Судебный контроль в системе контроля за местным самоуправлением

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, докторант кафедры муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автор раскрывает содержание правового регулирования системы видов контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Автором дается обзор тенденций развития муниципального судебного контроля, автором предложено понимание концептуального подхода к судебному контролю, как к виду публичного контроля за местным самоуправлением. В заключении автор подчеркивает, что судебный контроль является наиболее упорядоченным, по сравнению с другими видами контроля, а процессуальные нормы права гарантируют эффективность и беспристрастность судебного контроля.

Ключевые слова: 

контроль, муниципальный контроль, местное самоуправление, публичная власть, судебный контроль, Россия, РФ.

     Проблема контрольной деятельности в Российской Федерации на современном этапе развития права имеет первостепенное значения, прежде всего для целей нормального функционирования политической и социально-экономической систем российского общества. Изучение отдельных видов (элементов) контроля на уровне местного самоуправления представляется важным с точки зрения развития российской государственности и упрочнения интеграционных связей внутри федерального характера [14. C. 2] [15. C. 2] [16. С. 47-51] [17. C. 4].

     Предметом рассмотрения в данной работе являются общественные отношения в сфере контрольно-надзорной деятельности за органами местного самоуправления. Объектом является изучение правого регулирования отдельных видов контроля за органами местного самоуправления, в том числе судебный контроль, как элемент единой системы контроля и надзора.

     Понятие контроля в местном самоуправлении сводится к тому, что уполномоченные на то органы публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также суды выявляют и устраняют нарушенные права, привлекают виновных к юридической ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и правопорядка в будущем.

     Согласно ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления [1] в каждом правовом государстве устанавливаются общие принципы осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления:

  • любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;
  • любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления;
  • административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

 

     Согласно ст. 15 Конституции РФ [2]  органы местного самоуправления обязаны  соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты в том числе, определения, постановления и решения судебных органов.

     В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ [12] осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

     В ст. 21 Федерального закона № 131-ФЗ указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За органами местного самоуправления закрепляется обязанность предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. При этом у органов государственной власти есть право давать письменные предписания по устранению нарушений.

     Кроме того, в соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

     Конституционный Суд РФ в своей практике [5] [9] [8] [3] [4] [6] [7] [5] [10] сформулировал принципы и важные позиции, которые имеют существенное значение для понимания государственного контроля, в том числе судебного контроля и методике его проведения. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П [11] указывалось, что положения устава и законов Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции РФ, ст. 12, 130 (ч. 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

  • предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;
  • допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
  • не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

 

     Конституционный Суд РФ подчеркнул, что из этого не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ органы государственной власти, которые вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ, так как такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.

     Формы контрольной деятельности могут быть разнообразны. Среди них можно выделить: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д.

     Субъектами контрольной деятельности выступают население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность, такие как прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, судебные органы.

     К специализированным контролирующим органам можно отнести, например, Счетную палату РФ (финансовый контроль, контроль межбюджетных отношений), Министерство юстиции РФ (регистрация уставов муниципальных образований), ЦИК РФ (законность муниципальных выборов и местных референдумов) и другие.

     Первостепенное значение имеют нормы, закрепленные в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [13]. В данном законе обозначены полномочия органов местного самоуправления при проведении муниципального контроля и требования к его проведению.

     В случае выявления органами контроля и надзора нарушений могут быть применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности.

     Таким образом, государственный контроль за местным самоуправлением является своего рода гарантией обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения интересов населения муниципальных образований и государства.

     Сам же судебный контроль обладает по своей сути дополнительным характером по отношению к государственному контролю. Физические и юридические лица, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и их должностные лица вправе предъявлять в суд (Конституционный Суд РФ, Конституционный (Уставной) Суд субъекта РФ, суды общей юрисдикции или арбитражный суд) иски о признании недействительными актов органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, которые нарушают права местного самоуправления.

     Судебный контроль необходим для того, чтобы защитить физических и юридических лиц от неправомерных решений публичных органов власти. Особенность судебного контроля заключается в том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от незаконных, по его мнению, действий местных властей. Судебный контроль является наиболее упорядоченным, чем другие виды контроля, а процессуальные нормы права гарантируют эффективность и беспристрастность судебного контроля. Независимый статус судьи призван обеспечить соблюдение основных принципов судебного контроля, таких как законность, справедливость, гласность и объективность. Судебная форма контроля в системе контроля за местным самоуправлением является одной из самых объективных, но при этом длительной по времени. Исходя из этого, судебный контроль за местным самоуправлением используется достаточно редко в качестве основного средства контроля. При этом важно отметить, что данный вид контроля является основой гарантии местного самоуправления в Российской Федерации.

Литература: 
[1] Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[2] Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[3] Определение Конституционного Суда РФ от 15.04.2008 № 285-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ковалева Андрея Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 6 части 6 статьи 36 и пунктом 5 части 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[4] Определение Конституционного Суда РФ от 17.11.2011 № 1489-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Думы Андрея Юрьевича на нарушение его конституционных прав положением статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2011 N 1464-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Льговского городского Совета депутатов Курской области на нарушение конституционных прав и свобод положениями части 13 статьи 35, пункта 2 части 4 статьи 36, пункта 2 части 2 и части 4 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[5] Определение Конституционного Суда РФ от 04.10.2011 № 1264-О-О «По жалобам граждан Дегтярь Надежды Александровны и Шардыко Юрия Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[6] Определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 № 1219-0/2013 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мигули Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[7] Определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2013 № 1241-О/2013 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 741 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[9] Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 № 15-П/2013 «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[12] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[13] Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[14] Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Социология. 2012. № 3.
[15] Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2 // Юстиция. 2015. № 2.
[16] Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Теоретические и практические проблемы реформирования территориальных основ местного самоуправления на современном этапе в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12.
[17] Чихладзе Л.Т., Соколов Н.Н. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 1 // Юстиция. 2015. № 1.
Заголовок En: 

Judicial Review of the System of Control over Local Government

Ключевые слова En: 

control, municipal control, local government, public authorities, judicial control, Russia, Russian Federation.