в закон о свалках.
     Напомним, что еще в Средние века вопрос об оплате нанесенного ущерба окружающей среде тем или иным предпринимателям или домохозяйствам не ставился в правовой плоскости. Как указывал в своей монографии Х. Берман «Закон и революция», в то время действовал принцип, который условно можно назвать «подальше с моего заднего двора» (far beyond my back yard- FBMBY) [5]. Иными словами, основная задача сводилась к тому, чтобы мусор и отходы сбрасывать подальше от своего домовладения. Что же касается предприятий, расположенных на побережье рек и нуждающихся в пресной воде, то руководителя загрязняющего объекта заставляли пить воду из такой реки ниже по течению, чтобы доказать, что деятельность его предприятия не наносит ущерба окружающей среде. 
     Принцип «загрязнитель платит» в условиях, когда экологические интересы поставлены большинством государств в подчиненное положение по отношению к экономическим целям развития (и это несмотря на поддерживаемую почти всеми государствами мира концепцию устойчивого развития), остро нуждается сегодня в четком и единообразном понимании, равно как в выработке конкретных институциональных механизмов, которые позволяли бы его эффективно применять.
     Прежде всего, необходимо уяснить, что не любая эмиссия представляет собой «загрязнение». Это отчетливо поняли представители Объединенной группы экспертов по научным аспектам загрязнения морей (ГЕСАМП) в 1969 г., которым было поручено выработать понятие «загрязнение моря». В результате появилось понятие «загрязнение», которое сегодня оказалось востребованным и в других областях межгосударственного сотрудничества: «Введение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в морскую среду (включая эстуарии), влекущее такие вредные последствия, как ущерб живым ресурсам, опасность для здоровья людей, помехи морской деятельности, включая рыболовство, ухудшение качества морской среды и уменьшение ее полезных свойств».
     Как мы видим, из этого определения можно сделать следующий вывод: «если такое введение существенно не воздействует на объекты собственности и окружающую среду, то оно является вполне терпимым. Иными словами, сами по себе отходы не причиняют вреда ни людям, ни их собственности. Не каждая эмиссия и не каждый сброс отходов или результатов промышленной деятельности представляют собой загрязнение. Такое положение дел дает основание правительствам не стремиться к сокращению сбросов отходов как таковых. Экологи же со своей стороны всячески стремятся поставить в рамки  правового регулирования схемы как по «предотвращению загрязнения», так и по «сокращению отходов, особенно токсичных». 
     Не удивительно поэтому, что многие специалисты, как в России, так и за рубежом, полагают, что именно в этом заключается причина, по которой экологическое законодательство бьет мимо цели, говоря прежде всего о загрязнении, хотя в центре внимания должен находиться причиняемый «ущерб». Более того, они считают, что только 30% работающих на предприятиях юристов вообще понимают смысл экологического законодательства в этой части, равно как и возможность ему соответствовать [4]. 
     Приведем еще один пример: согласно статистическим данным 9 из 10 автомобилей мира не наносят ущерб окружающей среде своими выхлопными газами. Получается, что за одного «нерадивого» автовладельца, «расплачиваться» приходится девяти невиновным. 
     Такой широкий подход, условно называемый в юридической литературе подход «по принципу дрифтерных сетей», добивается сокращения загрязнения за счет охвата, в том числе и невиновных автовладельцев, слабо ориентируясь на эффективность принимаемых мер.
     Куда более выгодными, справедливыми и нацеленными на защиту окружающей среды выглядят меры, направленные на сокращение загрязнения, они будут адресованы истинным источникам загрязнения и обеспечивают плату именно загрязнителя за причиненный ущерб. 
     Как известно, принцип «загрязнитель платит» зарождался и формировался в рамках ОЭСР. Неслучайно поэтому именно в документах ОЭСР можно встретить наиболее полное и всеобъемлющее определение этого принципа:  принцип «загрязнитель платит» «предусматривает, что загрязнитель должен покрывать расходы, связанные с проведением мер по предотвращению загрязнения и борьбе с ним, решение о которых было принято государственными органами с целью обеспечения приемлемого состояния окружающей среды. Иными словами, стоимость этих мер должна учитываться в стоимости товаров и услуг, которые привели к загрязнению при их производстве (предоставлении) и/или потреблении» [7. C. 128]. Как мы видим, суть этого принципа сводится к тому, что производитель товаров, должен не только оплатить меры по предотвращению ущерба, но и покрыть сам ущерб, причиненный окружающей среде. Принцип «загрязнитель платит» предусмотрен рядом международных договоров. К таким договорам можно, в частности, отнести: Конвенцию ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г., Международную конвенцию по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г., Конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г., Стокгольмскую конвенцию о стойких органических загрязнителях 2001 г. Кроме договорных источником международного экологического права, анализируемый принцип можно обнаружить и в источниках т.н. мягкого экологического права, для чего достаточно привести положения Принципа 16 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в 1992 г. в Рио-де-Жанейро:«национальные власти должны стремиться содействовать интернализации экологических издержек и использованию экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование». В 2002 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге была принята Декларация,  параграф 14 отражает ухудшение состояния окружающей среды в результате международной инвестиционной деятельности.
     Все это дает нам право утверждать, что в настоящее время принцип «загрязнитель платит» признан мировым сообществом в качестве одного из универсальных специальных принципов международного экологического права [8]. С этим утверждением согласны и многие юристы за рубежом. Например, М.Р. Гросман в одной из своих статей в 2007 г. писал: «принцип «загрязнитель платит» … сегодня является общим принципом международного экологического права» [6. C. 2].  И это несмотря на то, что принципу «загрязнитель платит» не нашлось места ни в одной из 4-х редакций проекта Международного Пакта по окружающей среде и развитию, вырабатываемого специалистами Международного Союза охраны природы и природных ресурсов, как неофициального универсального кодифицирующего акта специальных принципов международного экологического права. Целью принципа «загрязнитель платит» является интернализация издержек, связанная с предотвращением загрязнения окружающей среды. Иначе говоря, концепция интернализации направлена на включение различных экологических издержек в конечную стоимость продукта или услуги. Такими экологическими издержками, в частности, могут быть: затраты на использование природных ресурсов, загрязнение окружающей среды, захоронение отходов. Связано это главным образом с тем, что экономическая/ хозяйственная деятельность может нанести ущерб природным ресурсам, которые являются либо товарами общественного потребления (чистая вода), либо общественным благом (чистый воздух). Вполне понятно, что предотвращение загрязнения таких ресурсов автоматически приводит к издержкам, которые принято относить к экстернальным. А, как известно, именно экстернальные издержки представляю собой одну из ключевых категорий современной экономики природопользования. Именно такие издержки в большинстве случаев приводят к конфликтам интересов различных природопользователей. Для того же, чтобы максимально избежать таких экстернальных издержеу, и принято применять такой инструмент как интернализация внешних экологических эффектов. Хотя, как полагают некоторые экономисты, эффективные инструменты интернализации отсутствуют, что существенно затрудняет практическое регулирование внешних эффектов [3. C. 3].
     По мере развития содержания принципа «загрязнитель платит» в него стала включаться не только обязанность нести издержки, вызванные постоянным загрязнением окружающей среды, но и обязанность компенсации издержек, причиненных случайным загрязнением. Например, в принятых в 1972 г. Советом ОЭСР Рекомендациях относительно применения принципа «загрязнитель платит при случайном загрязнении» указывается, что «операторы опасных установок обязаны предпринимать разумные меры в чрезвычайных ситуациях в случае аварии» [7]. 
     Таким образом, являясь специальным принципом международного экологического права, принцип «загрязнитель платит» одновременно может считаться и принципом международного экономического права [1. C. 46-59].  
     Эффективность реализации принципа «загрязнитель платит» в международных отношениях непосредственно связана с соблюдением принципа экономической недискриминации, в соответствии с которым ни одно государство не должно быть поставлено в худшие условия по сравнению с другими государствами. Данное положение распространяется, в частности, на применение нетарифных мер регулирования торговли и правовое  положение иностранного инвестора. Обращаем на это особое внимание, поскольку именно с применением различных нетарифных ограничений торговли и инвестиционной деятельности становится возможной интернализация издержек. Подобное утверждение обосновывается возможным введением налогов на загрязнение воздуха, воды, почвы и т.п., стандартов качества, стандартов на выбросы в атмосферу (сбросы в воду), технических стандартов производства, субсидирования производителя, использующего экологически чистые технологии.
     Главное, чтобы эти меры не нарушали принципа экономической недискриминации. 
     А поскольку многие российские и иностранные ученые полагают, что принцип недискриминации взаимно связан и взаимно обусловлен с принципом наибольшего благоприятствования и с национальным режимом [2. C. 708], то можно говорить о взаимодействии  принципа «загрязнитель платит» с принципами наибольшего благоприятствования и национального режима как элементов принципа экономической недискриминации. 
     Принцип «загрязнитель платит» по существу уравнивает национального и иностранного загрязнителя, равно как и потерпевших, независимо от места их нахождения. Помимо этого, он как бы подталкивает все государства подходить с одними мерками и критериями как к загрязнению собственной окружающей среды, так и к загрязнению окружающей среды других стран и международных территорий общего пользования. 
     Такой подход помимо прочего дает возможность и право любой пострадавшей стороне выбирать между судами своего государства и государства, деятельность в котором привела к возникновению ущерба окружающей природной среде. Такая подсудность предусмотрена Конвенцией об ответственности операторов ядерных судов 1962 г. и Конвенцией об ответственности за ущерб от загрязнения нефтью в результате разведки и разработки минеральных ресурсов морского дна 1977 г. Не осталась в стороне и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая в п. 2 ст. 235 предусмотрела право равного доступа к средствам национальной защиты, независимо от национальности пострадавшей стороны.
     Получается, что принцип «загрязнитель платит» предусматривает обязанность оператора международных экономических отношений принимать целый ряд мер, ограничивающих его хозяйственно-экономическую деятельность (как торговую, так и инвестиционную) с целью предотвращения ущерба окружающей среде и обеспечения экологической безопасности. 
     Примером комплексного подхода к применению принципов «загрязнитель платит» и экономической недискриминации может служить Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. (п.3 ст. 9), в которой указывается, что государства на основе взаимности предоставляют физическим или юридическим лицам, которые испытывают или могут испытать на себе вредное трансграничное воздействие промышленной аварии, одинаковый доступ к административным и судебным процедурам, что и лицам, находящимся в пределах действия их собственной юрисдикции.
     Другим примером может служить Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г., которая уже в преамбуле содержит отсылку к Роттердамской Конвенции касательно процедуры предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле, а также Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, включая региональные соглашения, разработанные в рамках ее ст. 11. В основе Конвенции лежат такие принципы международного экологического права, как принцип должной осмотрительности, неотъемлемого суверенитета над своими природными ресурсами и принцип «загрязнитель платит».
     Проиллюстрируем грубейшее нарушение принципа «загрязнитель платит» на конкретном примере с аварией судна «Exxon Valdez» 1989 г. Это судно по вине пьяного капитана село на мель в районе Аляски, и ежедневно около 300 тыс. баррелей нефти выливалось в воды пролива Принца Уильяма. Мало кто знает, что компания «Exxon Valdez» понесла ответственность и за уничтожение мигрирующих птиц без получения надлежащего разрешения. При этом почему-то абсолютно упускается из виду тот факт, что пляжи на берегах пролива Принца Уильяма были полностью покрыты масляными пятнами. 
     «Exxon Valdez» также получил немало гражданских исков от рыбаков, которые считали себя пострадавшими в результате сокращения рыбных ресурсов от нефтяного загрязнения. 
     Тем не менее, большая часть выплат была адресована не реальным пострадавшим сторонам в результате аварии с судном «Exxon Valdez». 125 млн. долларов США было выплачено в виде штатов федеральному правительству и правительству штата Аляска. Кроме  того 900 млн. долларов США было выплачено в Фонд, предназначенные финансировать правительственные разработки в области природоохранных проектов, охраны мест обитания и иные научные исследования.
     В мае 1994 г. из этого Фонда было потрачено 900 млн. долларов США на создание нового национального парка.
     Кроме того, под давлением общественного мнения компания «Exxon Valdez» была вынуждена приступить к дорогостоящим операциям по восстановлению берега в проливе Принца Уильяма.
     Как нам представляется, данный случай наглядно свидетельствует о том, что выплаты штрафов компании «Exxon Valdez» в целом оказались безадресными, лишь небольшая их часть пошла на возмещение ущерба рыбакам и коренным жителям Аляски в связи с сокращением запасов лосося и иных рыб в близь лежащих водах. Основная же часть компенсации была направлена в адрес малопрозрачных государственных фондов, которые приступили к их трате по собственному усмотрению и без консультаций с населением. Думается, что если на побережье находились бы участки земли, у которых был титул собственника, положение дел могло бы выглядеть иначе. Трудно представить себе, что когда транспортное средство, перевозящее опасные химические вещества, переворачивается рядом с чьим то домом или земельным участком, выливая на них содержимое своих баков, собственник будет равнодушно взирать на эту ситуацию и не потребует возмещения ущерба абсолютно за все, включая даже упущенную выгоду. Может быть, именно право собственности на природные ресурсы и объекты является той панацеей, которая в состоянии сыграть решающую роль в деле эффективной реализации на практике принципа «загрязнитель платит»?
Литература: 
[1] Боклан Д.С. Взаимодействие отраслевых принципов международного экологического и международного экономического права // Международное право – International law. 2009. № 1 (37). 
[2] Международное право: учебник / под ред. В.И. Кузнецова, Б.Р. Тузмухамедова. М.: Норма, 2007. 
[3] Овчинникова Н.В. Экологические основы интернализации внешних эффектов в природопользовании: автореф. дис ... д-ра эк. наук. СПб., 2007. 
[4] Adler J.H. Making the Polluter Pay // Foundation for economic education. 1995. March. URL: https://fee.org/articles/making-the-polluter-pay/
[5] Berman H. Law and revolution. Cambridge (M.A.): Harvard University Press, 1983.
[6] Grossman M.R. Agriculture and Polluter Pays Principle // Electronic Journal of Comparative Law. 2007. Vol. 11/3.
[7] Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies 26 May 1972 - C(72)128. 1972. Para. A. // 2016, Organisation for Economic Co-Operation and Development. URL: http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=4&...
[8] Sands Ph. Principles of international environmental law. Second edition. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
Заголовок En: 

The "Polluter Pays" Principle as a Special Principle of International Environmental Law

Ключевые слова En: 

polluter pays, internalization, externalities costs, pollution, special principles , international environmental law, investments, International Union for Conservation of Nature.