Глобальные системно значимые банки (ГСЗБ) и необходимость совершенствования механизмов их регулирования

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

аспирант кафедры «Мировая экономика и международный бизнес» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Аннотация: 
Современные глобальные системно значимые банки (ГСЗБ) являются важной частью финансовой системы, деятельность которых может иметь в случае негативного развития событий на мировых финансовых рынках весьма разрушительные последствия. Мировой финансовый кризис, разразившийся в 2007 году, привел к банкротству весьма влиятельных банковских институтов, надежность которых до кризиса ни у кого не вызывала сомнений. Каковы же принципы регулирования для ГСЗБ? В чем должна состоять особенность их регулирования? Этим проблемам и посвящена данная статья.
Ключевые слова: 

глобальное финансовое регулирование, управление трансграничными кризисами, поддержание финансовой стабильности, международные финансовые стандарты, требования к уровню капитализации банка, национальные органы финансовой информации, прозрачность финансового сектора, взвешенные на риск активы, банковский надзор, «Буфер» системного риска, дополнительный капитал, коллегии пруденциальных органов.

     Создание глобального финансового регулирования деятельности финансовых институтов широко обсуждается на международном уровне. К международным институтам, участвующим в процессе регулирования ГСЗБ относятся:

  • «Группа 20», в которую наряду с государственными лидерами входят министры финансов и управляющие центральными банками.
  • Совет по финансовой стабильности (СФС), созданный в 2009 году в качестве преемника Форума финансовой стабильности, с расширенными полномочиями и членством по сравнению с преемником. Сферой ответственности СФС является координация разработки и внедрения эффективных механизмов регулирования, надзора и других политик финансового сектора. Мандат СФС включает в себя идентификацию уязвимых мест в финансовой системе и разработку мер по их преодолению; содействие координации и обмена информацией между национальными органами финансовой информации; мониторинг и консультирование по дальнейшему развитию финансового рынка и последствий с точки зрения реализации политики регулирования, управления ситуацией на случай непредвиденных обстоятельств, а также управления трансграничными кризисами. Основной задачей СФС является поддержание финансовой стабильности, открытости и прозрачности финансового сектора, широкое внедрение международных финансовых стандартов.

 

     Регулирование ГСЗБ связано с повышенными требованиями не только к уровню капитализации банка (способности абсорбировать убытки), но и к принятию кредитного риска. Банки, которые относятся к группе ГСЗБ, должны поддерживать дополнительную капитализацию на уровне 1-3,5% от взвешенных на риск активов, в зависимости от уровня системной значимости. Повышенные требования к капитализации начали вводиться поэтапно с 1 января 2016 года. Полное внедрение данного требования планируется к 1 января 2019 года. СФС и Базельский комитет по банковскому надзору особо отмечают, что уровень дополнительной капитализации необходимо устанавливать индивидуально для каждого ГСЗБ [1]. При этом дополнительный капитал должен состоять из основного капитала 1 уровня (англ. - СЕТ1), в т. ч. капитала «высшего качества» - простых акций и нераспределенной прибыли. При этом требования по капитализации для национальных СЗБ по решению национальных органов надзора могут превышать требования к ГСЗБ с учетом уровня системной значимости этих институтов (если он является одновременно системно значимым на национальном уровне и на глобальном, то национальный орган обязан руководствоваться большим из двух граничных значений).

     В странах ЕС эта надбавка к капиталу получила название «буфера системного риска», в рамках пересмотра Директивы ЕС о требованиях к капиталу (CRD). Органы надзора и регулирования в странах ЕС могут устанавливать различные требования к буферу системного риска, но не выше 3% для конкретных банков. Более высокий уровень может устанавливаться только по согласованию с Европейской комиссией [4].

     Некоторые национальные органы регулирования превзошли устанавливаемые значения дополнительной капитализации на международном уровне. Например, в Швейцарии на банки, идентифицированные как ГСЗБ, будут распространяться требования по поддержанию буфера системного риска по прогрессивной шкале, исходя из размера активов и долей рынка кредитов и рынка депозитов этой страны. К банкам будут предъявлены требования по поддержанию до 9% дополнительного капитала в форме конвертируемых облигаций на случай чрезвычайных обстоятельств (contingent convertible bonds, CoCos), которые конвертируются в акции банка, если капитализация (по показателю СЕТ1) глобального банка падает ниже заранее установленного уровня. Условные конвертируемые облигации представляют собой важный элемент капитала системообразующих банков. Они выполняют двоякую функцию: с одной стороны, в случае падения капитализации до уровня 7% от взвешенных на риск активов, используются в качестве дополнительного буфера капитала, с другой стороны, обязательства, конвертируемые в акции в случае падения капитализации до 5%, призваны обеспечить необходимый резерв капитала для осуществления ключевых системообразующих функций, таких как кредитование, рассчетно-кассовое обслуживание.

     В ходе мирового финансового кризиса в 2008-2009 гг., регулирующие органы повысили требования к капиталу банков в соответствии с соглашением Базель III. В рамках этого соглашения одним из инструментов привлечения дополнительного капитала являются облигации, конвертируемые в капитал при определенных условиях. Такие гибридные субординированные облигации (англ. CоCоs) имеют свойства как облигаций, так и капитала, и включаются в рассчитываемый размер регулятивного капитала.

     С точки зрения банка, такие облигации привлекательны, потому что купонные платежи исключаются из налогооблагаемой базы, а стоимость привлеченного таким образом капитала существенно ниже, чем при наращивании уставного капитала. Для инвесторов же облигации CоCоs привлекательны своей более высокой процентной ставкой, чем обычные банковские облигации.

     Облигации типа СоСоs выпускаются как облигации с фиксированной ставкой купона. В отличие от других гибридных инструментов капитала, эти инструменты имеют триггер (пороговое значение капитализации банка-эмитента). Если триггер будет достигнут, то облигации СОСOs автоматически преобразуются в капитал, либо списывается их номинальная стоимость. Эмиссию подобных конвертируемых долговых инструментов впервые предложила Комиссия Лииканена (Liikanen Commission) в 2012 году, отметив необходимость определенных ограничений банков-владельцев облигаций: другие банки не должны приобретать эти обязательства.

     Одним из важных уроков глобального финансового кризиса является признание необходимости более интенсивного и эффективного надзора за ГСЗБ как решающего фактора безопасности и стабильности финансовой системы. Представляется, что регулирование и надзор за глобальными банками должны быть адекватными масштабу операций этих организаций [1]. Однако интенсивность надзора не всегда приводит к большей его эффективности. В международной практике под эффективным надзором понимается прежде всего опережающая реакция органов надзора относительно разворачивающейся ситуации в финансовых институтах в таких ключевых сферах как корпоративное управление, аппетит к риску, управление финансами и рисками с целью повышения надежности функционирования этих институтов и достижения финансовой стабильности в экономике. При этом эффективный надзор подразумевает принятие конкретных и своевременных мер со стороны надзорных органов в случае, когда финансовый институт не реагируют на его сигналы должным образом и ситуация выходит из-под контроля.

     Очевидно, что в повышении эффективности контроля со стороны международных банковских групп важную роль играют коллегии органов надзора. Эти институты способствуют более качественному обмену информацией между органами надзора, разрешению проблемных вопросов в процессе анализе рисков и идентификации уязвимости банков, обеспечивают платформу для общения между членами коллегий. Базельский комитет по банковскому надзору в июне 2014 года опубликовал документ «Принципы эффективной работы надзорных коллегий» (Principles for effective supervisory colleges), который заменил ранее действовавшие указания в редакции 2010 года. Модернизированные принципы охватывают такие новации, как, например, создание групп по антикризисному управлению. Кроме того, в ЕС принят пакет нормативных актов, регламентирующих работу надзорных коллегий (Single Rulebook on Colleges of supervisors).

     Механизм регулирования и надзора в отношении ГСЗБ обеспечивается на двух уровнях: стран происхождения этих банков (США, Япония, ФРГ, Британия, Италия, Франция, Нидерланды, Швейцария, Швеция, Испания, КНР), и на уровне стран пребывания (через дочерние структуры). Следует отметить лидерство ЕС в повышении эффективности регулирования в зоне евро, где единый надзорный механизм (Single Supervisory Mechanism, SSM) начал функционировать уже в ноябре 2014 года, в то время как в США, Великобритании и Швейцарии реформирование надзора продолжилось и в 2015 году [2].

 

Таблица 1. — Основные направления реформирования системы надзора в отношении ГСЗБ в странах их происхождения

Направление

Основные компоненты

Реализация в России

Расширение сферы надзора

Созданы организации, отвечающие за финансовую стабильность (макропруденциальный надзор)

Созданы комитеты по идентификации и мониторингу системного риска

В сферу полномочий надзора включены меры по восстановлению и реорганизации банков, применению мер воздействия.

Созданы межгосударственные коллегии по надзору за крупными банками

Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности

Департамент финансовой стабильности ЦБР.

Меры не предусмотрены.

Только меморандумы.

Надзор за ГСЗБ на основе рисков

Надзор увязан с размерами, моделями бизнеса и системной значимостью организаций.

Созданы отдельные подразделения для работы с СЗБ.

Осознана проблема «too big to fail».

Повышены требования к капитализации банков.

Повышена интенсивность надзора за СЗБ.

Введено планирование восстановления работы и планирование реорганизации СЗБ.

Повышены требования к культуре рисков, организации управления рисками, аппетиту к рискам.

Увеличены количество, частота отчетности банков перед надзором.

Рекомендовано банкам агрегировать данные по рискам, совершенствовать систему управленческой информации.

Не в полной мере.

 

 

Создан департамент по надзору за СЗБ.

Не в полной мере.

 

Реализуется.

 

Реализуется.

 

 

Готовится.

 

 

Не в полной мере

 

Не в полной мере.

Переход к опережающему надзору

Повышена требовательность органов надзора в коммуникации с СЗБ в отношении стратегии бизнеса, необходимого уровня капитализации и ликвидности, культуры управления, риск-менеджмента.

Переход к анализу состояния на консолидированной основе, более частые и детальные стресс-тесты.

Предвидение рисков в работе банков, оценка бизнес-планов и стратегии банков групп

Нет

 

 

 

 

 

Не в полной мере

 

Не в полной мере

Составлено автором на основании обзора новаций в сфере надзора за ГСЗБ.

 

     Глобальный финансовый кризис выявил существенные недостатки в ресурсах надзора и его оперативной независимости в отношении ГСЗБ в рамках юрисдикции стран происхождения банков. Как отмечается в отчетах МВФ и Мирового банка по оценке финансовой стабильности (FSAP) во многих юрисдикциях проблемой являются такие моменты как необходимость одобрения правительством некоторых пруденциальных мер; отсутствие возможности быстрого увольнения слабых руководителей органа надзора; затруднения с финансированием органов надзора при недостаточности бюджетных ресурсов [5].

     Проблемой до сих пор является и эффективность оценки управления рисками в практике деятельности финансовых институтов. Кроме того, для государства поддержание высокого уровня стратегического диалога надзора и банков является весьма затратным процессом. В целях снижения общих издержек необходимо создать глобальный механизм контроля и сдерживания ГСЗБ. То есть институциональный аспект является одним из ключевых моментов эффективного регулирования деятельности СЗБ. При этом к важнейшим компонентам механизма регулирования ГСЗБ, по нашему мнению, следует отнести следующие:

  1. Идентификация и признание ГСЗБ соответствующими международными организациями и национальными регуляторами.
  2. Снижение вероятности краха таких организаций, в т. ч. за счет создания различных буферов, повышения интенсивности и эффективности надзора.
  3. Снижение последствий краха ГСЗБ за счет внедрения порядка эффективной реорганизации нежизнеспособных ГСЗБ уполномоченными органами.

 

     От ГСЗБ требуется соответствовать повышенным требованиям надзора по отношению к функциям управления рисками, агрегирования данных, совершенствования системы вознаграждения управляющих и сотрудников службы внутреннего контроля. Представляется, что надзор за ГСЗБ должен быть усилен в плане частоты и глубины проверок, детализации отчетности ГСЗБ. При этом важное место отводится транснациональному надзору за такими банками. Внимание регулятора должно фокусироваться на модели и стратегиях бизнеса, процессах управления рисками, регламентации полномочий органов надзора (что очень важно для отказа от стереотипа неприкосновенности крупных банков). Однако насколько эффективным будет новый механизм регулирования, может показать только практика.

 

Таблица 2. — Институциональная инфраструктура регулирования ГСЗБ

Институты надзора и регулирования

Межгосударственные

Межгосударственные коллегии по регулированию ГСЗБ

Базельский комитет по банковскому надзору

Банк международных расчетов

Двусторонние договора о сотрудничестве между органами надзора

Совет по финансовой стабильности

 

Наднациональные

 

Европейский центральный банк

Европейская банковская администрация

Национальные

Органы надзора в странах происхождения

Органы надзора в странах пребывания ГСЗБ

Органы надзора в России – стране пребывания ГСЗБ

Источник: составлено автором

 

     Совет по финансовой стабильности и Базельский комитет по банковскому надзору проводили оценку общего размера последствий повышения требований к капитализации для экономики, включая специальные требования для ГСЗБ, и пришли к позитивным выводам: если на переходной фазе внедрения новых стандартов будет ощущаться негативный эффект в размере 0,3% от мирового ВВП, то в долговременной перспективе положительным будет снижением вероятности будущих системных кризисов в банковской системе, что приведет к росту ВВП на 2,5%. Аналогично, Европейская Комиссия рассчитывает на позитивный эффект от внедрения предложений Директивы ЕС об адекватности капитала CRD4 в форме прироста ВВП ЕС почти на 2% в долгосрочной перспективе.

     Процесс урегулирования деятельности ГСЗБ связан с выработкой определенных процедур и последовательности их применения в отношении того или иного банка. Либо данный банк подлежит закрытию, либо реструктуризации, чтобы будущем уже функционировать без государственной поддержки. Конкретный набор мер будет зависеть от характера вмешательства со стороны государства. Так, если финансовое состояние банка продолжает ухудшаться, то запускается механизм «bail-in»: акционеры и крупнейшие кредитора банка должны внести свою лепту в спасении своего банка от краха. Только после того, как произойдет трансформация 8% обязательств (списание долга), может использоваться ресурс Единого фонда реорганизации банков (Single Resolution Fund). Надежность механизма «bail-in» в случае краха ГСЗБ крайне важна. В ноябре 2015 года Совет финансовой стабильности опубликовал стандарт «Потенциал покрытия убытков (англ. Total Loss-Absorbing Capacity, TLAC) для ГСЗБ. Стандарт TLAC разработан для того, чтобы терпящие крах ГСЗБ сохраняли способность к покрытию убытков и рекапитализации в случае реорганизации их уполномоченными органами. Соблюдение стандарта позволит провести урегулирование деятельности таких банков с минимальными негативными последствиями для финансовой стабильности. Другими словами стандарт TLAC определяет минимальные требования к инструментам и обязательствам, которые должны быть доступны в механизме bail-in в рамках урегулирования ГСЗБ, не ограничивая при этом полномочия регуляторов существующим законодательством о регулировании деятельности банков.

Литература: 
[1] ESRB Risk Dashboard. ECB/SSM approach towards the National Parliaments. European Central Bank // 2016, European Central Bank. URL: https://www.bankingsupervision.europa.eu
[2] Final standard for measuring and controlling large exposures published by the Basel Committee // 2016, Bank for International Settlements. URL: http://www.bis.org/publ/bcbs283.pdf 
[3] Global systemically important banks – Public disclosure requirements. Advisory document // 2016, Office of the Superintendent of Financial Institutions. URL: https://www.osfi-bsif.gc.ca 
[4] Global financial stability report. Big Banks Benefit From Government Subsidies // IMF Survey. 31.03.2014. 
[5] Principles for effective supervisory colleges. - Basel Committee on Banking Supervision // 2016, Bank for International Settlements. URL: http://www.bis.org/publ/bcbs287.pdf
Аннотация En: 

Modern global systemically important banks (GSIB) are an important part of the financial system, the activity of which e in the case of adverse developments in the global financial markets may be quite devastating. The global financial crisis, which erupted in 2007, led to the bankruptcy of very powerful banking institutions, the reliability of which before the crisis has no doubt. What are the regulatory principles for GSIB? What should be a feature of their control? These problems are the subject of present article.