Создание Государственного Совета Российской империи как попытка реализации идеи разделения властей

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права Московского городского педагогического университета, профессор кафедры «гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Аннотация: 

В настоящей статье раскрываются особенности создания Государственного Совета в Российской империи. Показаны различия между первоначальным планом относительно места Государственного совета в системе органов власти и его практической реализацией. Подчеркивается роль концепции разделения властей в ее интерпретации М.М. Сперанским в создании Государственного Совета. Раскрыты особенности деятельности Государственного Совета. Подчеркивается роль личностного фактора в работе Государственного совета и значение существовавшего порядка формирования Государственного совета. По мнению автора, именно персональный состав определял позицию и роль Государственного Совета. В статье подчеркивается, что в законосовещательной деятельности Государственного совета присутствовали как положительные, так и отрицательные черты. К позитивным моментам автор относит коллективное обсуждение законопроектов, что способствовало повышению качества принимавшихся законов.

Ключевые слова: 

Государственный совет, разделение властей, Российская империя, законосовещательный орган, государственная власть, император, реформа.

     В условиях проводимой в современной России административной реформы важное значение приобретает научный анализ того исторического опыта, который был накоплен в сфере государственного управления в предшествующие периоды. Сложно отрицать, что в каждом государстве существуют и воспроизводятся те или иные правовые традиции, которые сказываются и на развитии системы государственного управления. Сходные по функциям и месту в системе власти институты по-разному работают в различных странах, и объяснить это можно только с позиций современного антропоцентризма.

     Постклассическая юриспруденция исходит из посылки, что в правовом пространстве действуют не нормы, а люди. Именно человек как субъект права определяет степень реализации той или иной правовой нормы, обеспечивает ее воплощение в жизнь. Отражаясь в конкретных правоотношениях, право всецело зависит от человека, наделенного правоприменительными полномочиями, от влияющих на него субъективных и объективных факторов.

     В создании Государственного совета в Российской империи также отчетливо прослеживается человеческий фактор, который успешно конкурирует с фактором институциональным. В связи с этим, создание этого властного органа можно проследить в двух аспектах:

  1. в аспекте модернизации структуры органов власти, приведения ее в соответствие с потребностями времени с целью повышения эффективности функционирования;
  2. в аспекте становления и развития российского конституционализма с его идеей разделения властей.

     Важные изменения в системе органов государственного управления Российской империи были предприняты уже в самом начале царствования императора Александра I. Новый ХIХ век требовал новых форм и методов управления страной, и старые институты, которые начали ветшать еще при Екатерине II, нуждались в серьезной модернизации.

     1802 г. был отмечен министерской реформой, в ходе которой создавались министерства как новые органы центрального административного управления, построенные по отраслевому принципу и основанные на единоначалии. Создание министерств стало первым шагом на пути обособления исполнительной власти, то есть первым шагом на пути к разделению властей.

     Министерская реформа сопровождалась закономерным созданием Комитета министров как органа высшего административного управления [10]. Одновременно было предпринято расширение и уточнение полномочий Сената [11].

     В 1810 г. был учрежден Государственный Совет как орган высшего государственного управления, наделенный законосовещательными функциями [4].

     Логика происходивших событий подводит к мысли о том, что создание Государственного Совета стало логическим продолжением министерской реформы, ее частью. Но это не так. Создание Государственного Совета было инициировано уже другими людьми и осуществлялось из иных соображений.

     Ответ на вопрос о причинах создания Государственного совета стоит искать в идеях конституционализма, которые в этот период достаточно активно продвигались в самых высших слоях российского общества были фактически инициированы самим императором и его ближайшим окружением. Как отмечал Г.В. Вернадский, «Конституционные попытки первой четверти ХIХ столетия имеют опору в личных взглядах и симпатиях императора Александра I» [1. C. 33].

     С 1807 года главным советником императора по вопросам государственного управления стал М.М. Сперанский. Пользуясь большим влиянием и поддержкой Александра I, он реализовал ряд важнейших мероприятий, таких, как уничтожение Тайной экспедиции, отмена пыток, освобождение священнослужителей от телесных наказаний, отмена запрета на ввоз книг из-за границы, открытие частных типографий, реформа почтовой службы, принятие указа о вольных хлебопашцах и т.д. [5. C. 6-7]

     С энергией и знаниями Сперанского император связывал надежды на осуществление эффективного реформирования государственного устройства России. По указанию императора Сперанский подготовил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» [7]. В этом документа были фактически высказаны крамольные для самодержавной Российской империи идеи разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, установление независимости судебной власти, введение ответственности исполнительной власти перед властью законодательной. Сперанский также предлагал осуществить реформирование системы государственного управления и кодифицировать законодательство.

     Помимо этого, перу Сперанского принадлежал еще ряд более кратких документов сходной идейно-политической направленности, в первую очередь, записки «Об образе правления» и «О духе правительства» [8].

     В конце 1809 года Сперанский подготовил целостный проект проведений коренных государственных преобразований в России, озаглавленный «Введение к уложению государственных законов» [9. C. 143-221]. Этот проект был основан на идее разделения властей и ее особой, применимой для Российской империи интерпретации.

     Для того, чтобы власть была разделена на законодательную, исполнительную и судебную ветви, в проекте Сперанского предполагалось провести следующие преобразования. Законодательную власть следовало сосредоточить в новом органе — Государственной Думе, исполнительную власть оставить у министерств, а высшую судебную власть предоставить Сенату.

     Вершиной новой организации государственно-властной системы, в концепции Сперанского, должен был стать Государственный Совет, выступающий своего рода связующим звеном между императором и новой системой организации власти.

     Члены Государственного Совета, по замыслу Сперанского, должны были не избираться, а назначаться непосредственно императором. Таким образом, этот орган чем-то напоминал бы английскую палату лордов. Именно здесь обсуждались бы важнейшие государственные проекты.

     Государственный Совет планировался как законосовещательный орган, осуществлявший координацию деятельности ветвей власти.

     Фактически создание Государственного Совета стало единственной мерой из плана Сперанского, реализованной в то время. Как и предполагалось по замыслу реформатора, 1 января 1810 г., было официально объявлено о создании Государственного совета как нового высшего государственного органа. Но в какой степени реальные полномочия Государственного совета соответствовали концепции Сперанского? Суждено ли было этому органу увенчать предусмотренную Сперанским конструкцию разделения властей?

     Прежде всего, отметим, что запланированный Сперанским законодательный орган – Государственная Дума – так и не был в тот период создан. Как следствие, не возникла система разделения властей, а значит, изначально задуманная роль Государственного совета менялась.

     В состав Государственного совета, кроме прочих, по должности входили министры. В итоге происходило смешение властей, исполнители законов обсуждали их принятие.

     По своей структуре Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, гражданских и духовных дел, государственной экономии, наук, промышленности и торговли. К концу правления императора Александра I в состав этого органа входило 42 человека, 68 % из которых были военными [2. C. 101].

     С течением времени компетенция Государственного совета размывалась. Он не только обсуждал законы, как первоначально предполагалось, но и наделялся судебными, административными, финансовыми функциями [6. C. 188]. Реализация законотворческих полномочий Государственного совета получила такую правовую форму, как «Высочайше утвержденное мнение Государственного совета», которую для своего времени можно вполне рассматривать как закон, учитывая, что единое легальное понятие закона отсутствовало.

     Для законотворческого процесса создание Государственного совета имело положительное значение. Еще М.М. Сперанский отмечал, что в России процесс создания законов не отличался логикой, нормы менялись в угоду тому или иному лицу [3. C. 142]. Деятельность Государственного Совета привнесла в правотворческую практику элементы логичности и последовательности. В те периоды, когда император старался точно соблюдать законодательство о Государственном совете, как это делал Николай I, роль этого органа в законотворчестве возрастала. Большое значение имела деятельность созданной в составе Государственного Совета Комиссии составления законов (1810-1826 гг.)

     Для деятельности органов власти важное значение имеет ротация кадров, их конкуренция и возможность отзыва не справляющихся с работой чиновников. Это связано с той ролью человека как субъекта права и правоприменителя, о которой говорилось выше. Но российская государственно-правовая традиция, продолжающаяся и по сей день, проявилась в рассматриваемый период в том, что членов Государственного совета назначал и смещал только император. В итоге ротация кадров в составе Государственного совета определялась не их успешностью как государственных деятелей, а умением произвести соответствующее впечатление на императора. Нередко членство в Государственном Совете рассматривалось в качестве своеобразной синекуры, а также как почетная отставка от важной государственной должности. В итоге большинство состава Государственного совета было консервативным по своим взглядам и достаточно негативно относилось к проектам либеральных реформ. С другой стороны, по своей идее этот орган и должен быть в определенной степени консервативным, чтобы играть роль противовеса более либеральной нижней палате, которая, однако, в рассматриваемый период не была создана.

     В законосовещательной деятельности Государственного совета можно отметить как положительные, так и отрицательные черты. К позитивным моментам стоит отнести коллективное обсуждение законопроектов, что способствовало повышению качества принимавшихся законов. В качестве негативного момента отметим необходимость специального высочайшего повеления для любого случая создания комиссии для изучения того или иного законодательного предложения, а также предварительное согласование законодательных инициатив с императором.

     Все вопросы в Государственном совете могли рассматриваться двумя способами: по департаментам или общим собранием. Каждый член Совета должен был предоставить свое письменное заключение по обсуждаемому вопросу, а затем принималось общее решение. Встречались случаи, когда император поддерживал мнение, расходившиеся с мнением большинства, и в итоге именно эта позиция принималась.

     Таким образом, анализ некоторых аспектов создания и деятельности Государственного Совета в Российской империи позволяет сделать следующие выводы:

  1. Государственный Совет был создан на основе плана М.М. Сперанского, который планировал его как вершину в системе разделения властей, как некий консолидирующий и в то же время буферный орган между императором и иными органами государственной власти;
  2. Реальный статус Государственного Совета отличался от задуманного Сперанским, так как система разделения властей в итоге так и не была в тот период создана, в первую очередь, не возникла Государственная Дума как законодательный орган;
  3. Главная функция Государственного Совета в начале ХIХ века – законосовещательная;
  4. Характер и особенности деятельности Государственного совета определялись не только его институциональным положением и местом в системе органов государственной власти Российской империи, но и его персональным составом, который, в свою очередь, зависел от установленного порядка произвольного высочайшего назначения членов этого органа; именно персональный состав определял позицию и роль Государственного Совета.
Литература: 
[1] Вернадский Г.В. Очерк истории права русского государства ХYIII – ХIХ веков (период империи). М.: ГПИБ, 1998. 
[2] Дорская А.А., Семашко А.Г. История отечественного государства и права: учебно-методическое пособие. М.: Лика, 2010. 
[3] Кулянов Р.В., Ершов К.Л. К истории Государственного Совета в Российской империи (1910-1917гг.) // Вестник МГОУ. Серия: История и политические науки. 2015. № 3. 
[4] Манифест «Образование Государственного Совета» от 1 января 1810г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т.31. № 24064.
[5] Осипов И.Д. Истинная монархия графа М.М. Сперанского // Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. 
[6] Скляр А.В. Теоретико-правовые основы создания Государственного совета Российской Федерации // Научные труды СЗИУ РАНХиГС. Т. 4. Вып. 3. 
[7] Сперанский М.М. Проекты и записки. М.-Л., 1961.
[8] Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002.
[9] Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов. Проекты и записки. М.-Л., 1961. 
[10] Указ «Об учреждении Комитета министров, с особою властию, по случаю Высочайшего отбытия из столицы» // Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т.32. № 25043.
[11] Указ «О правах и обязанностях Сената» от 8 сентября 1802 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т.27. № 20405.
Заголовок En: 

Establishment of the State Council of the Russian Empire as an Attempt to Implement the Idea of Separation of Powers

Ключевые слова En: 

State Council, separation of powers, Russian Empire, lawmaking consulting authority, state power, emperor, reform.