Муниципально-правовая политика как инструментарный способ развития местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

соискатель кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье рассматриваются вопросы муниципально-правовой политики, как инструмента развития местного самоуправления в Российской Федерации. В работе дается обзор содержанию муниципально-правовой политики. Современная российская модель муниципально-правовой политики отражает общие характеристики состояния местного самоуправления, которая основывается на принципах и основополагающих идеях, определяющих общее взаимодействие публичной власти и гражданского общества.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, муниципальное право, правовая политика, муниципально-правовая политика, инструментарный подход, принципы муниципально-правовой политики, формы народовластия, элемент политической системы, публичная власть, гражданское общество.

     В настоящее время местное самоуправления стало важнейшим элементом публичной власти и гражданского общества.
     Это вполне объяснимо, если учесть, что в развитом цивилизованном обществе невозможно всеми делами управлять из единого федерального центра. Местное самоуправление представляет собой ближайший к населению уровень власти.
     Важное место в решении задач местного самоуправления занимает муниципально-правовая политика, реализуемая органами публичной власти и населением.
     Известный российский ученый и политический деятель С.А. Муромцев, еще в конце XIX в., обосновал предмет правовой политики, определяя его как то, что должно быть и к чему следует стремиться [10. С. 43].
     Справедливо замечает по этому вопросу А.М. Геворков, по мнению которого, благодаря четкой муниципально-правовой политики возможно стратегическое развитие местного самоуправление [5. С. 50-52]. 
     Сегодня, причиной внимания ученых к данному вопросу остаются нерешенные проблемы на муниципальном уровне, относящиеся к экономике, взаимодействию органов единой системы публичной власти [15. С. 3], нестабильностью законодательства. 
     Ученые-правоведы дают различные определения муниципально-право-вой политики, например, Ю.Б. Багаутдинова и А.А. Малько воспринимают муниципально-правовую политику, как логически определенную деятельность органов МСУ, не вступающую в противоречие с иными органами публичной власти [2. С. 17]. Те же авторы выделяют следующие виды муниципально-правовой политики:
  1. муниципальная правотворческая политика - в правотворческой сфере;
  2. муниципальная политика, направленная на правореализацию;
  3. муниципальная политика, направленная на правоприменение; 
  4. муниципальная политика, направленная на реализацию контрактно-договорного сотрудничества [1. С. 130].
 
     На наш взгляд, наиболее емкое определение дает С.В. Корсакова, резюмируя которую отметим, что это политика, которая направлена на создание реально существующей системы взаимодействия органов МСУ в системе публичной власти и гражданского общества [6. С. 46-49].
     Основываясь на анализе различных подходов к определению муниципально-правовой политики, А.Н. Костюков выделяет следующие признаки этого понятия. Во-первых, это часть общей правовой политики государства. Во-вторых, это обоюдная деятельность государственной власти, местного самоуправления и местного населения. В-третьих, это особый объект, а именно местное самоуправление, как основа конституционного строя [8. С. 48-57].
     Исходя их этих подходов, главной целью муниципально-правовой политики можно сформулировать следующим образом - создание благоприятных условий уровня и качества жизни местного населения органами местного самоуправления и иными органами публичной власти. 
     Современную политико-правовую модель местного самоуправления можно представить в виде четырех характеристик:
  1. Неразвитое и в некоторых случаях даже ущемляющее права граждан на местное самоуправление федеральное и региональное законодательство, отсутствие ресурсов и дефицитность местных бюджетов, перегруженность переданными государственными полномочиями ведет к неспособности органов местного самоуправления и населения, эффективно решать местные проблемы. Тем самым формируется неудовлетворенность и недовольство граждан местной властью, из-за чего они по своим вопросам вынуждены обращаться в региональные и федеральные государственные органы {1}.
  2. Однако у региональных и тем более федеральных государственных органов нет прямых механизмов (в отличие от местного самоуправления) взаимодействия с жителями по их частным вопросам, т.к. их структуры забюрокрачены и дифференцированы по узким ведомственным функциям общеуправленческого характера. Это приводит к безрезультатному «хождению по кабинетам». Отсюда возникает новая волна недовольства и социальной напряженности.
  3. Недовольство отдельных граждан или их групп постепенно формирует негативное общественное мнение о неспособности власти в целом реагировать на проблемы населения, т.е. переходит в политическую сферу недоверия избранным органам власти всех уровней. Более того, несогласованность федеральной, региональной и муниципальной правовой политики, отсутствие общих целей и приоритетов, обособленность интересов не обеспечивает комплексного социально-экономического развития территорий и местного самоуправления вообще.
  4. Эта ситуация непосредственно выражается в индифферентности или протестности граждан при проведении выборов, референдумов и других формах непосредственного участия населения в местных и государственных делах. Нарастает деградация местного самоуправления. Следуя складывающимся тенденциям в обществе, другие элементы политической системы, в частности политические партии, занимают реформаторские или оппозиционные позиции.
 
     Данная политико-правовая модель отражает лишь самые общие характеристики современного состояния местного самоуправления. Они носят как объективный, так и субъективный характер. Например, к объективным причинам низкого доверия общества большинству государственных институтов, низкой политической активности подавляющей части граждан, недоверие к закону и праву P.M. Усманова относит наличие недостаточной активности населения в сфере политики [14. С. 602]. Но конечно, только этой причиной столь сложный процесс объяснить нельзя.
     Главное заключается в том, что правильно выстроенная муниципально-правовая политика публичной власти должна обеспечивать не только преодоление выше изложенных негативных тенденций, но и придать активный импульс комплексному развитию местного самоуправления как форме народовластия и элементу политической системы.
     А.В. Малько и С.В. Корсакова предлагают перечень приоритетных направлений муниципально-правовой политики. Во-первых, это экономическая самостоятельность МСУ. Во-вторых, усовершенствование согласовательных процедур внутри публичной власти. В-третьих, точное определение полномочий МСУ, как собственных, так и делегированных. В четвертых, развитие институтов общественного контроля. В-пятых, контроль и надзор за органами МСУ, допустимый, исходя из норм национального и международного законодательства. В-пятых, применение мер юридической ответственности органов и должностных лиц МСУ [9. С. 120].
     Перечень направлений нельзя признать исчерпывающим и однозначно сформулированным.
     Выступая 8 февраля 2008 г. на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» В.В. Путин сказал: «Одной из главных проблем сегодняшнего госуправления остаётся его чрезмерная централизация. Чертами завтрашней системы госуправления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперёд, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, компетентность и кругозор. Причём эти подходы - должны стать основой функционирования не только госуправления, но и всей бюджетной сети и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления...» [3]. Решением данной задачи могла бы стать разработанная и принятая на официальном уровне концепция муниципально-правовой политики, актуализация которой осуществлялась бы путем постоянного мониторинга ее результатов.
     В отсутствии современной концепции развития местного самоуправления на первый план выходит проект Концепции правовой политики Российской Федерации до 2020 года [11]. Опираясь на данный научно обоснованный документ, сформулируем основные принципы и формы реализации муниципально-правовой политики на современном этапе.
Таким образом, к принципам муниципально-правовой политики в Российской Федерации можно отнести, например:
  • социально-политическую обусловленность, заключающуюся в необходимости принятия федеральных и региональных законов, муниципальных НПА [4. С. 18-24];
  • научную обоснованность, базирующаяся на науке муниципального права и управления, на теориях и практике МСУ; 
  • опора на права и свободы человека и гражданина при реализации концепции развития местного самоуправления;
  • легитимность, как содержание муниципально-правовой политики отражающей интересы различных слоев населения муниципальных образований. Большинство граждан, проживающих на территориях муниципальных образований, одобряет и санкционирует направленность и содержание муниципально-правовой политики, через механизмы непосредственного ознакомления и обсуждения, а также ее реализацию субъектами гражданского общества, органами государственной власти и местного самоуправления;
  • демократический характер муниципально-правовой политики, базирующейся на реализации принципов непосредственной демократии [13. С. 1]; 
  • законность, при которой муниципально-правовая политика основывалась бы НПА всех уровней публичной власти [16. С. 39-46].
 
     Исходя из обозначенных принципов и опираясь на положения Концепции правовой политики, можно выделить общие формы реализации муниципально-правовой политики: правотворческая форма, правоприменительная форма, правореализационная форма, информационно-техническая форма.
     В.В. Путин реально оценивая политическую ситуацию, считает, что мы должны избежать соблазна «упростить политику», создать фиктивную демократию. В политике есть неизбежная доля политтехнологий, но имиджмейкеры не должны управлять политиками. Надо настроить механизмы политической системы таким образом, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы больших социальных групп и обеспечивала бы публичное согласование этих интересов. Могла обеспечивать не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости (в том числе и в тех случаях, когда они оказываются в меньшинстве) [12].
     Делая общий вывод можно сказать, что:
  • муниципально-правовая политика играет важнейшую роль в формировании тактических и стратегических целей и задач эволюции местного самоуправления;
  • в рамках данного диссертационного исследования можно только схематично и поверхностно представить основные принципы и формы муниципально-правовой политики т.к. она требует глубокого научного исследования и обоснования силами известных специалистов и научных школ в муниципальном праве {2};
  • муниципально-правовая политика не может быть обособленной стратегией правового развития местного самоуправления в отрыве от общей концепции правовой политики РФ и общей стратегии развития страны на ближайшую перспективу, поскольку все они объединены главной целью - обеспечить достойный уровень жизни граждан России;
  • важным также является наличие политической воли руководства страны в стремлении разработать и реализовать этот комплекс стратегических планов и программ.
 
ПРИМЕЧАНИЯ
{1} Из социологических данных следует, что с полным доверием к местной власти относится 43,6% населения, тогда как 56,2% не доверяет этой власти или индифферентны к данной проблематике.
{2} В инициативном порядке некоторые ученые-правоведы уже предлагают свои варианты концепций, например [7. С. 7-18].
Литература: 
[1] Багаутдинова Ю.Б. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления: монография / под ред. А.В. Малько. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. 
[2] Багаутдинова Ю.Б., Малько А.А. Муниципально-правовая политика понятие и особенности // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5. 
[3] Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» // 2016, Регнум. URL: http://www.regnum.ru
[4] Гасанов К.К., Хазов Е.Н., Прудников А.С., Белоновский В.Н., Антонова Н.А., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Осавелюк А.М., Миронов А.Л., Чихладзе Л.Т., Павлов Е.А., Кирсанов А.Ю., Кальгина А.А., Галушкин А.А., Саудаханов М.В., Пашенцев Д.А., Бышков П.А., Акимова С.А., Зенин С.С. Муниципальное право России. М., 2016. (8-е издание).
[5] Геворков А.М. Правовая политика в сфере местного самоуправления: понятие и отличительные черты // Наука и образование; хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 5. 
[6] Корсакова С.В. Доктринальная форма реализации муниципально-правовой политики // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 3. 
[7] Корсакова С.В. Концепция муниципально-правовой политики в Российской Федерации: предлагаем проект для обсуждения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 11. 
[8] Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и её метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. 
[9] Муниципальное право Росси: учебник / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 2-е изд-е, перераб. доп. М.: Изд-во Юрайт, 2011. 
[10] Муромцев С.А. Очерки общей теории гражданского права. М., 1877.
[11] Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010.
[12] Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант, 06.02.2012.
[13] Соколов Н.Н., Чихладзе Л.Т. Теоретические основы местного самоуправления // Правозащитник. 2015. № 1.
[14] Усманова P.M. Политические традиции и местное самоуправление // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции: юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. 28-30 марта 2012г. / отв. ред. д.ю.н., проф. Авакьян С.А. М.: Изд. «Юрист», 2012. 
[15] Чихладзе Л.Т. К вопросу о понятии и признаках местного самоуправления // Правовая инициатива. 2015. № 1.
[16] Чихладзе Л.Т. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5.
Заголовок En: 

Municipal and Regulatory Policy as a Way to Instrumentality of Local Government

Аннотация En: 

The article examines the municipal law policy as a tool for the development of local government in the Russian Federation. The article provides an overview of the content of municipal and legal policy. Modern Russian model of the municipal legal policy reflects the general characteristics of the state of local self-government, which is based on the principles and basic ideas, which determine the overall interaction of public authorities and civil society.

Ключевые слова En: 

local self-government, municipal law, legal policy, municipal and legal policy, Instrumentation approach, the principles of municipal and legal policy, forms of democracy, an element of the political system, public authorities and civil society.