Правовые традиции во внутреннем праве международных организаций

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, заведующая кафедрой международного права Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена

Аннотация: 

В статье предлагается авторское определение правовых традиций в рамках права международных организаций. Показано, что правовые традиции являются элементом внутреннего права международных организаций. Анализируются такие правовые традиции международных межправительственных организаций, как существование экономической функции, мотивировка выхода из состава членов международной организации, придание важнейшим положениям резолюций Генеральной Ассамблеи ООН характера договорных норм, предоставление кредитов под жёсткие ограничения в проводимой внутренней политике, традиционные направления партнёрства государств с международными межправительственными организациями. В статье раскрывается следующее положение: традиционно сложившиеся элементы полностью исчерпывают свой потенциал, дальше возможно только длительное разрушение.

Ключевые слова: 

правовые традиции, международная межправительственная организация, внутреннее право международных организаций, правотворчество, правила поведения, Организация Объединённых Наций, ООН.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований («Правовые традиции России и развитие права международных организаций: проблемы взаимовлияния»), проект № 15-03-00255.

     Одной из важнейших характеристик ХХ века стало развитие международных организаций и, соответственно, права международных организаций. На современном этапе международных межправительственных организаций насчитывается уже более четырёх тысяч. По справедливому замечанию В.И. Маргиева, «деятельность международных организаций охватывает все новые сферы межгосударственного сотрудничества, вовлекая в него все большее число государств. Ныне осталось очень мало областей, в которых осуществляется сотрудничество государств, регулируемое нормами международного права, где в то же время не существовали бы международные организации или координационные органы, направляющие такое сотрудничество» [9. С. 2].

     Такое активное развитие неизбежно поставило новые вопросы перед мировым сообществом и наукой международного права. «Появление в середине XIX - начале XX вв. первых административных союзов, а затем и постоянно действующей политической организации - Лиги Наций, - отмечает Ю.А. Сарвиро, - существенным образом сказалось на структуре международного сообщества и привело к созданию новых отраслей и институтов международного права. В то же время ученые столкнулись и с новыми научно-правовыми проблемами, которые требовали своего разрешения. Одной из таких проблем стало определение сущности, юридической природы и роли внутреннего права международных организаций. Особенно остро данный вопрос встал после создания ООН и ее специализированных учреждений» [16. С. 2].

     Современные исследователи по-разному определяют внутреннее право международных организаций. Так, серьёзный анализ этой проблемы в 1987 г. предприняла Т.М. Ковалева: «Внутренне право международной организации – это совокупность правил поведения, направленных на регламентацию внутренней жизни международной организации. Данные правила можно разделить на две группы: 1) нормы международного публичного права; 2) правила, принимаемые органами международных организаций и направленные на дополнительное регламентирование отдельных вопросов внутренней жизни международной организации в рамках и на основе отношений, урегулированных нормами международного права. Они в свою очередь делятся на две подгруппы: а) акты индивидуально-определённого характера; б) интерпретационные акты» [6. С. 89].

     В.И. Маргиев в 1999 г. писал в своём докторском диссертационном исследовании, что внутреннее право международных организаций представляет собой совокупность юридических норм, принимаемых и обеспечиваемых международной организацией в лице её органов, выражающих волю самой организации и регулирующих отношения, складывающиеся в рамках организации между ее внутренними подразделениями, между организацией и ее членами, а также между организацией и ее служащими, между должностными лицами и персоналом организации. Им были выделены следующие особенности юридической природы норм внутреннего права международных организаций: 1) они являются правовыми нормами; 2) они не относятся ни к внутригосударственному, ни к международному публичному праву; 3) они относятся к международному праву в широком смысле и образуют в его рамках сравнительно самостоятельный комплекс (отрасль, подсистему) [9. С. 8].

     Ю.А. Сарвиро определяет внутреннее право международных организаций как совокупность юридических норм, создаваемых органами международных организаций на основе положений их уставов с целью обеспечения их нормального функционирования, отмечая, что оно представляет собой комплексное явление, элементы которого имеют различную юридическую природу. В силу того, что оно регулирует отношения не только между субъектами международного публичного права, но также и отношения с участием физических и юридических лиц, а, следовательно, выходит за рамки международного публичного права, следует признать его частью международной правовой системы [16. С. 22].

     Таким образом, все перечисленные определения объединяет то, что за международными межправительственными организациями признаётся функция правотворчества. А поэтому неизбежно встаёт вопрос о постепенном формировании определённых правовых традиций, которые проявляются в организации деятельности международных межправительственных организаций, в вопросах о членстве в них, при принятии решений и т.п. Существование правовых традиций в рамках внутреннего права международных организаций доказывается проводимым в последние годы мониторингом правоприменения решений международных организаций [5. С. 227-230].

     Термин «правовая традиция» является достаточно сложным даже на уровне внутригосударственного права. Его применение в контексте международно-правовых проблем ставит дополнительные вопросы. В частности, вопрос о правовых традициях может рассматриваться в рамках концепции «мягкого права» в международной правовой системе, согласно которой существуют юридически необязательные правила поведения, а именно: нормы-рекомендации, созданные в одностороннем порядке международными организациями, и политические договорённости между субъектами международного права, закреплённые в качестве принципа деятельности и реализуемые государствами на добровольное основе в рамках международного и национального права.

     К правовым традициям международных межправительственных организаций можно отнести то, что любая из них так или иначе в своей деятельности затрагивает экономические вопросы. О.Н. Толочко объясняет это двумя факторами. Первые международные организации появились в ХIХ столетии именно в экономической сфере отношений - Центральная комиссия по судоходству на Рейне (1815 г.), Всемирный телеграфный союз (1865 г.), Всеобщий почтовый союз (1874 г.) и другие, т.к. возрастающая индустриализация, требующая совместного управления в области электрификации, транспорта, добывающей и другой промышленности требовала совместных усилий государств в управлении. Кроме того, определенные функции по регулированию тех или иных отношений экономического характера несет каждая из них, поэтому в данном смысле «экономическими» в определенной мере являются и Комиссия ООН по разоружению, и Программа ООН по окружающей среде, и Управление Верховного комиссара по правам беженцев, и ЮНЕСКО, и, очевидно, другие [19. С. 137].

     Также исследователи отмечают, что существуют правила поведения государств в международных межправительственных организациях [12], а они чаще всего являются данью определённой традиции. Перспектива активного и заинтересованного участия Российской Федерации в различных международных организациях диктует необходимость четкого представления о возможном влиянии этих правил на развитие национального права. Примером может быть традиция, связанная с выходом государств из международных межправительственных организаций. Так, в связи с тем, что в уставах большинства международных организаций предусмотрено право выхода государств, а в некоторых специализированных учреждениях ООН, таких как ВОЗ, ЮНЕСКО – нет, постепенно сформировалась традиция, что государство может прекратить своё членство в такой международной организации (например, с 1949 по 1950 гг. страны Восточной Европы уведомили секретаря ВОЗ о выходе из организации, в конце 1952 – начале 1953 г. Чехословакия, Польша и Венгрия объявили о прекращении членства в ЮНЕСКО). При данной ситуации традиционной стала мотивировочная часть выхода. Как отмечает М. Хэ, «государство имеет суверенное право покинуть организацию, в связи с этим объяснение мотивов не будет иметь никакой юридической силы. Подчас, однако, государства-члены, покидая международную организацию, делают заявления о мотивах своего выхода, хотя это нельзя считать их обязанностью» [20. С. 98].

     Безусловно, определённые правовые традиции сложились в Организации Объединённых Наций. Причём в силу того, что многие специализированные учреждения ООН были созданы до 1945 г., с уверенностью можно говорить о правовых традициях Всемирного Почтового Союза, Международной Организации Труда и т.д. [10. С. 136-138]. На современном этапе можно говорить о традиции придания наиболее важным резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН характера международного договора. «Как показала более чем полувековая практика деятельности ООН, - пишет К.Г. Адзинба, - государства-члены организации рассматривают резолюции Генеральной Ассамблеи как рекомендации. В тех случаях, когда положения, содержащиеся в резолюциях, становились предметом высокой заинтересованности со стороны государств, страны-члены ООН предпринимали попытки придать им официальное значение в виде международного договора. Самыми яркими примерам подобной практики может выступать Всеобщая декларация прав человека, на основе которой были разработаны пакты о правах человека» [1. С. 112], Декларация прав ребёнка 1959 г., ставшая основной для Конвенции о правах ребёнка 1989 г. [3. С. 19].

     Однако правовые традиции не могут быть неизменными, они должны развиваться. Если традиционно сложившиеся элементы полностью исчерпывают свой потенциал, дальше возможно только длительное разрушение. Например, эволюционирование традиции можно наблюдать на примере понимания концепции коллективной безопасности, которая сложилась в ООН во второй половине ХХ века, а сейчас претерпевает серьёзные изменения. Специалисты отмечают две существенные новеллы. Во-первых, несмотря на то что государства остаются основными игроками, сегодня угрозы безопасности исходят преимущественно от негосударственных участников международных взаимодействий. Из этого следует, что механизмы системы ООН должны применяться и для принуждения последних. Во-вторых, доминантой содержания коллективной безопасности при неизменности ее базиса стала личностная безопасность. Фактически об этом свидетельствует введение в обиход доктрины «ответственности по защите», принятой Всемирным саммитом 2005 года [8. С. 68].

     Новаторством в праве международных организаций во второй половине ХХ века стало развитие международных интеграционных организаций. В результате даже в последние годы в юридической литературе появилось деление международных межправительственных организаций на традиционные и нетрадиционные (интеграционные). Отличительными чертами последних стали выделяться: объём экономического сотрудничества; интенсивность правовой деятельности; степень унификации, достигнутая с помощью национальных законодательств и международных соглашений; влияние на внутригосударственные экономический и политический сектора, вовлечение в число субъектов интеграционной деятельности юридических и даже физических лиц [18. С. 310]. Однако если развитие Европейских Сообществ и создание Европейского Союза сначала было нарушением сложившейся традиции, то постепенно стали складываться правовые традиции международных интеграционных организаций. В частности, включение в механизм защиты прав человека региональных судов по правам человека (Европейского Суда по правам человека, Межамериканского Суда по правам человека, Африканского Суда по правам человека и народов и т.д.).

     Наиболее ярко правовые традиции проявляются в деятельности международных торговых организаций. Так, характерным примером является традиция разрешения возникающих конфликтов в доарбитражном порядке. Признание данной установки привело к тому, что Комиссией ООН по праву международной торговли в 1980 г. был разработан Согласительный регламент ЮНСИТРАЛ [17]. Данный Регламент применяется по соглашению сторон, когда они пожелают урегулировать свои разногласия путём проведения согласительной процедуры до того, как прибегнуть к формальному разбирательству спора. Причём если применить эту ситуацию к России, то нужно отметить, что она не соответствует сложившейся правовой традиции. Как отмечает В.А. Никифоров, «коммерческая практика, характерная для современных условий России, ещё не даёт примеров широкого использования согласительной процедуры, когда между партнёрами возникают разногласия и споры, даже когда разногласия имеют незначительный характер, чаще всего используется формальная процедура…, что вряд ли представляется оправданным с точки зрения материальных и временных затрат» [13. С. 285-286].

     Международные финансовые организации имеют свои правовые традиции, которые отчётливо проявляются в 2014-2016 гг. Во-первых, на современном этапе сложились традиционные сферы сотрудничества государств с данным видом международных организаций. К ним относятся: экономическое сотрудничество; инвестиционная политика; государственная контрактная система; борьба с легализацией доходов, полученных преступным путем, борьба с международным терроризмом; банковский надзор [14. С. 5]. Во-вторых, сложились традиции предоставления международными финансовыми организациями кредитов государствам на определённых условиях. Так, Д.А. Пашенцев отмечает, что международные финансовые организации выступают для России, как и для многих других стран, источником внешних заимствований. Бюджет Российской Федерации на 2015 год предусматривал 1586,7 млн. долларов заимствований у международных финансовых организаций. Однако далее показывает, что по сложившейся традиции кредиты выдаются под жёсткие ограничения в проводимой внутренней политике, в чём, в отличие от 1990-х гг., современная Россия не нуждается [15. С. 84].

     Вопрос об определённых правовых традициях встаёт и при принятии решений о партнёрстве того или иного государства и международной межправительственной организации. Так, например, описывая партнёрские отношения Российской Федерации и АСЕАН (Бруней, Вьетнам, Индонезия, Камбоджа, Лаос, Малайзия, Мьянма, Сингапур, Таиланд, Филиппины), Я.Л. Ванюшин и М.В. Доцкевич пишут, что «в 1996 году АСЕАН приняла решение включить Российскую Федерацию в число своих полноправных партнеров. Двухсторонние отношения Российской Федерации и государств – участников АСЕАН представляют собой преимущественно традиционное партнерство стран в различных сферах деятельности, характеризуются высокой степенью взаимопонимания и совпадением подходов к решению основных международных и региональных проблем» [2. С. 3]. Традиционными направлениями партнёрства государств с международными межправительственными организациями являются прежде всего политическая (укрепление мира и безопасности в регионе, отстаивание интересов региона на международной арене), экономическая (увеличение внутрирегиональной торговой деятельности) и социальная (сотрудничество в области науки и технологий, социального развития, охраны окружающей среды, культуры, информации) сферы.

     Достаточно интересным является вопрос о правовых традициях, которые складываются в процессе участия международных организаций в частноправовых отношениях. Во-первых, международная организация может иметь в собственности здания, помещения, офисы, транспортные средства и т.д. При осуществлении своей деятельности они управляют банковскими счетами, подписывают чеки о выдаче наличных, при необходимости, пользуются ссудами и кредитами; выступают в качестве инвесторов, держателей ценных бумаг, акций, векселей и т.д. Во-вторых, в процессе своего функционирования любая международная межправительственная организация неизбежно заключает разнообразные гражданско-правовые сделки. Например, она может заключать договоры об аренде помещения, купли-продажи товаров и оборудования, договоры подряда и т.д. Так, Секретариатом ООН были разработаны специальные правила по заключению контрактов и представлены типовые договоры, предусматривающие определенную процедуру заключения контрактов. Традиционным является подход, что ответственность по своим долгам международная организация несёт самостоятельно, независимо от государств-учредителей, принадлежащим ей имуществом. А при невыполнении своих обязательств международная организация может быть привлечена к гражданско-правовой ответственности [7. С. 230].

     Говоря о правовых традициях, нельзя не отметить ещё один важнейший момент, характеризующий развитие права международных организаций. Существуют сферы, где задачей международных межправительственных организаций является «примирение» национальных традиций в борьбе с явлениями, представляющими угрозу для всего человечества, в частности, с терроризмом. Как отмечают современные исследователи, необходим баланс национальных правовых традиций и международно-правовых основ сотрудничества государств в борьбе с террористической угрозой. В части 4 статьи 1 Устава ООН4 закреплено, что именно ООН должна быть центром для согласования действий наций в достижении общих целей. Поэтому усилиями Организации были разработаны международно-правовые основы противодействия терроризму, и на универсальном уровне на данном этапе действуют тринадцать антитеррористических многосторонних договоров [11. С. 359]. Правовые традиции международных межправительственных организаций должны позволить постепенно достичь единообразия в правовом регулировании таких важнейших проблем. В частности, правовые традиции международных организаций могут стать действенным инструментом противодействия современным информационным войнам [4. С. 4].

     Таким образом, под правовыми традициями в рамках права международных организаций следует понимать совокупность сознательно поддерживаемых членами международной межправительственной организации, а иногда и руководящими органами, правовых установок и ценностей, которые проявляются в повседневной работе данной международной организации, и могут играть как новаторскую, так и сдерживающую роль. Правовые традиции можно считать элементом внутреннего права международных межправительственных организаций.

Литература: 
[1] Адзинба К.Г. Роль международных организаций в кодификации международного права // Государственная служба. 2012. № 3.
[2] Ванюшин Я.Л., Доцкевич М.В. Основы конституционного строя стран АСЕАН: учебное пособие / под ред. Я.Л. Ванюшина. 2-е изд., доп. Тюмень: Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, 2014.
[3] Галушкин А.А. К вопросу об определении сфер жизнедеятельности, в которых происходят нарушения прав ребенка // Правозащитник. 2014. № 2.
[4] Галушкин А.А. Современные угрозы в условиях глобализации и развития информационных технологий // Правозащитник. 2014. № 4.
[5] Дегтерев Д.А. Мониторинг правоприменения решений международных организаций // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 9.
[6] Ковалева Т.М. О внутреннем праве международных организаций // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1987. № 1.
[7] Кужашева Р.Ш. Правовой статус международных организаций в гражданско-правовых отношениях международного характера // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2008. № 1.
[8] Кутейников А.Е. «Семья ООН»: старые и новые члены // Международные процессы. 2014. Т. 12. № 39.
[9] Маргиев В.И. Внутреннее право международных организаций. Автореферат дис. … доктора юридических наук. Казань, 1999.
[10] Матчанова З.Ш. Влияние Международной Организации Труда на развитие права международных организаций // Актуальные проблемы права и гражданско-правового образования: Герценовские чтения - 2015. Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. профессора В.Ю. Сморгуновой. Российский СПб.: Алеф-Пресс, 2015.
[11] Матчанова З.Ш. Национальные правовые традиции и сотрудничество государств в борьбе с террористической угрозой // Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования. 2015. № 2 (43).
[12] Нешатаева Т.Н. Влияние межправительственных организаций системы ООН на развитие международного права. Автореферат дис. … доктора юридических наук. М., 1993.
[13] Никифоров В.А. Международное торговое право и нормотворческая деятельность международных организаций // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2010. № 3-1.
[14] Пашенцев Д.А. Влияние международных финансовых и экономических организаций на развитие российского права // Правовая инициатива. 2015. № 1.
[15] Пашенцев Д.А. Роль России в развитии международных финансовых организаций: правовое измерение // Право и образование. 2015. № 7.
[16] Сарвиро Ю.А. Внутреннее право международных организаций: на примере ЮНЕСКО. Автореферат дис. … кандидата юридических наук. М., 2009.
[17] Согласительный регламент ЮНСИТРАЛ // http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/arbitration/conc-rules/conc-ru... (Дата обращения: 04.01.2016 г.)
[18] Султанов И.Р. К вопросу о юридической природе внутреннего права международных организаций // Наука и современность. 2011. № 8-3.
[19] Толочко О.Н. Акты международных организаций в современном международном экономическом праве и в национальном законодательстве Республики Беларусь // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D: Экономические и юридические науки. 2012. № 6.
[20] Хэ М. К вопросу о праве выхода государства из международной организации // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2010. № 6.
Заголовок En: 

Legal Tradition in the Internal Law of International Organizations

Ключевые слова En: 

legal traditions, international intergovernmental organization, internal law of international organizations, law-making, rules of conduct, United Nations, UN.