Современное состояние и проблемы реализации макропруденциальной политики Банком России

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
аспирант департамента финансовых рынков и банков Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Аннотация: 

Предметом исследования являются современное состояние и проблемы реализации макропруденциальной политики Банком России. В современной практике Центральных банков важное место занимает реализация ими функции макропруденциального регулирования, имеющей своей целью достижение финансовой стабильности. В то же время, проблематика макропруденциальной политики применительно к деятельности Банка России является сравнительно новой, в связи с чем требуется научное осмысление проблем ее институционализации и реализации, а также практических предложений по ее совершенствованию. Методология исследования, основанная на принципах комплексности и методологического плюрализма, включает в себя сравнительный метод, функциональный метод, системный подход.

Ключевые слова: 

макропруденциальная политика, макропруденциальное регулирование, Банк России, макропруденциальные инструменты, системно-значимые кредитные организации, Совет по финансовой стабильности, Международный валютный фонд.

     Под макропруденциальной политикой (macroprudential policy) понимается комплекс превентивных мер, направленных на минимизацию риска системного финансового кризиса, т. е. риска возникновения ситуации, при которой значительная часть участников финансового сектора становится неплатежеспособной или теряет ликвидность, в результате чего они не могут функционировать без поддержки органа денежно-кредитного регулирования или органа пруденциального надзора.
     Современные зарубежные ученые Группы Тридцати выделяют четыре ключевых принципа, которые являются обязательными аспектами деятельности центральных банков:
  1. Через долгосрочную стабильность цен центральные банки вносят существенный вклад в обеспечение стабильного роста. Стабильный уровень инфляции за среднесрочный период способствует стабилизации деловых циклических колебаний посредством постановки «на якорь» инфляционных ожиданий. 
  2. Содействие финансовой стабильности должно быть важной частью мандата Центрального банка. На центральные банки целесообразно возложить ответственность за идентификацию системных рисков. У центральных банков должна быть решающая власть над всеми соответствующими средствами осуществления политики, включая макропруденциальные инструменты.
  3. Крайне важно, чтобы обеспечивалась независимость центральных банков. Центральные банки должны быть в состоянии сосредоточиться на политике, ориентируемой к долгосрочным целям. При этом обязательная ответственность и подотчетность обществу должны быть обеспечены без ущерба принципу независимости Центрального банка. 
  4. Но центральные банки не должны быть перегружены. Правительства должны также играть важную роль в кризисном оздоровлении, управлении и предотвращении кризисов.
 
     Отмечается, какую роль центральные банки выполняют для обеспечения финансовой стабильности и предотвращения кризисов:
  1. центральные банки несут основную ответственность за эффективность и стабильность функционирования платежных систем, проблемы функционирования которых могут иметь серьезные системные последствия для экономики; 
  2. макропруденциальная политика должна сглаживать риски, возникающие на волне кредитного бума, особенно в жилищном секторе; 
  3. центральные банки должны придерживаться гибкого курсообразования, так как гибкие обменные курсы - лучший способ минимизировать международные последствия внутренних режимов валютной политики. 
  4. центральные банки должны быть прозрачными в объяснении их стратегических действий [10]. 
 
     Полагаем, что данные положения должны быть применимы и к деятельности Банка России. 
     Правовые и институциональные основы макропруденциальной политики в России. Правовые основы макропруденциальной политики закрепляются в Федеральном законе №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [8], в статье 3 которого «обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации» закрепляется в качестве одной из пяти целей Банка России.
     Указанная цель раскрывается в Главе VII.1 «Развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования».
     Согласно положениям главы, Банк России:
  • не менее двух раз в год публикует обзор финансовой стабильности;
  • осуществляет мониторинг состояния финансового рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации;
  • с целью предупреждения возникновения ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации, Банк России разрабатывает меры, направленные на снижение угроз финансовой стабильности Российской Федерации;
  • один раз в три года представляет в Государственную Думу проект основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации.
 
     Прогнозно-плановые, методические и аналитические основы макропруденциальной политики Банка России представлены Основными направлениями развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 годов [3], Обзорами финансовой стабильности, Обзорами денежного рынка и рынка деривативов, Методическими комментариями и разъяснениями к Обзору денежного рынка, иными документами.
     В Основных направлениях развития финансового рынка на период 2016-2018 годов Банк России выделил шесть направлений по обеспечению финансовой стабильности: 
  • мониторинг финансовой стабильности посредством разработки и использования индикаторов, характеризующих финансовую стабильность; 
  • регулирование, надзор и наблюдение за финансовыми организациями, в том числе инфраструктурными организациями финансового рынка, и платежными системами; 
  • макропруденциальное регулирование и надзор; 
  • мониторинг рисков с целью выявления потенциальных системных угроз, стресс-тестирование отдельных секторов финансового рынка и анализ эффекта заражения; 
  • обеспечение бесперебойности и эффективности функционирования инфраструктурных организаций финансового рынка и платежных систем; 
  • реализация антикризисных мер в случае финансовой нестабильности. 
 
     Институционально мандат макропруденциальной политики распределен между Национальным советом по обеспечению финансовой стабильности и Банком России.
     Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности (далее – Совет), созданный по модели Совета по финансовой стабильности (FSB), имеет целью обеспечение финансовой стабильности, в то время как Банк России, как сказано выше, – обеспечение стабильности финансового рынка.
     Совет был создан в 2013 году Постановлением Правительства Российской Федерации [7]. Он является постоянно действующим совещательным органом, образованным в целях рассмотрения вопросов обеспечения стабильности финансовой системы, выявления системных рисков и разработки предложений о мерах, направленных на снижение таких рисков.
     В то же время нельзя не отметить, что указанный орган создан в России лишь формально. В условиях фактически не функционирующего Национального совета по обеспечению финансовой стабильности, Банку России приходится решать задачу, выходящую за пределы его компетенции, а именно – содействовать обеспечению финансовой стабильности в целом, а не только реализовывать приданный ему законом мандат – обеспечивать стабильность финансового рынка (как сегмента финансовой системы).
     В Банке России образованы два департамента, отвечающие за макропруденциальную политику: Департамент финансовой стабильности и Департамент надзора за системно значимыми кредитными организациями [1].
     В своем страновом обзоре по России [11] Совет по финансовой стабильности (далее – СФС) обращает внимание на невнятность разделения компетенции в области макропруденциальной политики между Банком России и Национальным советом по обеспечению финансовой стабильности. СФС рекомендует разъяснить роль и обязанности Совета в области макропруденциальной политики, чтобы устранить потенциальные наложения в мандатах двух структур. 
     В целях повышения эффективности деятельности Совета СФС также рекомендует: (1) усилить роль ЦБ в Совете; (2) развить внутреннюю структуру Совета под задачи, входящие в его мандат; (3) предоставить Совету право выпускать рекомендации государственным органам на основе принципа «соблюдай или объясняй»; (4) перейти на систему принятия решений большинством голосов (сейчас консенсусно); и (5) обеспечить транспарентность деятельности Совета. 
     В Обзоре СФС российским властям рекомендовано внести изменения в закон о центральном банке в целях создания надлежащих правовых основ макропруденциальной политики и закрепления инструментария макропруденциального надзора [11]. 
     В то же время, в последнем Отчете Программы оценки финансового сектора МВФ-Всемирного банка (Financial Sector Assessment Program, FSAP) (1) указывается, что институциональные механизмы для осуществления макропруденциальной политики, и более широко – для обеспечения стабильности финансовой системы, в целом представляются эффективными [13]. В последнем отчете Отчете о соблюдении стандартов и кодексов (Report on the Observance of Standards and Codes, ROSC) МВФ также подчеркивает, что власти усилили организационную структуру для обеспечения финансовой стабильности [13]. 
     Субъекты макропруденциальной политики. Макропруденциальное регулирование осуществляется банком России в отношении как системно-значимых финансовых организаций (СЗКО и СЗИОФР), так и в отношении всех кредитных организаций.
     Указанием Банка России от 22 июля 2015 г. № 3737-У "О методике определения системно значимых кредитных организаций”, принятом в соответствии с рекомендациями СФС, установлена методика определения системно значимых кредитных организаций (СЗКО).
     В дополнение к количественным показателям деятельности кредитных организаций используются критерии международно активных кредитных организаций. При этом пороговая величина обобщающего результата оценки количественных показателей, на основании которой формируется перечень СЗКО, повышена с 0,17% до 1%.
     В перечень СЗКО включаются кредитные организации, на которые приходится не менее 60% совокупных активов банковского сектора. Перечень СЗКО размещается на официальном сайте Банка России и публикуется в "Вестнике Банка России".
     Количественными показателями деятельности кредитных организаций являются:
  1. размер кредитной организации (по величине балансовых активов, условных обязательств кредитного характера, производных финансовых инструментов, от которых ожидается получение экономических выгод (активы);
  2. взаимосвязанность с кредитными и иными финансовыми организациями - объем средств, размещенных кредитной организацией в кредитных и иных финансовых организациях (размещенные средства);
  3. взаимосвязанность с кредитными и иными финансовыми организациями - объем средств, привлеченных кредитной организацией от кредитных и иных финансовых организаций (привлеченные средства);
  4. объем вкладов физических лиц.
 
     Указанные показатели участвуют в обобщающем результате, рассчитываемом по специальной формуле.
     Критерии международно активных кредитных организаций:
  1. кредитные организации, являющиеся головными кредитными организациями банковских групп, доля активов зарегистрированных на территории иностранного государства участников которых превышает 10 процентов совокупной величины активов банковской группы, или кредитные организации, у которых совокупный объем средств, привлеченных от нерезидентов, превышает 100 миллиардов рублей.
  2. кредитные организации, входящие в состав банковской группы (холдинга), головная организация которой является нерезидентом Российской Федерации и рассчитывает норматив краткосрочной ликвидности в соответствии с пруденциальным режимом, действующим в стране местонахождения головной организации.
 
     Надо отметить, что пока критерии международно активных кредитных организаций неприменимы для российских банков.
     Банк России на основании указанной методики Информацией от 20 октября 2015 года утвердил Перечень системно значимых кредитных организаций [1], в который входят 10 банков, на долю которых приходится более 60% совокупных активов российского банковского сектора: АО ЮниКредит Банк, Банк ГПБ (АО), Банк ВТБ (ПАО), АО «АЛЬФА-БАНК», ПАО Сбербанк, ПАО Банк «ФК Открытие», ПАО РОСБАНК, ПАО «Промсвязьбанк», АО «Россельхозбанк».
     В Информации Банка России указано, что на указанные кредитные организации будут распространяться требования к соблюдению показателя краткосрочной ликвидности и дополнительные требования к достаточности капитала в соответствии с Базелем III (о чем будет сказано подробнее ниже).
     Указанием Банка России от 25 июля 2014 г. № 3341-У "О признании инфраструктурных организаций финансового рынка системно значимыми" определены критерии и порядок признания инфраструктурных организаций финансового рынка (ИОФР) системно значимыми.
     К ИОФР относятся центральный контрагент, центральный и расчетный депозитарии, репозитарий.
     ИОФР может быть признана системно значимой, если удовлетворяет хотя бы одному из следующих трёх критериев: 1) критерий уникальности (единолично осуществляет определенные законом функции в качестве ИОФР); 2) критерий значимости для единой государственной денежно-кредитной политики (обеспечивает операции ЦБ РФ); 3) критерий значимости на финансовом рынке, включающий количественные, абсолютный и относительный критерии. 
     Информацией от 26 сентября 2014 года Банк России признал НКО ЗАО «Национальный расчетный депозитарий» и ЗАО АКБ «Национальный Клиринговый Центр» системно значимыми инфраструктурными организациями финансового рынка на основании Указания Банка России от 25.07.2014 № 3341-У «О признании инфраструктурных организаций финансового рынка системно значимыми».
     Соответствие инфраструктурных организаций финансового рынка критериям системной значимости определяется Банком России ежеквартально. Информация о системно значимых инфраструктурных организациях финансового рынка представлена на сайте Банка России в подразделе «Участники финансовых рынков» раздела «Финансовые рынки» [1].
     Необходимо отметить, что в настоящее время макропруденциальный инструментарий в отношении СЗИОФР в России не развит.
     Макропруденциальные инструменты Банка России. В Отчете МВФ отмечается что в последние годы Банк России использует ряд инструментов макропруденциальной политики для борьбы с системными рисками. Так, ЦБ РФ ужесточил требования к провизиям и увеличил веса рискового капитала, чтобы обуздать чрезмерный рост беззалогового потребительского кредитования. ЦБ РФ превентивно ввел дифференцированные веса рискового капитала на основе характеристик кредитного риска, поддерживая расширение ипотечного кредитования в отношении кредитоспособных заемщиков. В целях дедолларизации ЦБ РФ ужесточил резервные требования для депозитов в иностранной валюте (по сравнению с депозитами в рублях) и больший вес рискового капитала на определенные операции в иностранной валюте.
     МВФ указывает, что макропруденциальные инструменты могут поддержать дедолларизацию, но их использование должно быть мотивировано в первую очередь смягчением системного риска [12].
     Банк России использует сегодня следующие основные макропруденциальные инструменты:
     1. Показатель краткосрочной ликвидности (ПКЛ). 
     ПКЛ применяется в качестве пруденциального норматива, установленного для системно значимых банков в соответствии со статьей 57 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» с 1 октября 2015 года. Минимально допустимое значение показателя будет установлено в размере 60% с повышением на 10 процентных пунктов ежегодно начиная с 1 января 2016 года до достижения величины 100% с 1 января 2019 года.
     При этом в период сложностей на финансовых рынках в соответствии с Базелем III допустимо использование высоколиквидных активов на покрытие оттоков денежных средств, приводящее к снижению фактического значения норматива краткосрочной ликвидности ниже минимально установленного, без применения мер за его несоблюдение. В своей работе по контролю за соблюдением ПКЛ Банк России будет ориентироваться на указанное положение Базеля III. Оценка ситуации на предмет применения к банкам мер надзорного реагирования в соответствии с Базелем III будет осуществляться также с учетом частоты и продолжительности нарушений норматива.
     К системно значимым банкам, являющимся головными организациями банковских групп, будут применяться требования по соблюдению ПКЛ на консолидированной основе, к остальным системно значимым банкам — на индивидуальной основе. Основой методологии расчета ПКЛ является действующий вариант его расчета, установленного Положением Банка России от 30.05.2014 № 421-П «О порядке расчета показателя краткосрочной ликвидности («Базель III»)».
     В целях покрытия недостатка высоколиквидных активов, входящих в расчет ПКЛ, Банком России могут быть открыты системно значимым банкам и банкам, входящим в соответствующие банковские группы, по их обращениям платные безотзывные кредитные линии под обеспечение активами, принимаемыми в рамках операций рефинансирования, в том числе ценными бумагами, входящими в Ломбардный список Банка России, золотом и нерыночными активами.
     2. Национальная антициклическая надбавка.
     Национальная антициклическая надбавка (countercyclical buffer) на 2016 год определена для всех кредитных организаций в размере 0% от взвешенных по риску активов (о методике ее расчета см. ниже).
     3. Надбавка к достаточности базового капитала за системную значимость.
     Предусмотренная Базельским комитетом по банковскому надзору надбавка к достаточности базового капитала за системную значимость введена для десяти системно значимых банков, являющихся головными организациями банковских групп, на консолидированной основе, для банков, не имеющих банковской группы, — на индивидуальной основе, также начиная с 1 января 2016 года в размере 0,15% взвешенных по риску активов с повышением ежегодно до достижения величины в 1% с 1 января 2019 года.
     Указанные выше надбавки не входят в состав обязательных нормативов. Последствием снижения достаточности капитала до уровня ниже нормативного значения достаточности капитала, увеличенного на надбавки к достаточности капитала, является ограничение прав кредитной организации на распределение прибыли и на выплату нефиксированного вознаграждения руководству кредитной организации в соответствии со статьей 24 ФЗ «О банках и банковской деятельности».
     В Отчете МВФ указывается, что действующее законодательство не предусматривает таких признанных макропруденциальных инструментов, таких LTV и DTI. Закон должен таким образом быть изменен, чтобы обеспечить соответствующую правовую основу развития и использования полного спектра макропруденциальных инструментов ex-ante. 
     МВФ отмечает, что ЦБ РФ обладает необходимым техническим потенциалом для системного мониторинга рисков и их оценки, однако было бы полезно так же: (1) раннее предупреждение обнаружения уязвимостей; (2) осуществление макропруденциального стресс-тестирования; (3) большее внимания обращать на системные связи. 
     В Обзоре финансовой стабильности, издаваемом Банком России, по мнению МВФ, можно было бы дать четкое представление о системных рисках и уязвимостях, распространении рисков через макрофинансовые связи и об устойчивости банковской системы к шокам [12].
     Методики макропруденциального регулирования. Банк России публикует индикаторы кредитного цикла и начал раскрывать информацию относительно методик, используемых в рамках макропруденциального регулирования.
     Так, Банк России довел до сведения кредитных организаций информацию о методике и моделях, используемых Банком России при определении величины национальной антициклической надбавки к нормативам достаточности собственных средств (капитала) для ограничения накопления системного риска банковского сектора в период повышенных темпов прироста кредитного предложения [1]. 
     Согласно Инструкции Банка России от 03.12.2012 № 139-И «Об обязательных нормативах банков» национальная антициклическая надбавка участвует в расчете антициклической надбавки банка, которая формируется из источников базового капитала банка в размере, превышающем величину, требуемую для соблюдения нормативов достаточности капитала банка, и определяется как средневзвешенная величина национальных антициклических надбавок, установленных во всех государствах (включая Российскую Федерацию), с резидентами которых банк заключил сделки. 
      В качестве основного индикатора определения величины национальной антициклической надбавки Банк России использует кредитный гэп – разницу между отношением объема кредитного предложения к ВВП и долгосрочным трендом этого отношения, определенным в соответствии с методикой, предложенной Базельским комитетом по банковскому надзору в Разделе 2 «Руководства 2 для национальных регуляторов, управляющих контрциклическим буфером капитала» [9]. 
     Для оценки долгосрочного тренда кредитного гэпа, кроме подхода БКБН, Банк России также дополнительно предполагает использовать некоторые вспомогательные модели (2). 
     Согласно Обзору финансовой стабильности [2], кредитный гэп определяется как разница между показателем «отношение кредитов к ВВП» и его долгосрочным трендом. В дополнение к стандартной методологии оценки фазы кредитного цикла БКБН Банк России использует факторный анализ изменения кредитного гэпа. Факторный анализ позволяет исключить из рассмотрения те изменения кредитного гэпа, которые не обусловлены кредитной экспансией, а вызваны переоценкой обязательств нефинансового сектора в иностранной валюте либо сокращением ВВП. 
     Формальные оценки кредитного гэпа по методологии БКБН указывали на то, что в период с 1 октября 2014 года наблюдается существенный рост кредитного предложения. Вместе с тем факторная декомпозиция величины кредитного гэпа показывает, что ключевым драйвером роста закредитованности экономики в этот период выступала переоценка валютных обязательств, занимающих до 54% совокупных обязательств нефинансовых организаций. С устранением фактора валютной переоценки циклическая компонента кредитного гэпа принимает отрицательное значение, что свидетельствует о продолжении нисходящей фазы кредитного цикла. В этих условиях Банк России посчитал целесообразным сохранить нулевой уровень антициклической надбавки.
     Таким образом, обобщим основные выводы. В соответствии с передовой зарубежной практикой в области макропруденциального регулирования и рекомендациями международных регуляторов полагаем целесообразным:
  1. Уточнение распределения компетенции в области макропруденциального регулирования между Банком России и Национальным советом по обеспечению финансовой стабильности. 
  2. Обеспечить фактическое функционирование и транспарентность в деятельности Национального совета по обеспечению финансовой стабильности. 
  3. Закрепление перечня инструментов макропруденциального регулирования в федеральном законе о Банке России.
  4. Распространение инструментария макропруденциальной политики на системно значимые инфраструктурные организации финансового рынка (СЗИОФР).
  5. Осуществление макропруденциального стресс-тестирования кредитных организаций. 
  6. Дальнейшее раскрытие методик определения национальных параметров применяемых Банком России макропруденциальных инструментов.
 
ПРИМЕЧАНИЯ
(1) В части оценки стабильности финансовой системы (Financial System Stability Assessment, FSSA), относящейся в Программе к компетенции МВФ
(2) Модель долгосрочного равновесного уровня кредитования, модель оценки длины кредитного цикла, модель факторов спроса и предложения кредита, содержащие такие переменные, как кредиты и иные внутренние заимствования частного сектора; внешний долг частного сектора; номинальный и реальный ВВП; дефлятор ВВП; депозиты населения и нефинансовых организаций; доля просроченной задолженности частного сектора; реальные расходы частного сектора; процентные ставки по кредитам частному сектору; соотношение объема рублевых кредитов и депозитов частного сектора. Банк России определяет дату установления национальной антициклической надбавки на основе эконометрической прогнозной модели, использующей следующие опережающие показатели кредитного цикла (с учетом лагов): индекс цен на сырьевые товары; Индекс ММВБ; ставка по кредитам юридическим и физическим лицам; рентабельность банковского сектора.
Литература: 
[1] Информационное письмо Банка России от 09 марта 2016 № ИН-05-35/11 «О методиках и моделях, используемых Банком России при определении величины национальной антициклической надбавки к нормативам достаточности собственных средств (капитала)». // 2016, Центральный банк Российской Федерации. URL: http://cbr.ru/analytics/fin_stab/160309_in-05-35_11.pdf 
[2] Обзор финансовой стабильности. №1. IV квартал 2015 – I квартал 2016 // 2016, Центральный банк Российской Федерации. URL: http://cbr.ru/publ/Stability/fin-stab-2015-16_4-1r.pdf 
[3] Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016–2018 годов // 2016, Центральный банк Российской Федерации. URL: http://cbr.ru/finmarkets/files/development/onrfr_2016-18.pdf 
[4] О задачах и функциях создаваемого в центральном аппарате Банка России Департамента надзора за системно значимыми кредитными организациями // 2016, Центральный банк Российской Федерации. URL:  http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=130809_155942reliz-2.htm 
[5] Об утверждении перечня системно значимых кредитных организаций // 2016, Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=20102015_100129ik2015-10-20T10_01_0...
[6] О признании инфраструктурных организаций финансового рынка системно значимыми // 2016, Центральный банк Российской Федерации. URL: http://cbr.ru/press/pr.aspx?file=26092014_124143sbrfr2014-09-26T12_37_24...
[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 № 571 «О Национальном совете по обеспечению финансовой стабильности» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[8] Федеральный Закон от 10 июля 2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[9] Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer // 2016, Basel Committee on Banking Supervision. Bank for International Settlements. URL: www.bis.org/publ/bcbs187.pdf
[10] Fundamentals of Central banking. Lessons from the crisis. Published by Group of Thirty. Washington,  2015.
[11] Peer Review of Russia. Review Report. FSB, 2 February 2015. // 2016, International Monitory Fund. URL: http://www.fsb.org/wp-content/uploads/Russia-peer-review-report-final.pdf 
[12] Russian Federation. Financial System Stability Assessment. IMF Country Report No. 16/231. // 2016, International Monitory Fund. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr16231.pdf 
[13] Russian Federation. Report on the Observance of Standards and Codes - Basel Core Principles for Effective Banking Supervision. IMF Country Report No. 16/232. // 2016, International Monitory Fund. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr16232.pdf
Аннотация En: 

The subject of research is the current state and problems of implementation of macro-prudential policy of the Bank of Russia. In modern practice, central banks occupies an important place in implementation of macro-prudential regulation function, which has the goal of achieving financial stability. At the same time, the problems of macro-prudential policy in connection to the Bank of Russia is relatively new, and therefore requires a scientific understanding of the problems of its institutionalization and implementation, as well as practical suggestions for its improvement. The research methodology is based on the principles of comprehensiveness and methodological pluralism includes comparative method, functional method, and system approach.