«Энергетическая / климатическая эра» как современный этап в развитии международного экологического права

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

Академик РАЕН, РЭА, МАНЭБ, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры международного права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье обосновывается необходимость выделения нового этапа в развитии международного экологического права – «энергетической/ климатической эры». В качестве даты отсчета этого современного этапа в истории развития международного экологического права предлагается 2012 г. В этом году была проведена Конференция ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро, которая приняла итоговый документ под названием «Будущее, которого мы хотим», ставший по существу программой действий мирового сообщества в области международного природоохранного сотрудничества и предопределивший произведенные уже структурные изменения в Программе ООН по окружающей среде и Комиссии ООН по устойчивому развитию. Именно в этом документе была поставлена задача выработать на базе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. новое соглашение по охране морских живых ресурсов за пределами зон национальной юрисдикции. Подробному анализу в статье были подвергнуты также международные соглашения и акты интеграционных объединений по вопросам окружающей среды, которые были приняты в близкие к 2012 г. годы: седьмая Экологическая программа ЕС «Улучшить качество жизни, в пределах нашей планеты» 2013 г., Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г., Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г., Минаматская конвенция о ртути 2013 г.

Ключевые слова: 

энергетическая эра, климатическая эра, международное экологическое право, Киотский протокол 1997 г., Парижское соглашение по климату 2015 г., Арктический совет, Экологическая программа, Европейский Союз, болезнь Минамата.

     При всей условности любой классификации, любой периодизации попытаемся объяснить, почему при изучении истории международного экологического права мы обычно выделяем определенное количество периодов и наделяем каждый из этих периодов определенными временными рамками. Связано это, главным образом с тем, что на определенном этапе исторического развития в течение достаточно продолжительного периода времени отчетливо наблюдаются определенные доминирующие тенденции и характеристики, которые предопределяют ход развития, в нашем случае отрасли международного права на определенную перспективу. Конечно при этом, и с этим прежде всего связана условность любой периодизации, доминирующие тенденции предыдущей эпохи продолжают некоторое время существовать и в новых исторических условиях, пока для этих новых условий не будет создана новая правовая база. Тем не менее, важнейшее событие уже свершилось, проведена та или иная международная конференция и все это делает невозможным возврат в прошлое. 
     Уже можно насчитать достаточно большое число как российских, так и зарубежных правоведов, которые рассматривали в своих трудах международное экологическое право в исторической ретроспективе.
     Существует почти полное единодушие в отношении даты зарождения международного экологического права – 2 августа 1839 г., когда была подписана двусторонняя Конвенция о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции [8. С. 5-9]. Единственным известным автору исключением из этого консенсуса является точка зрения доцента школы права Мельбурнского университета Ж. Пил, которая за момент отсчета первого этапа в истории международного экологического права берет решение международного арбитража по делу о морских котиках Берингова моря 1893 г. [21. P. 48]
     Даже профессор международного права Университетского колледжа Лондона Ф. Сандс в поисках этой даты отсылает к ранним конвенциям о рыболовстве, особо, однако. выделяя Двустороннюю конвенцию о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции от 2 августа 1839 г. 
     Гораздо большие разногласия в доктрине международного экологического права можно встретить относительно окончания первого и начала второго этапа (т.н. «достокгольмской эры») в истории международного экологического права. Более того, А.-Ч. Кисс и Д. Шелтон вообще объединяют эти два периода в один этап [20. P. 55-60].
     Так, например, Ф. Сандс связывает окончание первого этапа и начало второго с созданием ООН, т.е. с 1945 г. [22. P. 26-30]. Аналогичной точки зрения придерживается Ж. Пил [21. P. 53].
     Профессор К.А. Бекяшев предлагает за точку отсчета второго этапа истории международного экологического права (а, следовательно, за дату окончания первого этапа) брать 1948 г., когда была принята Всеобщая декларация прав человека [1. С. 148].
     Автор настоящей статьи полагает, что сегодня, в условиях активизации процесса реформирования ООН, уже недостаточно просто констатировать отсутствие в ее Уставе указаний на экологическую компетенцию и на то, что «экологическая проблематика бесспорно может быть отнесена как к категории проблем гуманитарного, так и экономического характера, если придерживаться предлагаемой Уставом классификации» [14. С. 277] [17].
     С учетом того, что второй этап в истории международного экологического права характеризуется укреплением институциональной основы международного природоохранного сотрудничества, автор предлагает его началом считать дату проведения в Нью-Йорке первой конференции ООН по проблемам окружающей среды – Конференции ООН по сохранению и утилизации ресурсов 1949 г. [11. С. 5-9]. Решение о ее созыве содержалось в резолюции 32 (IV) ЭКОСОС  ООН 1947 г.
     В резолюции акцентировалось внимание на всемирном значении природных ресурсов и важности последних для восстановления разрушенных районов. 
     Несмотря на то, что целью Конференции 1949 г. являлся обмен идеями и опытом, а ее полномочия, как следует из Преамбулы Резолюции ЭКОСОС ООН, были ограничены и сводились к обмену информацией о технических возможностях в области сохранения и утилизации ресурсов, об экономической выгоде. Конференция не была наделена мандатом принимать какие-либо рекомендации. 
     Конференция проходила с 17 августа по 6 сентября 1949 г. в Нью-Йорке, в ее работе приняли участие более тысячи представителей из более, чем 50 стран, из которых 500 были избраны Генеральным секретарем ООН по предложению правительств, неправительственных организаций и подготовительного комитета. На рассмотрение Конференции было вынесено 6 проблем: минеральные ресурсы, топливо и энергетика, вода, леса, земли, дикая природа и рыбные ресурсы. Обсуждению были подвергнуты следующие вопросы:
  • ситуация со всемирными ресурсами;
  • всемирный обзор ситуаций с критической нехваткой ресурсов;
  • взаимозависимость ресурсов;
  • использование и сохранение ресурсов;
  • разработка новых ресурсов с помощью применимых технологий;
  • обучение сохранению;
  • ресурсные технологии для наименее  развитых стран; и
  • интегрированное развитие речных бассейнов.
 
     При всей ограниченности результатов работы Конференции ООН по сохранению и утилизации ресурсов нельзя не отметить, что вопросы, которые на ней обсуждались, почти через 50 лет оказались в повестке дня Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. 
     Данный факт лишний раз доказывает правоту условного отношения к любой периодизации, поскольку между этими двумя событиями лежит достаточно продолжительный исторический пласт, как впрочем, и между Конференцией ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. и Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 г. Проведение последней потребовалось в том числе и потому, что признанная в 1992 г. парадигма устойчивого развития никак не реализовывалась на практике и государствам потребовалась очередная «встряска» для того, чтобы по-настоящему всерьез отнестись к этой концепции.
     Дело в том, что проведенная в 2002 г. Встреча на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге пришла к выводу, что через 10 лет после принятие на «вооружение» концепции устойчивого развития, мировое сообщество оказалось намного дальше от целей, ради которых созывалась Конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Не было достигнуто никакого прогресса ни в области устойчивого развития, ни в области охраны окружающей среды. Экономика не хотела «зеленеть», а «человеческий след» продолжал расти.
     Что касается других рубежных дат, а именно временных границ «достокгольмкой эры» и «эры Рио-де-Жанейро», то здесь среди ученых наблюдается почти полное единодушие. Как правило, большинство исследователей устанавливают рубежные даты, ориентируясь на годы проведения Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г. и Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Небольшие отклонения от такой периодизации встречаются лишь изредка, когда выдвигающие свои варианты правоведы ориентируются, например, не на 1972 г., а на 1968 г. – год принятия решения о созыве Стокгольмкой конференции и год пика экологических волнений, равно как ни на 1992 г., когда была проведена конференция, а на 1987 г. – год опубликования Доклада Международной комиссии по окружающей среде и развитию под руководством Г.Х. Брундтланд «Наше общее будущее», в котором определялась повестка дня работы Конференции в Рио 1992 г. и в котором впервые было представлено определение устойчивого развития [19]. 
     В начале XXI в. практически всем стало очевидно, что «эра Рио» походит к своему закату [15. С. 243-246]. Ученые стали настойчиво говорить о том, что последствия глобального изменения климата оказались во многом непредсказуемы и что эти последствия в отдельных частях Земного шара имели гораздо более губительные и пагубные воздействия на человека и окружающую природу, нежели это можно было прогнозировать  еще в 1992 г. Неслучайно поэтому известный юрист Т. Фридман предложить наименовать наступающую новую эру в развитии международного экологического права «энергетическая/климатическая» [19]. 
     В качестве рубежного года наступления такой эры представляется обоснованным предложить 2012 г. На этот год приходятся как минимум два универсальных события исключительной важности, которые не только способны видоизменить, но и уже видоизменили траекторию движения и развития международного экологического права. Это: проведение в июне 2012 г. в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по устойчивому развитию и принятие документа под названием «Будущее, которого мы хотим»; окончание срока действия Киотского протокола 1997 г. и начало выработки пост-Киотских договоренностей и соглашений.
     К этому еще можно добавить, что в непосредственной близости от 2012 г., а нередко и под влиянием принятой в этом году Декларации, были подписаны и одобрены еще три международных акта регионального значения. Речь идет, прежде всего, о принятой под впечатлением от итогов работы Конференции по устойчивому развитию 20 ноября 2013 г. седьмой Экологической программы Европейского союза под названием «Улучшить качество жизни, в пределах нашей планеты», которая рассчитана на период с 2014 по 2020 гг., а также о двух арктических международных договорах, существенно изменивших лицо Арктического Совета и сложившиеся представления как о нем самом, так и о его деятельности. 
     Конечно, из всех названных документов наиболее сильное влияние на ход истории международного экологического права оказал документ под названием «Будущее, которого мы хотим». Выделим среди его положений на наш взгляд наиболее существенные и важные. 
     Во-первых, в соответствии с п. 84 этой Декларации берется курс на упразднение Комиссии ООН по устойчивому развитию и на учреждение на ее основе и с учетом накопленного ею опыта Политического форума высокого уровня.
     Следуя этой рекомендации Конференции, 10 июля 2013 г. на основе Резолюции 67/290 Генеральной Ассамблеи ООН такой форум был создан.  В отличие от своей предшественницы – Комиссии по устойчивому развитию   Форум является органом универсального характера, в котором смогут принимать участие представители всех без исключения государств–членов ООН и государств–членов специализированных ООНовских учреждений. 
     Во-вторых, в п. 88 Декларации были намечены некоторые шаги по повышению авторитета и роли Программы ООН по окружающей среде, предусматривающие, в частности, универсальное членство в Совете управляющих ЮНЕП.
     Иными словами, реформирование не обошло стороной и ЮНЕП. Одновременно с установлением универсального членства в ЮНЕП Генеральная Ассамблея ООН своим решением А/67/784 от 7 марта 2013 г. переименовала Совет управляющих ЮНЕП в Ассамблею ООН по окружающей среде Программы ООН по окружающей среде. Как говорится в документе Генеральной Ассамблеи ООН, такое переименование не меняет и не влечет за собой никакого изменения существующего мандата, целей и задач Программы ООН по окружающей среде или роли и функций ее руководящего органа.
     Как нам представляется, такое заявление Генеральной Ассамблеи является чрезмерно оптимистичным. В подтверждение того, что упраздненный Совет управляющих обладал гораздо более внушительными полномочиями, приведем перечень функций Ассамблеи ООН по окружающей среде ЮНЕП: 
  • развивать международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и по мере необходимости рекомендовать с этой целью проведение соответствующей политики;
  • обеспечивать общеполитические руководящие принципы в отношении направленности и координации - экологических программ в рамках системы Организации Объединенных Наций;
  • получать и рассматривать периодические доклады Исполнительного директора ЮНЕП об осуществлении природоохранных программ в системе ООН;
  • проводить анализ глобального состояния окружающей среды, с тем чтобы гарантировать, что возникающие экологические проблемы широкой международной значимости будут адекватно и надлежащим образом рассматриваться правительствами;
  • содействовать тому, чтобы соответствующие сообщества ученых и других специалистов вносили свой вклад в получение и оценку знаний и информации по окружающей среде и в обмен ими, а также, по мере необходимости, в технические аспекты разработки и осуществления природоохранных программ в системе ООН;
  • на постоянной основе анализировать воздействие национальных и международных природоохранных стратегий и мероприятий на развивающиеся страны, а также проблему дополнительных расходов, которых может потребовать от развивающихся стран осуществление природоохранных программ и проектов, а также обеспечивать совместимость таких программ и проектов с планами развития и приоритетами этих стран; 
  • каждые два года рассматривать и утверждать программу использования ресурсов Фонда окружающей среды.
 
     Для сравнения укажем на те три основные функции, которые были возложены на Совет управляющих ЮНЕП:
  • осуществление содействия международному сотрудничеству в области окружающей среды и предоставление по мере необходимости рекомендаций относительно проводимой с этой целью политики;
  • осуществление общего руководства политикой по направлению и координации программ в области окружающей среды в рамках системы ООН;
  • постоянное проведение обзоров состояния окружающей среды, с тем чтобы возникающие в области окружающей среды проблемы, которые имеют важное международное значение, соответствующим образом рассматривались правительствами [9. С. 153-170].
 
     К великому сожалению, в результате проведенного сравнения функций Совета управляющих и Ассамблеи приходится констатировать, что проведенное структурное реформирование, равно как и функциональные изменения, носят косметический характер и едва ли способны приблизить нас к искомой цели  - созданию международного режима международного экологического управления. 
     Образуемый в рамках реформирования ЮНЕП Комитет постоянных представителей, судя по перечню его функций и полномочий, является по существу еще одним бюрократическим органом, в задачи которого входят осуществление координации между другими органами ЮНЕП.  
     Наконец, в-третьих, большой интерес представляет п. 162 Декларации, который настоятельно рекомендует на базе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. разработать специальный документ, регламентирующий международно-правовую охрану морских живых ресурсов и управление ими. 
     По нашему мнению, тем самым государства признали недостаточную степень защищенности морского биоразнообразия со стороны международного права даже после вступления в силу Конвенции ООН по морскому праву, и подтвердили целесообразность специализированного секторального подхода к созданию международных режимов экологического управления, в данном случае - международного режима охраны и управления морскими живыми ресурсами. 
     Говоря об этом, не следует забывать, что авторы итогового документа под названием «Будущее, которого мы хотим» изначально, похоже, исходили из ложных данных, предлагая новый международный режим строить на базе только и исключительно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В российской доктрине международного права неоднократно справедливо отмечалось, что современное международное морское право не исчерпывается только Конвенцией ООН по морскому праву, которую, между прочим, до сих пор не ратифицировали многие ведущие морские державы [5. С. 46-76] [6. С. 102-131] [7. С. 265-280]. Существует еще множество обычно правовых норм, норм «мягкого» права. Нельзя забывать и о национальном законодательстве прибрежных государств, которое приобретает как регулятор особую важность в регионе Арктики.
     Прежде чем завести речь о Киотском протоколе, напомним, что Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) заложила фундамент в международной борьбе с изменением климата, однако четких обязательств по снижению количества выбросов «парниковых» газов, виновных в глобальном потеплении, не содержала. РКИК - это своего рода Конституция, давшая организационную и процедурную базу, это первый шаг к созданию правового поля, регулирующего проблему изменения климата. Его появление свидетельствует о «становлении нового мышления в области экологической безопасности». 
     И вот срок действия этого документа заканчивается в конце 2012 г. В этой связи вполне резонно встал вопрос: что будет дальше и что делать дальше?
     Поиск ответов на эти вопросы начался задолго до окончания срока действия Киотского протокола. Первым событием в этой череде стала Конференция на Бали, которая согласовала «Дорожную карту», закрепившую в себе основные шаги, необходимые для достижения договоренностей в области борьбы с глобальным изменением климата на пост-Киотский период. 
     Планировалось, что практически все из перечисленных задач будут воплощены в жизнь на Конференции в Копенгагене по климату 2009 г. Однако в конце ноября 2009 г. хакеры взломали сайт Центра по изучению климата университета Восточной Англии (East Anglia’s Climate Research Unit) и выложили в Сеть несколько тысяч документов, касающихся изучения глобального потепления. После прочтения этих документов стало ясно, что исследователи намеренно подделывали результаты своей работы, пытаясь создать иллюзию причастности человека к росту температур в мире. Скандал окрестили "климатгейтом" (climategate) (1). Учитывая, что хакеры выбрали как раз нужное время и все новостные агентства внимательно следили за ходом копенгагенской конференции, то данный инцидент с использованием ИКТ получил колоссальный мировой эффект. Безусловно, ученые пытались опровергнуть все нападки, заявив, что приводимые цитаты вырваны из контекста. Несмотря на протесты ученых, данный информационный инцидент сыграл не последнюю роль в срыве международных переговоров – новый международный климатический договор на этой копенгагенской конференции не был принят (как не был он принят и год спустя на Конференции по изменению климата в Канкуне в 2010 г.).
     «Главный» итог копенгагенских переговоров - это «Копенгагенский аккорд» («Copenhagen Accord») - политическое заявление, занимающее три страницы и полное внутренних противоречий между ведущими державами мира, разрешить которые так и не удалось. Основные положения «Аккорда»:
  • подтверждение положений РКИК по поводу необходимости стабилизации выбросов «парниковых» газов с добавлением (ссылаясь на МГЭИК) «контрольной цифры» глобальной климатической безопасности на уровне не более 2°С выше доиндустриального уровня;
  • признание необходимости «глобального пика выбросов» в ближайшие годы (после чего объем выбросов «парниковых» газов на нашей планете должен неуклонно снижаться), причем развивающимися странами этот пик должен быть пройден позже, чем развитыми;
  • призыв к сотрудничеству в достижении национальных пиков и глобального пика;
  • обязательство развитых стран по снижению национальных выбросов на период до 2020 г. Размер этих обязательств не уточнен и будет определяться каждой страной в представленном ею документе;
  • меры по регулированию выбросов указанными странами подлежат международной верификации и мониторингу в соответствии с действующими в рамках Конвенции методиками;
  • на развивающиеся страны не распространялся режим количественных сокращений, международной верификации и мониторинга. Эти страны (за исключением самых слаборазвитых) представляют свои программы регулирования выбросов, которые подлежат только национальной верификации и мониторингу;
  • предусматривалась массированная финансовая помощь со стороны развитых стран в адрес развивающихся на цели адаптации к изменениям климата и регулирования выбросов. Размер этой помощи предложен на уровне 30 млрд. долларов США на период с 2010 по 2012 гг. с увеличением до 100 млрд. долларов США в год начиная с 2020 г. Источники этой помощи предполагались как государственные, так и частные, как национальные, так и международные. Одним из них предложен учрежденный на Конференции «Копенгагенский зеленый фонд»;
  • серьезное внимание уделялось технической помощи, включая доступ к технологиям, для чего предложен т.н. технологический механизм.
 
     С нашей точки зрения, первая оценка «Аккорда» - его несбалансированность и, прежде всего, несоответствие средств поставленным целям. Если базироваться на концепции МГЭИК, упоминавшейся в тексте документа, то нетрудно спрогнозировать, что заявленный пороговый показатель превышения глобальной температуры на 2°С может быть без труда перейден в ближайшие годы, если режим сокращений не будет включать ведущих «эмитентов» из числа развивающихся стран. А такого режима для них «Аккорд» даже в долгосрочной перспективе не предполагает. По всей вероятности, расчет делается на некую гармоничную политику национальных мер, благодаря которой национальные выбросы когда-нибудь достигнут своих пиков, а затем без всякого принуждения со стороны начнут снижаться. Остается удивляться лишь тому, что вера в такой гармоничный исход распространяется только на развивающиеся страны, в то время как по отношению к развитым подходящим средством сочтены национальные обязательства по сокращениям выбросов с международным мониторингом и верификацией их выполнения.
     По своему характеру «Аккорд» дает развитым странам больше свободы при формировании количественных национальных обязательств, а развивающимся - больше возможностей получения финансирования без утомительных процедур подтверждения достигнутых сокращений выбросов, как это делается в проектах чистого развития [16. С. 614].
     Все существовавшие подходы к глобальным рамкам регулирования действий стран в области изменения климата, так или иначе включают следующие положения: 1) тип принимаемых странами обязательств (количественные в абсолютном измерении, количественные удельные, качественные); 2) способ принятия обязательств (добровольный по принципу «снизу вверх» или недобровольный, навязываемый мировым сообществом по принципу «сверху вниз»); 3) степень жесткости обязательств (в том числе отсутствие или наличие санкций за невыполнение и характер этих санкций); 4) степень дифференцированности обязательств (в том числе с учетом климатических особенностей, уровня развития экономики соответствующей страны и др.); 5) временной горизонт для предлагаемой системы (например, 2-й период обязательств в рамках Киотского протокола и «Копенгагенского аккорда» или иной срок); 6) организационные рамки конструкции (РКИК ООН, Киотский протокол, «Копенгагенский аккорд», иные рамки) [10. С. 32-40].
     В целом, если оценивать начало послекопенгагенского периода, то представляется, что основная его характеристика - большая неопределенность по основным параметрам будущих глобальных действий в сфере климата. 
     Это подтвердила и состоявшаяся 28 ноября - 9 декабря 2011 г. в Дурбане (ЮАР) 17-ая Конференция сторон РКИК. Конференция приняла несколько политических документов, однако обсуждение многих ключевых вопросов было перенесено на следующий год.
     Было решено, что новое всеобъемлющее соглашение по климату, учитывающее современные реалии, будет выработано к 2015 г. и вступит в силу после 2020 г.
     После Конференции Сторон РКИК в Дурбане состоялись еще три Конференции Сторон в Дохе (2012 г.), Варшаве (2013 г.) и Лиме (2014 г.), на которых продолжилось обсуждение вопросов, связанных с выработкой юридически обязательного международного договора по климату, который был бы способен заменить Киотский протокол 1997 г.
     Так называемая Дурбанская платформа, явившаяся результатом переговоров на Конференции Сторон РКИК в этом южноафриканском городе, предложила именовать период действия Киотского протокола «первым этапом», что автоматически предполагало наличие и второго, и третьего, и, возможно, четвертого этапов. Неслучайно поэтому на названные три конференции в Дохе, Варшаве и Лиме отводилась роль этапов согласования текста будущего договора. 
     Констатируя сей факт, не стоит забывать, что к началу второго этапа реализации Киотского протокола ряды его участников сильно поредели. Только в 2012 г. от дальнейшего участия в переговорах по климату, а соответственно и в Киотском протоколе, отказались Канада, Россия и Япония. К этому можно добавить, что никогда участниками Киотского протокола не были США (18% общемировых выбросов), Китай (27%), Индия (6%) и Бразилия (1,5%). 
     Доля США в общемировых выбросах в атмосферу «парниковых» газов в 2006 г. впервые оказалась меньше доли Китая. И с тех пор этот разрыв между странами только увеличивался. Результатом этого явилось смягчение позиций США на международных климатических переговорах.
     Как мы видим, противостояние вопросам, поставленным глобальным изменением климата, требует фундаментального перехода от ископаемого топлива к возобновляемым источникам энергии и «зеленым» технологиям. Сегодня планета движется по сценарию роста глобальной температуры на 4 ºC, в то время как для предотвращения наиболее катастрофических и необратимых изменений климата, по мнению экспертов, необходимо удержаться в рамках роста температуры не более чем на 2 ºC. Для этого, согласно рекомендациям МГЭИК, необходимо снизить глобальные выбросы на 25 - 40% к 2020 г. и на 50 - 80% к 2050 г.
     Тот факт, что темпы глобального изменения климата превысили ожидания и что в различных частях мира наглядно проявилось разнообразное и разрушительное воздействие изменения климата, вызвал третью волну «экологизации» международных отношений, которая в свою очередь «породила» новую эру в истории международного экологического права, названную Т. Фридманом «энергетической/климатической эрой» [19. P. 27]. 
     Итогом работы над новым, рассчитанным на пост-Киотский перод соглашением, явился созыв в Париже с 30 ноября по 12 декабря 2015 г. Конференции по климату. Предварительный вариант нового климатического соглашения был согласован на пятидневной конференции по климату, которая завершилась в Бонне 23 октября.
     Несмотря на то, что по сравнению с Киотским протоколом, который изначально казался безразмерным, согласованный в Париже оказался еще более объемным, тем не менее это не гарантировало его от целого ряда противоречий и недочетов. 
     Соглашение состоит из основного соглашения, регламентирующего международный процесс, который будет иметь обязательную силу для сторон, а также из элементов, которые не являются частью юридически обязательного соглашения. Эти части могут иметь обязательную силу на национальном уровне.
     Договор, в частности, призван не допустить рост температуры на планете более чем на два градуса по Цельсию. Выбросы «парниковых» газов в атмосферу должны быть сокращены к 2020 г. на 20 % по сравнению с показателями 1990 г. 
     Одним из непонятных вопросов нового Соглашения является непонятная нам уверенность его разработчиков, что развивающиеся страны без каких-либо четких обязательств достигнут пика выбросов «парниковых» газов в атмосферу приблизительно в одно и то же время, что и индустриально развитые государства. И уже совсем непонятными являются, т.н. углеродные сборы, предусмотренные в частности в отношении России, которые абсолютно не учитывают поглощающие способности огромных площадей лесов, расположенных на ее территории.
     С 1 января 2014 г. до 31 декабря 2019 г. действует Седьмая экологическая программа ЕС [18], которая определяет девять приоритетных целей и устанавливает долгосрочную перспективу действий по первым трем целям до 2050 г.: 
  1. Природный капитал. Акцент делается на сохранении плодородных почв, земель, морей, пресной воды и чистого воздуха, а также биоразнообразия. Предполагается ускорить реализацию Стратегии биоразнообразия 2020 (2020 Biodiversity Strategy) и Концепции защиты водных ресурсов ЕС (Blueprint to Safeguard Europe's Water Resources);
  2. Ресурсоэффективная экономика. Предполагается переход к ресурсосберегающей и низкоуглеродной экономике. Для этого необходимо:  достижение целей «20-20-20 targets» и разработка международного договора по изменению климата после 2020 г.; значительное улучшение экологических характеристик продукции на протяжении их жизненного цикла; снижение воздействия на окружающую среду, включая сокращение пищевых отходов и использования биомассы.
  3. Благоприятная окружающая среда для здоровых людей. Этот приоритет охватывает проблемы здоровья и благосостояния человека, такие как загрязнение воздуха и воды, чрезмерного шума и концентрации химических веществ. 
  4. Более эффективное осуществление экологического законодательства;
  5. Увеличение качества данных об окружающей среде; 
  6. Улучшение инвестиционного климата для сохранения окружающей среды и реализации политики в области борьбы с изменением климата;
  7. Полная интеграция экологических требований в другие области человеческой деятельности; 
  8. Устойчивое развитие городов;
  9. Решение современных международных экологических проблем.
 
     Седьмая программа является центральным документом в области экологии на европейском континенте. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с программой координируются мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств-членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций.
     В 2011 и 2013 гг. в жизни Арктического совета произошли события, заставившие по-новому взглянуть на эту квази-международную организацию и на ее возможности. 
     Напомним, что Арктический Совет был официально учрежден в 1996 г. Оттавской декларацией как «межправительственный форум высокого уровня с целью поощрения сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами, объединениями коренных народов и других жителей Арктики по таким вопросам, как устойчивое развитие и защита окружающей среды». Его учредителями явились: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Российская Федерация, США, Финляндия и Швеция.
     Арктический совет принято относить к квазимеждународным организациям. Им свойственны постоянство и регулярность работы, часто (но не обязательно) в привязке к определенному местопребыванию; постоянный и обычно четко лимитируемый состав участников [2]. Они не обладают международной правосубъектностью, в основе их деятельности не лежит международный договор, являющийся их  уставом, их руководящие органы не поставлены в строгую иерархическую зависимость, а принимаемые ими решения не являются юридически обязательными.  
     Но в 2011 г. на совещании Арктического совета на уровне министров в г. Нууке в жизни Совета произошли важные события. Во-первых, была принята Нуукская декларация, положения которой учредили Секретариат в г. Тромсе (Норвегия). Во-вторых, было подписано Согла-шение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. Будучи разработанным в рамках Арктического совета, Соглашение о поиске и спасании является для него кардинально новым элементом, поскольку оно является первым юридически обязывающим международным договором, подготовленным Советом. 
     Кроме того, появление такого международного договора однозначно свидетельствует о том, что ни одно из арктических государств не имеет достаточных сил и средств для организации широкомасштабной помощи в случае аварии морского или воздушного судна в регионе [4. С. 57] [13. С. 53-57] и что для эффективного проведения таких сложных мероприятий в труднодоступных северных районах необходимо объединение сил и средств арктических стран, координация и взаимопомощь.
     Соглашение о спасании разработано в строгом и полном соответствии с требованиями, принципами и нормами Гамбургской конвенции по поиску и спасанию на море 1979 г. и стандартами и рекомендуемой практикой Приложения 12 «Поиск и спасание» к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. Именно на такой солидной прошедшей испытания временем и действием международно-правовой базе Арктические государства выстраивали цепочку исключений и особенностей, которые диктовались суровым арктическим климатом и морским судоходством в северных широтах. Ознакомление с текстом Соглашения позволяет прийти к выводу, что созданный этим Соглашением региональный механизм сотрудничества восьми арктических государств будет способствовать повышению эффективности мероприятий по защите морской среды в регионе. 
     Обращает на себя внимание и тот факт, что границы районов поиска и спасания, закрепленные в Приложении, в значительной своей части проходят по меридианным (секторальным) границам, предусмотренным двусторонними соглашениями и национальным законодательством Канады и России [23. P. 379-391]. Стороны Соглашения 2011 г. продемонстрировали недюжинные способности добиваться в случае чрезвычайных ситуаций максимально возможного облегчения различного рода формальностей, оставляя при этом за собой право организовывать поисково-спасательные операции в пределах зоны своей ответственности в соответствии с требованиями национального законодательства. 
     В сентябре 2012 г.  в рамках Соглашения были проведены первые международные учения по поиску и спасанию в Арктике, организованные Данией в Гренландском море [3. С. 50-51].
     Желание арктических государств предотвратить случаи разлива нефти и нефтяного загрязнения в арктических водах привело к заключению в 2013 г. в рамках Арктического совета второго юридически обязательного международного соглашения - Соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике.
     Уже в преамбуле этого Соглашения содержится указание на принцип «загрязнитель платит» и на принцип предосторожности, или предосторожного подхода, призванные предотвратить возможные разливы нефти и нефтепродуктов [12. С. 155-159].
     Если же говорить о сфере применения Соглашения 2013 г., то районы, в которых  Стороны согласились применять его, определены   в тексте  по-разному: для Канады – в ее национальных интересах, а именно – к северу от 60º с.ш. Также отражает национальные интересы Норвегии формулировка такого района и для Норвегии: «морские районы к северу от Северного полярного круга».  Равным образом, такой район для Дании (к северу от острова Гренландия)  определен тоже с учетом ее национальных интересов: «морские районы к северу от южной границы исключительной экономической зоны Гренландии и рыбопромысловой зоны Фарерских  островов». Для России же подобное определение района сформулировано, как представляется, весьма странно и ущербно для ее национальных интересов: к северу  «от береговой линии» вдоль арктических морей  и «в устьях рек, впадающих в эти моря - от исходных линий для измерения ширины территориального моря». Иными словами, Россия в ее международном договоре зафиксировала для себя новое ограничение: констатацию того, что ее исходные линии вдоль арктического побережья  проходят где-то в районах  устьев  рек,  впадающих   в арктические моря.  Тем самым Россия добровольно посредством новой нормы международного договора «отсекает» для себя  правовую возможность установить национальным законом иные исходные линии, находящиеся далеко за пределами этих устьев  - например, прямые исходные линии, соединяющие северные точки цепи российских островов вдоль арктического побережья страны; или линии, замыкающие ее исторические заливы в Арктике. А такая правовая  возможность  есть - и согласно Конвенции ООН по морскому праву  1982 г., и согласно Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., и согласно практике государств, в том числе арктических.  Объяснение типа, что такое ограничение было необходимо для компромисса, для согласования текста Соглашения  в данном случае неуместно, потому что ни Канада, ни Норвегия, ни Дания  не  предусмотрели для себя  такого ограничения. 
     Наконец, невозможно обойти молчанием и содержание ст. 16 Соглашения 2013 г.: «Ничто в настоящем Соглашении не истолковывается как изменяющие права или обязательства любой Стороны по другим соответствующим международным соглашениям или обычному международному праву, как оно отражено в Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г.».
     Завершить рассказ о современном этапе в истории международного экологического права нам бы хотелось указанием на событие, должным образом пока еще не оцененное, но вместе с тем имеющее громадное значение для избавления человечества и окружающей среды от негативных последствий воздействия широко распространенного и вездесущего вещества под названием «ртуть». Речь идет о Минаматской конвенции о ртути, решение о разработке которой ЮНЕП приняла в 2009 г. 
     Напомним, что ртуть и ее соединения давно известны как токсичные для человека и других живых организмов. Впервые на проблему отравления ртутью и ее соединениями мировое сообщество обратило внимание еще в 1956 г., когда в результате выброса ртути компанией «Chisso» в воды залива Минамата многие, и прежде всего женщины, получили серьезное отравление, отразившееся впоследствии на их потомстве. Было даже изобретено название этой болезни по месту ее происхождения – Болезнь Минамата (Minamata disease). В знак уважения и памяти жертвам этого инцидента в 2013 г. Конвенция и была принята в районе Минамата. 
     Согласно Конвенции регулированию подлежит использование ртути, сокращение производства некоторых ртуть-содержащих приборов (в медицинских, люминисцентных лампах). Также ограничивается ряд промышленных процессов и отраслей, в том числе горнодобывающей (особенно непромышленной добычи золота), производства цемента.
     С 2020 г. Конвенция запрещает производство, экспорт и импорт нескольких видов ртутьсодержащей продукции, в том числе электрических батарей, электрических выключателей и реле, некоторых видов компактных люминесцентных ламп, люминесцентных ламп с холодным катодом или с внешним электродом, ртутных термометров и тонометров. 
     Приведенных данных, как нам представляется, вполне достаточно для того, чтобы назвать 2012 г. отправным пунктом новой эры в истории международного экологического права под условным названием «энергетическая/климатическая эра».
 
ПРИМЕЧАНИЯ
(1) Climategate назван по аналогии с Watergate (Уотергейт) – название гостиничного комплекса зданий в Вашингтоне. Уотергейтский скандал— политический скандал в США 1972—1974 гг., закончившийся отставкой президента страны Р.Никсона. Первый за историю США случай, когда президент прижизненно досрочно прекратил исполнение обязанностей. Слово «Уотергейт» вошло в политический словарь многих языков мира в значении скандала, ведущего к краху карьеры главы государства. Последний слог в названии отеля — гейт — стал суффиксом, используемым для названия новых скандалов.
Литература: 
[1] Бекяшев К.А. О роли ООН в кодификации и прогрессивном развитии международного экологического права // Труды МГЮА. М., 1997. № III. 
[2] Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс (Академический курс). М., 2004.
[3] Веселов И.А. Международные учения по поиску и спасанию в Арктике «Гренландское море 2012» // Арктические ведомости. 2012. № 4. 
[4] Веселов И.А. Первый панарктический юридически обязывающий документ // Арктические ведомости. 2012. № 1. 
[5] Вылегжанин А.Н. Границы континентального шельфа в Арктике: сопоставление Конвенции по морскому праву 1982 г. с обычными нормами международного права // Международное право и национальные интересы Российской Федерации. Liber amicorum в честь чрезвычайного и полномочного посла, профессора О.Н. Хлестова. М., 2008. 
[6] Вылегжанин А.Н. Правопритязания на природные ресурсы Арктики // Московский журнал международного права. 2006. № 1(61). 
[7] Копылов М.Н. Правовой режим Арктики // Международное право: учебник / под ред. С.А. Егорова. М., 2014. 
[8] Копылов М.Н. Экологическая безопасность в евразийском пространстве // Евразийский юридический журнал. 2013. № 8 (63). 
[9] Копылов М.Н. ЮНЕП – 35 лет. Сколько еще? // Московский журнал международного права. 2007. № 2 (66). 
[10] Копылов М.Н., Емельянова Н.Н. Борьба с изменением климата – вклад в поддержание глобальной безопасности // Евразийский юридический журнал. 2011. № 9 (40). 
[11] Копылов М.Н., Копылов С.М. Забытые факты из истории международного экологического права: конференция ООН по сохранению и утилизации ресурсов 1949 г. // Евразийский юридический журнал. 2013. № 10 (65). 
[12] Копылов С.М. Нужна ли «предосторожность» международному экологическому праву: если да, то в каком качестве? // Вестник ВолГУ. Серия 5. Юриспруденция. 2015. № 4 (29). 
[13] Крохмалева И.В., Туманов А.А. Правовые основы действий в условиях чрезвычайных ситуаций в Арктическом регионе // Сборник научных трудов преподавателей и аспирантов юридического факультета. - Мурманск: Изд-во МГТУ. 2012. Т. 2. 
[14] Международные организации: учебник / под ред. И.П. Блищенко. М.: РУДН, 1994. 
[15] Мохаммад С.А. Международное экологическое право «эры Рио-де-Жанейро»: расцвет или закат? // Международное право – International Law, 2011. № 1-2. 
[16] Рогинко С. От Киото-97 к Копенгагену-09 и дальше: «глобальное потепление» // Безопасность Европы / под ред. В.В. Журкина. М.: Весь мир, 2011. 
[17] Хромов С.С., Иванов Р.Ф. Проблема окружающей среды в деятельности ООН. М.: Наука, 1984. 
[18] Decision №1386/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 on a General Union Environment Action Programme to 2020 ‘Living well, within the limits of our planet’ //  Official Journal of the European Union. 2013. 
[19] Friedman Th. Hot, Flat, and Crowded: Why We Need a Green Revolution and How It Can Renew America. – N.Y.: Farrar, Straus and Giroux, 2008. 
[20] Kiss A., Shelton D. International environmental law. Ardsley-on-Hudson, 1991.
[21] Peel J. Environmental Protection in the Twenty-first Century: The Role of International Law // The global environment, Institutions, Law, and Policy / R.S. Axelrod, S.D. VanDeveer, D.L. Downie (eds). Washington: CQPress, 2011. 
[22] Sands Ph. Principles of International Environmental Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
[23] Vylegzhanin A.N. The Contemporary Legal Framework of the Arctic Ocean: are there impacts of Diminishing Sea Ice? // Rivista di Studi Politici Internazionali. 2011. Vol. 78. № 3.
Заголовок En: 

"Energy/ Climate Era" as a Modern Stage of the International Environmental Law Development

Ключевые слова En: 

energy era, climate era, international environmental law, 1997 Kyoto Protocol, 2015 Paris climate agreement, Arctic Council, Environmental Programme, European Union, Minamata disease.