Правовые основы работы прокурора с обращениями граждан

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор кафедры уголовно-процессуального права и криминалистики Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматриваются особенности деятельности прокурора по защите права граждан на обращение. Автором проводится анализ федерального законодательства, регламентирующего деятельность прокурора с обращениями граждан. Автор также уделяет внимание анализу приказов Генерального прокурора Российской Федерации, а также ряда международных актов. В статье автором вносятся предложения по совершенствованию нормативных правовых актов.

Ключевые слова: 

прокурор, правовые основы работы прокурора, защита права на обращение, обращение, прокуратура, Россия, РФ.

     Результаты анализа статистических показателей свидетельствует о ежегодном стабильном росте количестве поступающих в органы прокуратуры Российской Федерации обращений (в 2013 г.- 3983.604 или +9,5%; в 2014 г.- 4.020.380 или +0,9%, в 2.15 г.- 4.412.370 или +9,8%). Одновременно увеличилось на 5,1% число удовлетворенных обращений [2]. Прокурорами повсеместно выявляются нарушения рассмотрения обращений граждан должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления. В 2013 г. и первом полугодии 2014 г. в указанной сфере выявлено свыше 93 тыс. нарушений закона. В целях их устранения прокурором принесено 6 400 протестов, внесено 21 862 представления, по результатам их рассмотрения 15 635 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 688 лиц предостережены о недопустимости нарушения закона, возбуждено 8 665 дел об административных правонарушениях по статье 5,59 КоАП РФ. Бездействие органов власти, непринятие мер по восстановлению прав и законных интересов граждан влекли их обращения за защитой в органы прокуратуры [14]. Эти процессы сопровождаются изменяющимся законодательством в данной сфере.

     В статье 3 «Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации» Федерального закона от 17.11.1995 г. № 168 – ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что «Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

     На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законом» [16].

     После внесения в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений и дополнений и принятия новой редакции Федерального закона от 17.11. 1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [17], в него была включена ст. 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений и иных обращений», ставшая правовой основой для работы прокуроров с обращениями граждан. Кроме того, прокуроры при осуществлении своей деятельности руководствовались приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.07. 1992 № 33 «О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и приема в органах прокуратуры Российской Федерации» [7], указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 08.02.1997 № 2/25 «О порядке рассмотрения заявлений, жалоб, иных обращений и организации приема граждан в центральном аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации», приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.12. 1998 № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» [8].

     В связи с этим все более остро встал вопрос о необходимости принятия федерального закона, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан. В первоначальной редакции закон был принят Государственной Думой еще 15 ноября 1996 г., но только после многочисленных отклонений и доработок 2 мая 2006 г. законодатель принял Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [18]. В этом законе в основу процесса организации рассмотрения обращений граждан положены принципы права на обращение и свободы направления обращений, гласности и объективности при их рассмотрении, равной ответственности должностного лица и заявителя при разбирательстве поставленных вопросов.

     Таким образом, законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан.

     С правом граждан на обращение, как оно урегулировано названным Федеральным законом, соотносятся установленные в отношении государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц конкретные обязанности, сроки их исполнения, ответственность уполномоченных должностных лиц, а также правила противодействия злоупотреблению правом (ст. 10-12, 15 и 16); при этом в качестве гарантии данного права закрепляется право обжаловать в административном и (или) судебном порядке принятое по обращению решение или действия (бездействие) в связи с рассмотрением этого обращения (п. 4 ст. 5).

     В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (ч. 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (ч. 2).

 

     Порядок рассмотрения и разрешения обращений, приема граждан в органах прокуратуры установлен в статьях 10, 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

     Приоритетное значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Всеобщая декларация прав человека (1948г.) [1], Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) [3], Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) [4], Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.) [5], Хартия основных прав Европейского Союза (2000 г.) [20] и др.

     Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией России составной частью её правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Частью правовой системы Российской Федерации являются также действующие международные договоры СССР (ст. 1 Закона о международных договорах) [19].

     Часть 3 статьи 46 Конституции РФ закрепляет право каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта гарантия расширяет право на судебную защиту российских граждан, включая в нее также и право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы по защите прав человека. В соответствии с подписанными и ратифицированными Российской Федерацией международными договорами можно назвать четыре таких межгосударственных органа: Комитет по правам человека ООН, Комитет по предотвращению расовой дискриминации ООН, Комитет против пыток ООН, Европейский суд по правам человека. Они вправе рассматривать индивидуальные обращения против Российской Федерации.

     Международной гуманитарной организацией, осуществляющей активную деятельность в сфере прав человека, является Совет Европы, в который входит и Российская Федерация, что позволяет нашей стране полноправно сотрудничать в создании единого европейского правового пространства.

     Европейский суд призван обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение норм Конвенции ее государствами-участниками. Он осуществляет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к производству на основе индивидуальных жалоб, поданных физическим лицом, группой лиц или неправительственной организацией. Возможна также подача жалобы на нарушение Конвенции государством – членом Совета Европы со стороны другого государства – члена. Ратификация Россией Европейской конвенции 30 марта 1998 г. позволяет всем лицам, находящимся под ее юрисдикцией, обращаться в Европейский суд, если они считают свои права нарушенными.

     Споры, инициированные индивидуальными жалобами, составляют основную массу дел, рассматриваемых Судом, и именно это придало Европейскому Суду и Конвенции ту значимость и престиж, какими они сегодня пользуются в общественном мнении европейских стран.

     Но не следует преувеличить правомочия Суда в отношении действующего права и судебной практики государства-участника. Дело в том, что: Страсбургский суд признав Конвенцию нарушенной, тем не менее не вправе отменять правовые нормы и акты внутреннего законодательства, требовать такой отмены или осуществления каких-либо иных властных мер по обстоятельствам рассмотренного дела; суд не вправе отменить по жалобе заявителя приговор или решение, вынесенное национальным судом; он не является вышестоящей инстанцией по отношению к национальной судебной системе [15].

     Во многих субъектах Российской Федерации законодательство, регулирующее работу с обращениями граждан, было принято задолго до принятия отмеченного Федерального закона. Первым в июле 1993 г. Закон «О порядке рассмотрения обращений и жалоб граждан» принял Верховный Совет Республики Алтай. А уже к январю 1999 г. законы о работе с обращениями граждан были приняты еще в 38 субъектах Российской Федерации [6].

     Законодательные акты субъектов Российской Федерации об обращениях граждан действуют в территориальных и административно-территориальных границах этих субъектов. Они не должны противоречить Федеральному закону № 59-ФЗ и не могут сужать круг прав и гарантий, предусмотренных этим законом, а могут лишь по общему правилу устанавливать дополнительные положения, права и гарантии реализации права на обращение. Однако это положение соблюдается далеко не всегда.

     Отметим, что в действующих законах субъектов Российской Федерации, регулирующих правовые отношения в рассматриваемой сфере, нет указаний на органы прокуратуры, хотя в шести ранее действовавших законах субъектов Российской Федерации (утратили силу в 2006-2007 гг.) органы прокуратуры были в числе участников этого процесса.

     Таким образом, можно заключить, что законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев могут регулировать деятельность органов прокуратуры по работе с обращениями граждан.

     Как мы уже отмечали, в период до принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» деятельность прокуроров в этой сфере правовых отношений регулировалась приказами, указаниями, распоряжениями и инструкциями – нормативными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Эти нормативные акты общего и индивидуального характера издаются на основе и во исполнение действующих законов. Они касаются как общих вопросов организации деятельности органов и организаций прокуратуры, так и отдельных участков и направлений.

     В современный период деятельность прокуратуры по работе с обращениями граждан регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 30.01. 2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции и порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» [9], приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2010 № 195 «О мерах по совершенствованию взаимодействия с общественными организациями ветеранов и пенсионеров прокуратуры» [10], приказом Генерального прокурора РФ от 08.12. 2010 № 435 «Об участии прокуроров в работе мобильной приемной Президента Российской Федерации, приемных Президента Российской Федерации в федеральных округах и административных центрах субъектов Российской Федерации» [11], приказом Генерального прокурора РФ от 31. 05. 2011 № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» [12], приказом Генерального прокурора РФ от 16.01.2014 №6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [13], и, в определенной мере, - рядом других приказов.

     Представленные материалы позволяют нам сделать вывод о том, что в современный период правовые основы защиты прокурором права граждан на обращение в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Российской Федерации, а также приказы Генерального прокурора Российской Федерации, что требует законодательного закрепления правовых основ деятельности прокурора по рассмотрению обращений граждан и защите этого права граждан прокурором в ряде федеральных законов.

Литература: 
[1] Всеобщая декларация прав человека принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 // Российская газета.  05.04.1995. № 67.
[2] Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14 марта 2016 № 25-6-16 «О состоянии работы с обращениями в органах прокуратуры Российской Федерации в 2015 году» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[3] Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 // Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. № 2.
[4] Международный Пакт от 16 декабря 1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. 
[5] Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от  21.12.1965 // Ведомости ВС СССР. 18. 06. 1969. № 25. 
[6] Миронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт: проблема реализации // Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2002. 
[7] Приказ Генерального прокурора РФ от 30.07.1992 N 33 «О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[8] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15 декабря 1998 № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации». Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999. 
[9] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2013. № 4.
[10] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2010 № 195 «О мерах по совершенствованию взаимодействия с общественными организациями ветеранов и пенсионеров прокуратуры»  // Законность. 2010. № 8.
[11] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08 декабря 2010 № 435 «Об участии прокуроров в работе мобильной приемной Президента Российской Федерации, приемных Президента Российской Федерации в федеральных округах и административных центрах субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[12] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 мая 2011 № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (вместе с «Инструкцией о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации») // Законность. 2011. № 10. 
[13] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // Законность. 2014. № 4.
[14] Решение коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 декабря 2014 «О практике рассмотрения и разрешения обращений в органах прокуратуры Российской Федерации, а также о состоянии законности при рассмотрении обращений граждан органами государственной власти Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[15] Туманов В.А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М.: Норма, 2001. 
[16] Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[17] Федеральный закон от 17 ноября 1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[18] Федеральный закон от 02 мая 2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[19] Федеральный закон от 15 июля 1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[20] Хартия основных прав Европейского Союза от 07.12.2000 // Московский журнал международного права. 2003. № 2.
Заголовок En: 

Legal Basics of the Prosecutor Work with Citizen’s Complaints

Ключевые слова En: 

prosecutor, legal basis of the prosecutor work, protection of the right to appeal, appeal, prosecutor's office, Russia, Russian Federation.