Право на питание как основа концепции продовольственной безопасности

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор кафедры международного права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье предпринята попытка с международно-правовых позиций дать оценку праву человека на питание как самостоятельному праву и как элементу права на здоровье. В статье раскрываются круг прав лиц, проживающих на территории конкретного государства и круг обязанностей, которые в этом контексте возлагаются на государства. Анализируется Замечание общего порядка 12, которое представляет собой по существу официальное толкование Международного пакта по экономическим, социальным и культурным правам 1966 г. В частности, подробно проанализированы обязательства государств уважать право на питание, защищать это право и осуществлять его. Кроме того, в статье раскрываются отдельные элементы права на питания: достаточность, постоянство, доступность. Право на питание анализируется с позиций универсального международного права, в том числе через международные договоры правозащитной направленности и через региональные инструменты. В статье выявлены потенциальные пока противоречия между Соглашением по ТРИПС и Конвенцией о биологическом разнообразии и тем же самым Соглашением по ТРИПС и Протоколом регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения.

Ключевые слова: 

право на питание, Соглашение ТРИПС, продовольственная безопасность, ФАО, доктрина продовольственной безопасности, право на жизнь, Конвенция о биологическом разнообразии.

     Проблема продовольственной безопасности находится в центре внимания мирового сообщества на протяжении как минимум вот уже около 20 лет. Например, текущий 2016 г. объявлен ФАО Годом зернобобовых, что, по мнению организации, означает раздачу семян зернобобовых в чрезвычайных ситуациях.
     Данный факт можно истолковать двояко: с одной стороны, что предыдущие усилия мирового сообщества в области обеспечения продовольственной безопасности не привели к каким-либо существенным результатам, а с другой стороны, что глобализация торговли продуктами питания вызвало рост распространения болезней пищевого происхождения [3].
     Если к этому добавить, что по данным экспертов голодающий в течение двух поколений народ подвержен риску дибилизации, то становиться очевидным, что без обеспечения продовольственной безопасности построение любой системы международной системы безопасности становится просто невозможным. По-существу, проблема глобальной продовольственной безопасности тесно увязывается с проблемой выживания человечества, а для ее решения необходимо тесное международное сотрудничество [2. С. 35]. 
     Вопросы обеспечения продовольственной безопасности в контексте повышения экологической чистоты питания принимают порой причудливые формы. В качестве примера можно привести распространение в западной цивилизации энтомофагии. Энтомофагия – явление поедания насекомых, присущее многим живым существам. Блюда из насекомых существуют в более чем 100 странах Центральной и Южной Америки, Африки, Южной и Восточной Азии. Западной цивилизации энтомофагия исторически не свойственна. Принятые в западной культуре стандарты безопасности не запрещают принимать в пищу червивые овощи и фрукты, и проглотить насекомое можно лишь случайно. Человек за свою жизнь проглатывает более 300 г насекомых, в основном с растительной пищей. Следует отметить, что насекомые содержат много белка. В некоторых случаях из них получают определенные пищевые добавки, например, кошениль. Сторонники поедания насекомых считают, что так можно решить многие проблемы с ожирением, повышенным давлением и прочее. В споре о здоровой пище энтомофагия прокладывает свой путь, отличающийся от традиционного и вегетарианского путей. В отличие от вегетарианцев энтомофаги считают, что растительные белки, получаемые, к примеру, из орехов и бобовых, не заменяют человеку животных белков. Сегодня на Западе энтомофагия постепенно входит в моду.
     Обеспечение продовольственной безопасности в настоящее время стало одной из ключевых проблем. Государства постепенно осознают, что одной из их задач является обязанность  защищать право человека на питание, которое сегодня уже закреплено в целом ряде международных актов, национальных законах и программах [10. С. 104].
     Термин «продовольственная безопасность» был введен в научный оборот только в первой половине 70-х гг. XX в. (после зернового кризиса 1972 – 1973 гг.), будучи заимствованным из рекомендаций ФАО [9. С. 44]. Состоявшаяся 13-17 ноября 1996 г. в Риме Всемирная встреча на высшем уровне по проблемам продовольствия определила продовольственную безопасность следующим образом: «Продовольственная безопасность существует тогда, когда все люди всегда имеют физический и экономический доступ к достаточному, безопасному и полноценному питанию, с тем чтобы удовлетворить свои потребности и предпочтения в области питания для активной и здоровой жизни» [6]. Говоря о продовольственной безопасности необходимо помнить, что ее параметры во многом зависят от возраста человека: если грудной ребенок в день нуждается в 300 калориях, а ребенок в возрасте от одного года до двух лет – в 1 000 калорий, то уже в пять лет ему необходимо 1 600 калорий в день. 
     Для юридической квалификации продовольственной безопасности необходимо проводить четкую грань между такими понятиями как голод и недоедание, с одной стороны, и неполноценное питание – с другой.
     Если голод и недоедание означают недостаточность калорий или, в худшем случае, их отсутствие, то неполноценное питание связано с отсутствием или нехваткой в достаточно калорийной пище питательных микроэлементов, главным образом витаминов и минеральных солей. 
     Ребенок может получать достаточное количество калорий, но если ему будет не хватать питательных микроэлементов, то он будет испытывать замедление в росте, будет подвержен инфекционным заболеваниям и т. д. Детский фонд ЮНЕСЕФ называет «скрытым голодом» недоедание и (или) неполноценное питание в возрасте до пяти лет. Ребенок, недостаточно и/или неполноценно питавшийся в первые годы своей жизни, никогда от этого не оправится; он не сможет наверстать отставание в росте и останется инвалидом на всю жизнь.
     Попытаемся теперь определить  юридическое содержание «права на питание» [1. С. 86-93] [7. С. 137-139]. Автору настоящей статьи удалось найти несколько подходов, которые отличаются друг от друга, казалось бы, незначительными мелочами, но, тем не менее, отличаются. Первый подход непосредственно связан с толкованием Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и содержанием Замечания общего порядка 12, одобренного в мае 1999 г. Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам, осуществляющим контроль за применением Пакта [5]. 
     Для правильного понимания юридического содержания права на питания необходимо обратиться к трем элементам, составляющим его основу. 
     Во-первых,  необходимо ответить на вопрос, что из себя представляет термин «достаточное питание». Ответ на этот вопрос мы находим в Замечании общего порядка 12: «Право на достаточное питание реализуется в том случае, когда каждый человек - мужчина, женщина и ребенок – отдельно или совместно с другими в любое время имеет физические и экономические возможности для доступа к достаточному питанию или располагает средствами его получения. Таким образом, право на достаточное питание не должно толковаться в узком или ограничительном смысле и сводиться к минимальному набору калорий, протеинов и других конкретных питательных веществ. Право на достаточное питание должно реализовываться последовательно. Тем не менее, на государствах лежит важнейшая обязанность принимать необходимые меры для смягчения и ослабления последствий голода… даже во время стихийных и иных бедствий» [11].
     Во-вторых, необходимо определиться с понятием «достаточность». В Замечании общего порядка 12 достаточность определяться так: «Понятие достаточности… позволяет выделить ряд факторов, которые надлежит принимать во внимание при определении того, можно ли считать доступные конкретные продукты питания или его рацион в качестве наиболее подходящих в данных обстоятельствах» [11].
     Наконец, третьим элементом, требующим уточнений, является термин «постоянство». В том же Замечании общего порядка 12 «постоянство» разъясняется так: «Понятие постоянства имманентно связано с понятием достаточного питания или продовольственной безопасности, поскольку оно предполагает доступность продовольствия как для нынешнего, так и для будущих поколений»[11]. 
     Концепция права на питание подразумевает, что каждый человек имеет право на питание, соответствующее особенностям его культуры. В Замечании общего порядка 12 мы находим разъяснение и этому понятию: «Приемлемость в плане культуры или потребления предполагает необходимость принимать… во внимание сложившиеся представления, связанные с продовольствием и его потреблением, не основанные на признании питательных свойств, а также мотивированные опасения потребителей в отношении характера доступного продовольствия» [11].
     Помимо сказанного важнейшим элементом права на питания является доступность такого питания. Поэтому поводу в Замечании общего порядка 12 можно обнаружить следующие разъяснения: «Экономическая доступность предполагает, что личные финансовые расходы или расходы домашнего хозяйства на приобретение продовольствия надлежащего рациона должны характеризоваться таким уровнем, который не ставит под угрозу и не подрывает удовлетворение других основных потребностей. Экономическая доступность подразумевает наличие любого механизма приобретения или права, которые позволяют людям получать продовольствие, и является показателем того, насколько оно удовлетворяет требованиям осуществления права на достаточное питание» [11]. 
     Ориентируясь и используя все вышеназванные компоненты, лежащие в основе права на питание, последнее можно определить так:  это право иметь регулярный, постоянный и свободный доступ либо непосредственно, либо путем закупок к адекватному и достаточному в количественном и качественном отношении питанию, соответствующему культурным традициям народа, к которому принадлежит потребитель, и обеспечивающему как в индивидуальном, так и в коллективном порядке удовлетворительную и достойную физическую и психическую жизнь, свободную от тревог. 
     Впервые право на питание было включено во Всеобщую декларацию прав человеке 1948 г., п. 1 ст. 25 устанавливал «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам». 
     И лишь почти через 50 лет в 1996 г. это право как самостоятельный вид прав человека появился в документах, проведенной в Риме ФАО Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия. 
     В принятой в Риме Декларации о всемирной продовольственной безопасности [6], государства приняли на себя обязательство осуществлять  план действий Всемирной встречи, контролировать ход его выполнения и принимать в связи с ним последующие меры на всех уровнях в сотрудничестве с международным сообществом (обязательство седьмое). 
     Для этого были определены пять целей: 
  • на национальном уровне принимать меры по повышению степени продовольственной безопасности, тем самым содействуя выполнению обязательств, вытекающих из плана действий Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия;
  • расширять сотрудничество на субрегиональном, региональном и универсальном уровнях, а также мобилизовать имеющиеся ресурсы и добиваться их оптимального использования для поддержки национальных усилий, направленных на скорейшее обеспечение всемирной продовольственной безопасности на устойчивой основе;
  • производить активный контроль за ходом реализации плана действий Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия;
  • уточнить содержание права на достаточное питание и основного права каждого человека на свободу от голода;
  • распределить обязанности по обеспечению продовольственной безопасности для всех таким образом, чтобы план действий осуществлялся на самом низовом уровне.
 
     Существование права на питание накладывает на государства ряд обязательств. К их числу в доктрине международного права принято относить: уважать право на питание, защищать это право и осуществлять его. Остановимся более подробно на этих обязательствах. 
     Во-первых, государство следит за тем, чтобы каждый из его жителей имел постоянный доступ к достаточному питанию. Примером того, когда государства принимает меры, лишающие его население доступа к питанию, может служить политика Правительства Украины по отношению к Донецкой и Луганской республикам, они установили не только блокаду жителей этих регионов Украины и, но также лишили их возможности осуществлять транспортное сообщение, торговать и получать электричество с территорией остальной части Украины. 
     Вторым обязательством государства является обязательство защищать право на питание, поскольку, как правило, право на питание напрямую связано с платежеспособностью населения. Государство принимает на себя обязательства бороться за развитие производительных сил, за перераспределение налогов, против коррупции и т.д. И по всем этим вопросам на него оказывают постоянное влияние многочисленные неправительственные организации, деятельность которых касается, прежде всего, аграрного сектора. Примером таких организаций может служить созданная в Бразилии в 1984 г. Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (Движение безземельных, МСТ) в Бразилии. 
     Третье обязательство принято называть требованием «осуществления» права на питание. Согласно Замечанию общего порядка 12, «в тех случаях, когда отдельное лицо или группа лиц по независящим от них причинам оказываются не в состоянии пользоваться правом на достаточное питание, используя находящиеся в их распоряжении средства, государства обязаны непосредственно осуществлять это право».
     Именно в рамках этого третьего обязательства и необходимо оценивать случаи обращения государств, оказавшимися неспособными обеспечить это право на питание за международной гуманитарной помощью. 
     Помимо государств, три обязательства, характерные для права на питание распространяются и на межправительственные организации, и, в частности, на ООН, ФАО, ПРООН, МПП, МФСР, МОТ, ВТО, ЮНКТАД, МВФ и Всемирный банк, МККК, а также Секретариат Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, 1994 г. 
     Как мы видим, большое количество международных организаций  сегодня вовлечено в борьбу за осуществление права человека на питание. Чтобы правильно оценить ту международно-правовую базу, на которой в настоящее время строится эта борьба, необходимо хотя бы коротко проанализировать процесс кодификации права человека на питание.
     Однако в ходе нашего анализа будет уместно рассмотреть как универсальные, так и региональные международные договоры.
     В основу четырех женевских конвенций о защите жертв войны 1949 г. и двух дополнительных протоколов 1977 г. в основу положены одни и те же принципы: военные операции можно проводить лишь против военных целей; запрещаются насильственные перемещения населения, являющиеся основной причиной голода; при любых обстоятельствах должны удовлетворяться насущные потребности гражданского населения, включая, естественно, питание. В ст. 14 Дополнительного протокола к женевским конвенциям, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), зафиксировано: «Запрещается использовать голод среди гражданского населения в  качестве метода ведения военных действий. Поэтому запрещается в этих целях подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения, такие, как запасы продуктов питания, производящие продовольствие сельскохозяйственные районы, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы последней, а также ирригационные сооружения».
     Если же говорить в целом, то право человека на питание нашло свое отражение в целом ряде международных договоров правозащитной направленности. Так, например, в п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. прямо закреплено, что «государства-участники признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни». В этой же статьей государства признали, что могут понадобиться меры, чтобы обеспечить «основное право каждого человека на свободу от голода». Кроме того, государства-участники обязались принимать необходимые меры, включающие проведение конкретных программ, для того, чтобы: «а) улучшить методы производства, хранения и распределения продуктов питания путем широкого использования технических и научных знаний, распространения знаний о принципах питания и усовершенствования или реформы аграрных систем таким образом, чтобы достигнуть наиболее эффективного освоения и использования природных ресурсов; и b) обеспечить справедливое распределение мировых запасов продовольствия в соответствии с потребностями и с учетом проблем стран, как импортирующих, так и экспортирующих пищевые продукты».
     Право на жизнь закреплено в ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Это право обязывает государства-участники принимать позитивные меры, по крайней мере, в двух направлениях: «предотвращение войн, актов геноцида и других актов массового насилия, ведущих к произвольному лишению жизни людей» [4. С. 119], «снижение детской смертности и увеличения продолжительности жизни, особенно путем принятия мер по борьбе с голодом и эпидемиями» [4. С. 120].
     По существу на достижение этих же целей направлены Конвенция о правах ребенка 1989 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., некоторые конвенции МОТ. Например, Конвенция по правам ребенка обязала государства обеспечить осведомленность родителей и детей о здоровье и питании детей, преимуществах грудного кормления, гигиене и санитарии среды обитания  (п. 2 ст. 24 («е»), признать право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для его физического развития (п. 1 ст. 27), оказывать материальную помощь, в частности, в отношении обеспечения питанием (п. 3 ст. 27), обеспечить взимание средств на содержание ребенка с родителей или других лиц, несущих финансовую ответственность за него (п. 4 ст. 27); e) защищать ребенка от экономической эксплуатации и от выполнения любой работы, которая может служить препятствием в получении им образования либо наносить ущерб его здоровью или развитию (п. 1 ст. 32).
     Из числа региональных международных инструментов, регулирующих право человека на питание, прежде всего необходимо отметить Дополнительный протокол к Американской конвенции о правах человека в области экономических, социальных и культурных прав (Сан-Сальвадорский протокол) 1988 г. В нем, в частности, в ст. 12 закреплено право каждого на достаточное питание, гарантирующее ему возможность наилучшего физического, психологического и умственного развития. 
     Что касается Российской Федерации, то в ней также как и в подавляющем большинстве государств мира отсутствует специальных закон, посвященный праву на питание. Но в 2010 г. Россия приняла Доктрину продовольственной безопасности [8], в которой  прямо предписывается, что продовольственная безопасность Российской Федерации является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета – повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.
     Данная доктрина дает следующее определение продовольственной безопасности Российской Федерации: это состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни. 
     Что касается развивающихся стран, особенно из категории наименее развитых (LDС), то у них гораздо труднее гарантировать и поддерживать право на питание. Обычно это связывают с следующими обстоятельствами: проблемы, связанные с развитием мировой торговли; обслуживание внешнего долга и его последствия для продовольственной безопасности;  развитие биотехнологий и его последствия с точки зрения доступа к продовольствию, наличия продовольствия и продовольственной безопасности; войны, оказывающие разрушительное воздействие на продовольственную безопасность; коррупция; доступ к земле и кредитам; дискриминация в отношении женщин и ее последствия для реализации права на питание. 
     Важным шагом на пути к обеспечению продовольственной безопасности является решение вопроса о доступе к растительным генетическим ресурсам для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства как важный шаг в деле поддержания продовольственной безопасности. 
     В этот процесс на международном уровне вовлечены разнообразные субъекты и акторы: ВОИС, ФАО, Международный союз по охране новых сортов растений (УПОВ), организация «Биоверсити Интернэшнл» и другие НПО. Кроме того, существенную роль в регулировании этого круга вопросов играет Международный договор о растительных генетических ресурсах для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства 2001 г. Этот Договор учредил многостороннюю систему сотрудничества (МСС) по доступу к генетическим ресурсам растений для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства и распределению равных выгод от их использования. 
     В целях усиления режима Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. в области доступа к генетическим ресурсам в 2010 г. был принят дополнительный протокол – Протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения. Его цель состоит в обеспечении совместного использования на справедливой и равной основе выгод от применения генетических ресурсов и в оказании тем самым содействия сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия. 
     В случае вступления в силу Нагойского протокола 2010 г. могут возникнуть противоречия не только между самой Конвенцией о биологическом разнообразии и Соглашением по ТРИПС, но и между Нагойским протоколом и тем же самым Соглашением по ТРИПС.
     На наш взгляд, единственным и правильным выходом из такой ситуации могли бы стать отмена патентов на такие ресурсы и предоставление им статуса всеобщего достояния. И тут неоценимую роль могли бы сыграть межправительственные организации и особенно ФАО, наделенная специальными полномочиями по обеспечению продовольственной безопасности.
Литература: 
[1] Абашидзе А.Х., Кислицына Н.Ф. Доступ к питьевой воде – неотъемлемое право человека // Обозреватель-Observer. 2004. № 7 (174). 
[2] Валетова Ю.А. Международно-правовые принципы сотрудничества государств в области обеспечения всемирной продовольственной безопасности // Евразийский юридический журнал. 2011. № 5 (36).
[3] Глобальная стратегия ВОЗ в области безопасности пищевых продуктов // 2016, World Health Organization. URL: http://www.who.int/publications/list/9241545747/ru/index.html 
[4] Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // 2016, Организация Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol.shtml
[5] Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека. HRI/GEN/1/Rev.4, 7 февраля 2000 г. // 2016, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. URL: http://www2.ohchr.org/english/bodies/icm-mc/docs/8th/HRI.GEN.1.Rev9_ru.pdf
[6] Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности и План действий Всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия // 2016, Food and Agriculture Organization of the United Nations. URL: http://www.fao.org/about/ru/
[7] Солнцев A.M. Право на доступ к воде и международное право. Подготовка доклада о состоянии прав человека в Российской Федерации и зарубежных странах. М., 2010. 
[8] Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[9] Чернова О.А., Степенко В.Е. Продовольственная безопасность: научно-теоретические подходы к определению терминологии // Юридический мир. 2006. № 10.
[10] Экономическая безопасность / под ред. В.А. Богомолова. М.: ЮНИТИ, 2009. 
[11] General Comment No. 28: The equality of rights between men and women // 2016, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. URL: http://www.ohchr.org/EN/Issues/Education/Training/Compilation/Pages/b%29...
Заголовок En: 

The Right to Food as a Base of the Food Security Concept

Ключевые слова En: 

right to food, TRIPS Agreement, food security, FAO, food security doctrine, right to life, Convention on Biological Diversity.