Этапы развития исторической традиции местного самоуправления в России

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

старший преподаватель кафедры гражданского права Филиала в г. Королев Международного юридического института

Аннотация: 

В настоящей статье автором проанализированы особенности развития исторических традиций местного самоуправления в России. Автор подчеркивает, что одним из основных принципов развития местного самоуправления является принцип учета исторических особенностей такого развития. По результатам проведенного исследования автором проводится выделение этапов такого развития, а также дается краткая характеристика каждого из этапов. В заключении автором сделаны 7 научно-обоснованных выводов об особенностях российской исторической традиции местного самоуправления.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, историческая традиция, государство, государственная власть, земская реформа, городская реформа, вече.

     Одним из основных принципов развития местного самоуправления является принцип учета исторических особенностей такого развития. Этот принцип выделяется на основе его прямого упоминания в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его с полным основанием можно отнести к числу принципов местного самоуправления, под которыми следует понимать основные идеи и руководящие начала, на основе которых происходит формирование правовой базы развития местного самоуправления.
     Важность принципа учета исторических особенностей местного самоуправления определяется тем, что в каждой стране развитие местного самоуправления имеет свои особенности, которые определяются историческим прошлым данной страны, менталитетом ее населения, и, в свою очередь, оказывают влияние на динамику государственно-правовых институтов. В современных условиях становление и развитие эффективной модели местного самоуправления невозможно без учета и творческого использования накопленного исторического опыта [5. C. 2] [6. C. 1] [7. C. 6]. К тому же, историческое развитие местного самоуправления выступает составным элементом российской правовой традиции, базовые принципы длительное время остаются практически неизменными и весьма сложно поддаются корректировке [3. C. 26].
     Исторические особенности местного самоуправления проявляются в истории создания и развития тех или иных муниципально-правовых структур и институтов, а также в тех теориях и концепциях, которые на каждом конкретно-историческом этапе влияли на динамику местного самоуправления.
     Рассматривая историю развития местного самоуправления в России, представляется возможным выделить несколько этапов, которые будут отличаться друг от друга как хронологически, так и содержательно. 
     Любое разделение целостного процесса развития местного самоуправления на этапы представляется искусственным, но в то же время, это необходимо и полезно в качестве методологического проема в рамках использования историко-сравнительного метода. Сопоставление особенностей развития местного самоуправления на разных исторических этапах позволяет выделить сущностные черты данного процесса и выявить базовые характеристики того, что мы называем исторической традицией местного самоуправления.
     В целом, исторические этапы развития местного самоуправления в России совпадают с историческими этапами формирования отечественной государственности. Это легко объяснимо. Местное самоуправление в российских условиях всегда было тесно связано с государственной властью, испытывала ее сильное влияние [4. C. 19]. Процессы централизации неминуемо означали сдвиг баланса с местного самоуправления на местное управление, государство пыталось подчинить себе публичную власть на местах, заставить ее служить своим интересам. В то же время, в периоды либеральных (в российском понимании этого слова) реформ государство позволяло расширять полномочия самоуправления, перекладывало на него выполнение некоторых своих функций.
     Предлагаем выделить следующие этапы развития исторических традиций местного самоуправления в России:
  1. древнерусский этап, который берет свое начало в Киевской Руси и включает период феодальной раздробленности;
  2. этап Московской Руси, который берет свое начало в период централизации и завершается созданием Российской империи;
  3. имперский этап (до реформ середины ХIХ века);
  4. позднеимперский этап (середина ХIХ – начало ХХ века);
  5. республиканский этап (1917г.);
  6. советский этап (1918-1991);
  7. современный этап (1991 – по настоящее время).
     Представляется возможным кратко охарактеризовать направления формирования исторических традиций местного самоуправления на каждом из этапов в их последовательном развитии. 
     Первый этап связан с элементами самоуправления в повседневной и политической жизни Киева, а затем Псковской и Новгородской феодальных республик. В это время сохранялось вечевое начало, а в феодальных республиках также и выборность высшей администрации: посадник, тысяцкий и даже местный епископ выбирались на вече. Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, принимало важнейшие для жизни города решения голосованием.
     Развитие начал самоуправления в период централизации связано в первую очередь с губными учреждениями Ивана IV. В результате проведенной Иваном Грозным в 30-40-х гг. ХVI в. земской реформы на смену прежним местным правителям - наместникам и волостелям пришли выборные лица из числа посадского и крестьянского населения - земские власти. Кроме земской реформы, Иван Грозный провел также губную реформу, в ходе которой были созданы органы губного самоуправления, ставшие новым важным звеном в системе организации местной власти. Возглавлял губное ведомство губной староста. Главным «принципом формирования губных учреждений стала выборность представителей от местного общества, что вполне соответствовало духу и принципам сословно-представительной монархии» [2. C. 96]]. При губных избах состояли также иные выборные представители власти: сотские, пятидесятские и десятские, которые избирались жителями, чтобы затем выполнять обязанности полицейского характера.
     В период империи для местного самоуправления я пришли неблагоприятные времена. Государственная власть, которая старалась стать всеобъемлющей, не допускала даже частичной самостоятельности городского общества в решении различных вопросов. В этот период в городах продолжали действовать мирские посадские сходы и сформированные ими структуры самоуправления, такие, как старшины, старосты, гражданские советы. Но все они по любым вопросам должны были подчиняться магистрату. В итоге, магистраты по своему положению стояли над органами самоуправления. В целом, государственные реформы Петра I отрицательно повлияли на развитие местного самоуправления. 
     Определенное развитие местное самоуправление получило при Екатерине II. Прежде всего, следует отметить «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785г., которая установила новое формальное деление городского общества.
     Городовым обывателям предписывалось составить общую Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу, в котору3ю входило по одному гласному от каждой категории городского общества. Ведению Городской Думы подлежали, в основном, вопросы хозяйственного характера: пропитание жителей города, поддержание порядка в городе, поощрение завоза в город товаров, постройка городских зданий, пристаней, магазинов и т.д., увеличение городских доходов, распространение благотворительных заведений.
     Реформы середины девятнадцатого столетия позволили сформировать правовую основу для дальнейшего развития элементов местного самоуправления, как в сельской местности, так и в городах. 1 января 1864 года вступило в силу Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Земская реформа проводилась на основе общественно-хозяйственной теории самоуправления. Предполагалось создание негосударственных органов власти, которые занимались бы лишь хозяйственными проблемами местной жизни.
     В то же время, Положение о губернских и уездных земских учреждениях впервые в Российской империи закрепило создание всесословных местных учреждений, в выборах в которых могли участвовать различные слои населения.
     Реформа городского самоуправления стала логичным продолжением земской реформы. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение. Согласно этому акту, в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления – городские думы, которые избирались городским населением на срок четыре года и из своей среды формировали исполнительные органы – городские управы.
     Городская Дума имела существенные полномочия: она назначала выборы городских должностных лиц, устанавливала городские сборы и налоги, определяла городские расходы, утверждала правила управления городским имуществом, определяла общий порядок действий исполнительной власти в городе. Вопросы в Думе решались простым большинством голосов. 
     Местное самоуправление в Российской империи, которое стало развиваться после отмены крепостного права, создавалось сверху, по инициативе правительства, а не снизу, по инициативе общества.
     Функции его были ограничены только хозяйственными вопросами, причем исключительно на местном уровне. Законодательство о выборах было основано на системе цензов, что стало пережитком феодальных отношений в обществе, к тому же повседневная деятельность органов местного самоуправления подвергалась мелочной регламентации со стороны административного аппарата.
     Переход России от монархии к республике сказался и на судьбе местного самоуправления. Февральская революция 1917г. и переход власти к временному правительству повысили общественный запрос на развитие местного самоуправления.
     Временное правительство осуществило определенные преобразования земских и городских органов самоуправления. Были расширены их полномочия органов, изменен порядок взаимодействия их с государственной властью, изменена система выборов на принципах всеобщего и равного избирательного права.
     В этот же период стали возникать новые структуры - общественные комитеты самой разной направленности, а также советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. 
     После октябрьской революции 1917 г. начался процесс разрушения старого государственного аппарата, а вместе с ним и прежних структуры местного самоуправления. Идея диктатуры пролетариата не допускала самостоятельности даже для самоуправлявшихся общественных структур. В то же время, в первый период существования советской власти новые структуры самоуправления, такие, как комитеты бедноты, возникали повсеместно. 
     В советский период функции, которые раньше выполняло местное самоуправление, полностью были переданы местным советам. Но советы были включены в систему государственной власти, входили во властную пирамиду, и это фактически лишило эти органы права называться органами местного самоуправления. 
     Современный этап в развитии местного самоуправления наступил после разрушения СССР и смены идеологических ориентиров в государственном развитии. В Российской Федерации местное самоуправление было введено законом от 6 июля 1991г. и существует в наши дни [1. C. 22]. 
     Таким образом, охарактеризовав основные этапы развития исторической традиции местного самоуправления в России, можно сделать следующие выводы:
  1. Исторические традиции развития местного самоуправления представляют собой составную часть национальной правовой традиции, в целом;
  2. Особенности развития местного самоуправления в исторической ретроспективе определяются такими факторами, как географическое положение страны, менталитет населения, формы развития государственно-властных отношений;
  3. Изначально для нашей страны было характерно наличие элементов самоуправления, которые берут свое начало в вечевом строе общества;
  4. Централизация государственной власти, которая осуществлялась вынужденно под воздействием внешней угрозы, приводила к ликвидации структур самоуправления и заменой их органами местного управления, встроенных во властную вертикаль; в результате решение местных вопросов осуществлялось нередко не в интересах населения, а в интересах государственной власти;
  5. Исторически развитие российской государственности было связано с процессом централизации, с объединением раздробленных частей страны, в силу чего важную роль играла проблема построения эффективной и централизованной системы государственного управления, в рамках которой структурам местного самоуправления просто не было места. 
  6. В период реформ государство само инициировало создание структур и органов местного самоуправления, но при этом ограничивало их функции хозяйственными вопросами и ставило их под жесткий административный контроль.
  7. В силу исторических факторов и обстоятельств в Российской империи не возникло устойчивых предпосылок для возможного создания эффективной независимой системы местного самоуправления.
Литература: 
[1] Галушкин А.А., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. // Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015. 
[2] Муниципальное право России: учебник. 8-е изд., перераб. и допол. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016.
[3] Пашенцев Д.А. Правовые традиции России и развитие международных экономических организаций // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2015. № 3. 
[4] Рогачева Л.И. Особенности развития местного самоуправления в дореволюционной России // Правовая инициатива.  2014. № 3.
[5] Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2. // Юстиция. 2015. № 2.
[6] Чихладзе Л.Т., Соколов Н.Н. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 1. // Юстиция. 2015. № 1.
[7] Чихладзе Л.Т., Соколов Н.Н. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 3. // Юстиция. 2015. № 3.
Заголовок En: 

Stages of Local Self-Government Historical Traditions Development in Russia

Ключевые слова En: 

local government, historic tradition, state, state power, Zemstvo reform, urban reform, veche.