Эффективное государство: опыт государственной политики в сфере государственного имущества

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

аспирант кафедры Финансы и кредит Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Настоящая статья посвящена анализу различных инструментов повышения эффективности функционирования государства на примере управления государственным имуществом. Государственное имущество является одной из основ ее существования, поэтому необходимо создать условия для использования этого имущества с пользой как для него самого, так и для общества в целом. Очевидно, что тот объем имущества, которым владеет государство, создает определенные сложности для эффективного управления. В рамках данной статьи анализируются рекомендации американских исследователей для решения указанной проблемы, которые были получены на основе изучения опыта различных штатов США. В статьи проводится сравнительный анализ указанных рекомендаций и политики Российской Федерации в области управления государственным имуществом. Вследствие этого проанализированы цели, задачи и основные мероприятия Государственной программы РФ «Управление федеральным имуществом», смежных нормативно-правовых актов, а также изучены основные полномочия государственных органов Российской Федерации в части управления государственным имуществом.

Ключевые слова: 

эффективность, государство, государственное имущество, управление, государственная программа, США, анализ, практика, проблематика.

     В настоящее время многие страны испытывают дефицит бюджетных средств для выполнения своих государственных функций. Выход из этого положения можно найти в реализации различных государственных программ и инициатив по повышению эффективности деятельности государства, формированию программного бюджета по направлениям деятельности. Такая политика используется практически в каждой стране мира, в том числе и в России [6]; [1. C. 4]; [4], [10], [3. C. 68]. 
     В рамках этого направления весьма перспективным является управление государственным имуществом. Что это может дать государству? Во-первых, аккумулирование дополнительных денежных средств за счет аренды или продажи государственного имущества, получения дополнительных налогов, платы за землю и т.п. Во-вторых, такая политика позволит вовлечь имущество в коммерческий оборот, позволит развиваться предпринимательству, государственно-частному партнёрству, снизит издержки по производству общественных благ. В-третьих, это позволит не тратить дополнительные средства на содержание государственного имущества.
     Можно предположить, что функционирование государства по ряду аспектов схоже с функционированием крупной корпорации (доходы-расходы; планирование, управление задолженностью, риск-менеджмент и т.п). Если корпорация обладает большой кредиторской задолженностью и неиспользуемыми активами, а также испытывает сокращение прибыли, первая задача, которая встанет перед собственником – избавится от неприбыльных активов и найти способы сокращения своих издержек. Основным вопросом, который стоит решать в рамках данного направления – каким конкретно имуществом владеет государство и в каком количестве. А как известно, именно управление активами является залогом эффективной деятельности любого бизнеса. 
     Именно такой подход осуществляется в политике по управлению имуществом не только в России, но и в зарубежных странах.
     Так, в Государственной программе РФ «Управление федеральным имуществом» [7] одной из задач является обеспечение учета и мониторинга федерального имущества путем создания единой системы учета и управления федеральным имуществом, обеспечивающих механизмы сбора, консолидации и представления информации для принятия и анализа эффективности управленческих решений в отношении объектов федерального имущества. В зарубежных публикациях данная задача ставится на первое место [13]. 
     В американском исследовании по созданию методологии эффективного управления имуществом на основе изучение данных всех штатов США выделены основные рекомендации для каждого государства [12. C. 13-19]. 
  1. Проведение инвентаризации государственных активов. Это один из самых затратных как в материальном, так и в нематериальном плане шаг. Необходимо составить подробный план мероприятий и порядка сотрудничества различных участников этого процесса. 
  2. Использование различных географических информационных систем в целях инвентаризации и учета имущества и составление базы данных государственной собственности. Использование географических информационных систем (ГИС) наиболее целесообразно для указанных целей, потому что они позволяют с легкостью и наглядно определять местонахождение различных зданий, сооружений или земель. В России активно используется система ГЛОНАСС [2], за рубежом – GPS.
  3. Упорядочивание и централизация систем управления государственным имуществом. Этот шаг предполагает закрепление конкретных функций за каждым государственным органом, создание единой методологии и системы учета имущества для всех. В России функции по управлению государственным имуществом возложены на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), его территориальные органы и подведомственные организации.[5] Однако существуют и другие органы государственной власти со смежными компетенциями.
    • Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за поступлением в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения федеральным имуществом (в том числе от его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности; 
    • Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) осуществляет управление имуществом Вооруженных сил РФ и подведомственных структур Минобороны России; 
    • Управление делами Президента Российской Федерации уполномочено на принятие решений о передаче религиозным организациям федерального имущества религиозного назначения; 
    • Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), например, осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование использования результатов космической деятельности (ГИС) в сфере земельных отношений, ведения государственного кадастра недвижимости и пр. Этот список не является исчерпывающим [11]. 
  4. Унификация форм отчетности всех органов управления государственным имуществом. Важной задачей в рамках данного направления является создание такой системы отчетности, которая позволила бы различным государственным органам совмещать результаты своей деятельности. Несовместимость отчетности, например, при различных критериях измерения тех или иных показателей, ведут к проблеме неполной и неправильной информации, снижению эффективности работы государственных служащих, что может привести к ошибкам при принятии решений в сфере управления имуществом. 
  5. Открытый доступ к информации о государственном имуществе. Информация о количестве и месторасположении государственных объектов должна быть доступна не только чиновникам, но и налогоплательщикам. В этом механизме есть рациональное зерно. Во-первых, государственных расходы по управлению государственным имуществом отчасти финансируются именно за счет бюджетных средств, образованных из налогов и сборов граждан. Поэтому необходима прозрачность в процедуре расходования бюджетных средств. Во-вторых, открытый доступ позволит гражданам определить и предложить более эффективные способы управления объектами государственного имущества. В России подобные мероприятия начали реализовываться с 2016 г. [8] и положение, регламентирующее объём сведений об объектах учета реестра федерального имущества, вступает в силу с 14 июня 2016 г. Стоит отметить, что данное нововведение касается только федерального имущества, в то время как перечень регионального и муниципального так и останется закрытым для населения.
  6. Использование различных способов управления имуществом. Учет государственного имущества и вовлечение в оборот неиспользованных объектов – не являются достаточными для создания эффективной системы управления. Необходимо постоянно пересматривать способы распоряжения уже используемым имуществом с учетом изменяющихся условий функционирования государства, решения важных социальных и экономических задач, требований рынка, геополитической обстановки и пр. 
  7. Совершенствование системы контроля за учетом государственного имущества. Это требование продиктовано тем, что часто государственные служащие, злоупотребляя своим должностным положением в целях извлечения выгоды, или по небрежности изменяют данные, отображаемые в реестрах по учету имущества (1). Информация в реестрах может долгое время не обновляться, может быть неточной [9]. 
  8. Вовлечение имущества в оборот до окончания его инвентаризации и учета. Реализация указанного шага позволит достигать результатов по эффективному использованию объекта государственного имущества раньше, чем это было запланировано всем комплексом мероприятий. 
  9. Использование корпоративных инструментов управления на государственном уровне. К данному направлению также относится использование различных технологий, в т.ч. инновационных, которые частный сектор применяет для увеличения рентабельности своих предприятий. 
  10. Формирование системы инвентаризации и учета имущества в соответствии с целевым назначением этого имущества. В данном случае речь идет о том, что различные объекты государственного имущества могут использоваться в различных целях и обладают различными характеристиками (земли сельхозназначения, леса и здания, в которых расположен органы государственной власти). Для их эффективного управления необходимо обладать не только какой-то общей для этих категорий объектов информацией (площадь, местонахождение), но и специфической (плодородность, растительность, этажность). Наполнение реестров более полной информацией возможно только при взаимодействие большого числа участников инвентаризационного и хозяйственного процесса.
 
     Как уже было сказано ранее, Государственная программа РФ «Управление федеральным имуществом» своими задачами во многом отвечает рассмотренным нами рекомендациям в части определения целей управления объектами федерального имущества; обеспечения их учета и мониторинга, достижения оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, формирования действенной системы определения структурного состава федерального имущества как бизнес-единицы, обеспечения контроля за его управлением. 
     Подобные программы действуют на региональной и муниципальном уровне, и их цели, задачи и мероприятия во многом повторяют федеральный. Но о результатах реализации государственных программ в изучаемой нами сфере можно будет говорить только в конце 2016-2017 гг., когда можно будет проследить изменение целевых показателей в динамике за 2-3 года. 
 
ПРИМЕЧАНИЯ
(1) В связи с этим, например, в России введена уголовная ответственность за внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (Статья 285.3 УК РФ), а также административная ответственность при нарушении правил осуществления кадастрового учета недвижимого имущества, несвоевременном или неточном внесении сведений (ст.ст. 5.63., 14.35. КоАП РФ)
Литература: 
[1] Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт бюджетирования. // Финансы. 2010. № 12.
[2] ГК «ГЛОНАСС Систем» // 2016, GLONASS System. URL: http://glonasssystem.ru/o-kompanii/ 
[3] Крылов Г.З. О программном бюджете во Франции // Финансы. 2010. № 8.
[4] Марусова О.А. Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России // 2015, Брянский филиал Российской академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf
[5] Полномочия. Выдержка из Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом // 2016, Официальный сайт Росимущества. URL: http://www.rosim.ru/about/credentials
[6] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 № 327 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[8] Приказ Минэкономразвития России от 05 мая 2016 № 284 «Об установлении объема сведений об объектах учета реестра федерального имущества, подлежащих размещению на сайте Федерального агентства по управлению государственным имуществом в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и признании утратившими силу некоторых приказов Минэкономразвития России» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[9] Росреестр: многомиллиардные нарушения вместо реализованных госпрограмм // 2016, Российское общество оценщиков. URL: http://sroroo.ru/press_center/news/639080/?day=14&month=10&year=2015
[10] Серпилин А. Опыт Великобритании в области регионального управления и бюджетирования, ориентированного на результат //  2014, UNICONms.Ru. URL: http://www.uniconms.ru
[11] Справочная информация: "Структура и функции органов исполнительной власти и управления" // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[12] Randazzo A., Palatiello J. Knowing What You Own: An Efficient Government How-To Guide for Managing State and Local Property Inventories // 2016, Reason Foundation. URL: http://reason.org/files/how_to_manage_or_sell_state_local_property.pdf
[13] State-owned assets // 2014, Economist. URL: http://www.economist.com/news/briefing/21593458-advanced-countries-have-...
Аннотация En: 

The present article is devoted to the analysis of various tools to enhance the functioning of the state in the example of the management of state property. The state property is one of the foundations of its existence, so it is necessary to create conditions for the use of this property for the benefit both for himself and for society as a whole. Obviously, the amount of property owned by the state creates certain difficulties for effective management. In frames of this article, we analyze the recommendations of the American researches to solve the above problems, which were obtained by studying the experience of different states of the USA. Article presents a comparative analysis of these recommendations and policy of the Russian Federation in the field of state property management. As a result, we analyzed the goals, objectives and main activities of the State program of the Russian Federation "Management of Federal Property", related legal acts, as well as the major powers of the state bodies of the Russian Federation, regarding the management of state property.