К вопросу о централизации и децентрализации в их взаимосвязи с местным самоуправлением

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета
Аннотация: 

В настоящей статье автором проводится исследование вопросов централизации и децентрализации в Российской Федерации, а также их взаимосвязь с местным самоуправлением. Автором анализируются положения нормативных правовых актов, мнения ученых-правоведов. В заключении автор делает вывод о том, что российскую муниципальную модель нельзя назвать реально централизованной, поскольку действуют органы местного самоуправления. Однако анализ многих положений Федерального закона о местном самоуправлении позволяет назвать российскую модель децентрализованной с элементами централизации, иными словами дуалистической.

Ключевые слова: 

централизация, децентрализация, местное самоуправление, МСУ, практика, проблематика, правовое регулирование.

     На сегодняшний день, федеративная форма территориального устройства России определяет специфику многоуровневой системы  публичного управления в стране (федеральный, региональный и муниципальный). Как следствие этого на каждом уровне управления в зависимости от особенностей территории актуализируется проблема эффективного функционирования федеральных, региональных и муниципальных органов власти. 
      Как уже отмечалось выше в подавляющем большинстве современных демократических государств  взаимодействия между указанными уровнями публичной власти базируется на таких управленческих принципах как: централизации, децентрализации и дуализма (централизовано-децентрализованная система управления). Как уже отмечалось выше от правильности выбора оптимального варианта принципа управления зависит стабильность и эффективность управляемой системы  и территориальная целостность государства. 
     Тем самым можно согласиться с научной позицией известного Российского ученного-государствоведа Ю.А. Тихомирова о том, что «для механизма организации и функционирования управления на всех уровнях большое значение имеет понимание и обоснованное применение таких базовых принципов, как централизация, децентрализация и координация. В их содержании отчетливо отражаются многие проблемы государственного и социально-экономического развития и, соответственно, правового обеспечения» [6. С. 223]. 
     Вся история России связанно с борьбой централистских и децентралистких тенденции в государственном управлении, что в свою очередь связанно с большим территориальным пространством России, а также многонациональным составом народа. Потому и централизация, и децентрализация такого сложного территориального образования как Российская Федерация  имеет огромное значение для ее стабильности. Тем самым идея необходимости рационализации государственного управления, основанного как на сильной центральной власти, так и на определенной автономии  региональной и местной власти продолжает совершенствоваться и по сей день.
     Ярким примером реальной централизации в России может служит сравнительно недавний исторический опыт  формирования  советского государства, который был построен на принципах строгой соподчиненности вышестоящим государственным органом нижестоящим. В данном случае можно говорить о существовании только одного уровня публичной власти - государственного. «В системе государственного управления применялся принцип двойного подчинения, когда орган управления подчинялся по вертикали соответствующему вышестоящему органу, и это обеспечивало функционально-отраслевое единство их деятельности. Подчинение органа по горизонтали соответствующему Совету как представительному органу государственной власти способствовало приоритету последнего и его активному воздействию на процессы управления... 
     Середины 1960 гг. опять усиливаются тенденции централизации в управлении, и госкомитеты и министерства становятся штабами своих отраслей. И лишь в конце 1980-х гг. на демократизацию государства приводит к повышению роли республики и местных советов, расширению прав основного производственного звена – предприятия, объединения» [6. С. 224]. 
     Таким образом, централизация это когда государство осуществляет управление через строго иерархизированую систему центральных органов власти. Управление  в таком государстве построено по принципу вертикального подчинения. Одним из основных характерных особенностей централизации является отсутствие в системе управления, каких либо иных органов публичной власти. Вся власть является только государственной. Безусловно, здесь отсутствуют органы местного самоуправления, но при этом осуществляется государственное управление  местами.  
     В современном мире еще сохраняются примеры реально централизованных государств, где кроме государственных органов отсутствуют иные органы публичной власти (Китай, Северная Корея, Вьетнам). Кроме указанных государств на бывшем постсоветском пространстве можно обнаружить квазисоветскую (как бы советскую) систему централизованного управления (Беларусь, Казахстан). Думается, что по тем критериям которые характеризуют централизованное государство вряд ли к таковым можно отнести Российскую Федерацию где органы местного самоуправления организационно самостоятельный. Анализ многих положении Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. свидетельствуют о доминировании государственной власти в системе местного самоуправления. Однако в данном случае мы склоны утверждать что речь идет об элементах централизации которые прежде всего направленный на обеспечение принципа законности. 
     По определению существующие взаимодействия между органами государственной власти по вертикали являются деконцентрироваными. При этом низовой уровень  также  включается в систему деконцентрированного  управления. В свою очередь деконцентрация означает передачу части полномочии от выше стоящего государственного органа нижестоящему.  Особенно ярко это проявляется внутри системы органов исполнительной власти. «Таким образом – отмечают известные Российские ученые административисты А.М. Волков и А.С. Дугинец,  происходит делегирование полномочий. Вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуют от имени вышестоящего органа» [2. С. 62]. Безусловно, передача государственных полномочии органам местного самоуправления не строиться по принципам деконцентрации, поскольку передаются негосударственным органам публичной власти. Думается, что в данном случае власть распределяется органами государственной власти внутри своей системы. 
     Важную роль в трансформации советского государства в демократическое и тем самым формировании децентрализованной системы правления сыграл изданы 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». По мнению известного российского ученного-государствоведа В.И. Васильева «..это был юридически оформлены результат идейных поисков путей демократической децентрализации государственного механизма, идущего на смену бюрократический централизованной советской власти. Это был документ, принятый на излете союзного государства, которому оставалось просуществовать еще всего полтора года. Но его роль и значение его для последующей истории местного самоуправления в России отнюдь не ограничивались этим сроком. Он определил главные вехи развития нового политического института, дал сигнал движению, поэтому и открыл ему зеленый свет» [1. С. 3].
     Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации окончательно закрепляет  децентрализованную модель публичного управления которая, прежде всего, выражается в статье 3 Конституции РФ 1993 г. где говориться о том, что «… народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления». Кроме этого важное значение для формирования в России новой модели публичного управления играет статья 12 Конституции РФ согласно которой «Местное самоуправление гарантируется государством… Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». 
     Безусловно, в Конституции РФ 1993 г. есть и другие основополагающие конституционные принципы местного самоуправления, однако представляется, что именно в вышеуказанных положениях основного закона наиболее ярко выражается принцип децентрализации.  Важной концептуальной особенностью  новой модели местного самоуправления является то что она не строится и не может строиться по принципам централизации и деконцентрации. Поскольку остуствует внутрисистемное  подчинение органов местного самоуправления государственным.  
     В теории муниципального права отмечается, что «.. в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления исходя из принципа необходимого разделения полномочия между уровнями публичной  власти и территориальной юрисдикции административных органов. Так например, в условиях федеративного российского государства государственная власть представлена на уровне Федерации и субъектов Федерации, а местная власть – на уровне муниципальных образований» [4. С. 10].
     Таким образом, децентрализация это закрепление органами государственной власти компетенции за органами  местного самоуправления которые не находятся в иерархическом подчинении  и формируются путем выборов. Децентрализованная система, цель которой заключаются  в повышении эффективности  публичной сферы, помогает государственным структурам работать более продуктивно, учитывая при этом местные потребности, для того, что бы достигнуть не только общенациональные, но и региональные цели. 
     «Децентрализация, как указывают английская и французская государственно-правовые доктрины, основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчинятся ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. При этом их полномочия строго определены в соответствии с доктриной intra vires (в рамках права): децентрализованные учреждения вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. В противном случае вступает в силу принцип ultra vires (против права): действия, предпринятые вне предписанных полномочий, сочетаются совершенными с превышением власти и потому не законными» [7. С. 33]. 
     Наличие в государстве органов местного самоуправления, прежде всего свидетельствует о децентрализованной системе публичного управления, где население муниципального образования способно непосредственно или через муниципальные органы власти под свою ответственность реализовывать вопросы местного значения.  Однако, как уже говорилось выше в большинстве современных государств, в том числе и России органы местного самоуправления, обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования на ряду с вопросами местного значения реализуют и переданные государственные полномочия, что свидетельствует  о дуализме местного самоуправления и включение местного управления в систему государственного управления. При этом в децентрализованном государстве органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В доктрине местного самоуправления такая специфика взаимосвязи государственного и муниципального управления в системе публичного управления подчеркивается термином «административная децентрализация».  
     В работах многих английских ученых понятие «административная децентрализация» является тождественным по отношению к  понятию «деконцентрация». Однако, в России административная децентрализация не используется как синоним термина «декоцентрация».  Это связано с тем, что здесь термин деконцентрация в большей мере асоцируется  с передачей полномочии в пределах органов государственной власти. Так как органы местного самоуправления  не входят в систему органов государственной власти то и передача полномочии не может, происходит в рамках единой системы  органов государственной власти. Административная децентрализации подчеркивает, что реализуя свои полномочия в различных сферах общественной жизни, органы местного самоуправления взаимодействуют с государственными органами исполнительной власти.  Административная децентрализация в Российской Федерации в большей мере обнаруживает сходство с политической децентрализацией во Франции. Тем самым указанный термин в большей мере употребляется в административном праве Франции.  
     Для того чтобы аргументировать указанную выше научную позицию следует отметить, что местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, так же как и глава муниципального образования  могут называться публичной администрацией. Хотя, безусловно, не входят в систему государственных органов исполнительной власти.  Следовательно, данные органы местного самоуправления вряд ли можно назвать звеньями государственного аппарата, но все-таки реализуя переданные полномочия они осуществляют административную деятельность и от части представлят государство на местах.
     Представляется, что определение публичной администрации данное М.А. Штатиной «как организация и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти» [7. С. 32] в полнее можно применить и к исполнительно-распорядительным органам  муниципального образования.
     Думается, что вполне уверено можно утверждать, что органы местного самоуправления в своей деятельности подчиняются государственной публичной администрации. Об этом свидетельствует статья 72 главы 10 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. согласно которой органы местного самоуправления несут ответственность перед государством.  Условием наступление ответственности является не надлежащее осуществление органами и должностными лицами переданных им государственных полномочии. Кроме того согласно статье 21 указанного закона «органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств». Думается, что «такой контроль может означать возможность органов государственной власти давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые органами местного самоуправления  решения не только с точки зрения законности, но и по мотивом целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения» [5. С. 89-90].
     Анализ пункта 2 части 1 статьи 74 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что наиболее существенная возможность воздействия на органы и должностные лица местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешить главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за не целевое расходование субвенций. В этой связи следует согласиться с мнением И.И. Овчинникова о том, что «… исходя из буквального смысла Закона, устанавливается приоритет осуществления отдельных государственных полномочии перед решением вопросов местного значения» [5. С. 100-101]. 
     Аргументируя научную позицию о наличии в системе местного самоуправления административной децентрализации следует привести пример об избрания представительным органом местного самоуправления главы муниципального образования из числа кандидатов представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Примечательно то, что   согласно пункту 2.1. статьи  36 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в таких муниципальных образованиях как муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением  конкурсная комиссия состоит из половины членов комиссии назначаемых представительным органом и половины членов назначаемых главой субъекта федерации. 
     Еще одним важнейшим моментом доказывающим факт наличия админсиративного воздействия  органов исполнительной власти на муниципальные и тем самым демонстрирующим подчиненность местного самоуправления государству  является принимаемое высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации  решения о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта федерации отдельных полномочии органов местного самоуправления. 
     В общую систему доказательств воздействия государственной исполнительной власти на муниципальную власть следует включить государственную регистрацию  уставов муниципальных образовании территориальным органом уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.  Кроме того как уже говорилось выше в статье  48 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривается отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и уполномоченными органами государственной власти субъекта Федерации. 
     При реализации вопросов местного значения органы муниципального образования обязаны координировать свою деятельность с органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов [3]. Безусловно, от органов государственной власти в адрес органов муниципальной власти не могут поступать прямые директивы о решении тех или иных задач, однако местные органы должный действовать в пределах полномочии установленных не только специальным законом, но отраслевыми законами. Последнее обстоятельство по определению ставит органы местного самоуправление в зависимость от федеральных министерств, служб и  агентств.    
     Таким образом, получается, что концепцию административной децентрализации муниципальная власть  «интересует» с точки зрения  проводника тех управленческих функций, которые переданы государственной исполнительной властью органам местного самоуправления для их непосредственной реализации. 
     С учетом всего выше сказанного следует сделать вывод о том, что российскую муниципальную модель нельзя назвать реально централизованной, поскольку действуют органы местного самоуправления. Однако анализ многих положении Федерального закона о местном самоуправлении позволяет назвать российскую модель децентрализованной с элементами централизации, иными словами дуалистической.
Литература: 
[1] Васильев В.И. Местное самоуправление: закон первый // Местное право. 2015. № 1.
[2] Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник. М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2012.
[3] Галушкин А.А., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015.
[4] Муниципальное право России / под ред А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009.
[5] Овчинников И.И. Компетенция местного самоуправления (проблемы теории и практики правового регулирования): монография. М.: Юстицинформ, 2014.
[6] Тихомиров Ю.А. Государство: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.
[7] Штатина М.А. Публичная администрация // Административное право зарубежных стран: Учебник. М.: Спарк, 2003.
Аннотация En: 

In the present article, author conducted a study of issues of centralization and decentralization in the Russian Federation, as well as their relationship with the local government. Author analyzes the provisions of normative legal acts, the views of legal scholars. In conclusion, author underlines, that the Russian municipal model cannot be called really centralized, because of the local authorities. However, analysis of many provisions of the Federal Law on Local Self-Government allows to call the Russian model decentralized with centralization elements, in other words dualistic.