Направления реформирования механизмов взаимодействия институтов непосредственной муниципальной демократии в современной России с органами местной власти

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
  •  
  • Кулешова Наталья Николаевна - кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина;
  • Трыканова Светлана Анатольевна - кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина
Аннотация: 

Настоящая статья посвящена комплексному анализу реформирования института непосредственной муниципальной демократии в Российской Федерации, выбраны приоритетные направления правового регулирования форм муниципальной демократии, обобщены предложение по эффективному переходу к двухуровневой системе организации местного самоуправления и сохранению выработанных традиций в управлении. В заключении авторы отмечают, что органы местного самоуправления посредством законодательной техники разрабатывают дополнительные механизм реализации конституционных прав и свобод посредством вовлечения в муниципальное управление население муниципальных образований.

Ключевые слова: 

институт непосредственной муниципальной демократии, реформа непосредственной муниципальной демократии, развитие механизмов взаимодействия органов местного самоуправления, развитие форм непосредственной муниципальной демократии, двухуровневая система организации муниципальной власти, Россия, РФ.

Статья печатается при финансовой поддержке РГНФ, название проекта «Формы непосредственного осуществлением местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань»
(код РГНФ 03-420, номер проекта 15-13-62002).
 
     Комплексное диагностирование положительного имиджа форм непосредственной демократии в муниципальном образовании городской округ г. Рязань на условиях легитимности функционирования системы местного самоуправления обеспечивает устойчивое развития муниципального образования. Современное понимание института муниципальной демократии требует переосмысления теоретико-правовых и организационно-методических источников, регулирующих применение форм непосредственной демократии, установленных главой 5 ФЗ- 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» [8]. Социально-политический и экономический и организационно-правовой контекст развития форм непосредственной муниципальной демократии в городском округе – город Рязань предопределен сложившейся на практике фрагментарностью подходов в исследованиях подобного рода. Единственно верным остается формат применения междисциплинарного подхода в изучении механизмов комбинирующих и систематизирующих формы осуществления непосредственной демократии.
     Муниципальная реформа по результатам 2015-2016 по внедрению двухуровневой системы организации муниципальной власти реализуется с некоторыми сложностями.
     По мнению Выдрина И.В. особенностью российской системы местного самоуправления в XXI веке является «вал» законодательных изменений. Коррекции подвержено как федерального, и как следствие законодательства субъектов, и все это по инициативе федеральной власти. Компетенция органов местного самоуправления самая уязвимая, при этом утрачиваются целые направления помощи населению (социальная поддержка, здравоохранение, нотариальное свидетельствование) [1. C. 79]. 
     Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления. Трудно представить, чем была вызвано очередное реформирование городских округов на внутригородские районы [5. C. 54].
     Апробация двухуровневой системы организации местного самоуправления, как правило, начнется с разработки нового устава муниципального образования, что всегда процесс длительный и не лишенный противоречий. Так, например, Рязанской городской Думой такой проект разработан не был в силу объективных причин. Во-первых, нормы ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» не требуют обязательного внедрения двухуровневой системы организации местного управления. Во-вторых, законодательство Рязанской области не требует создание внутригородских районов со сложной системой взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти. Если раньше можно было предположить, что новая система организации предполагает активное участие населения в решении вопросов местного значения, то появление новых подходов в организации на практике требует дополнительного правового регулирования всех форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Каждый способ реализации муниципальной демократии на различных уровнях осуществления местного самоуправления требует уточнения в механизме правового регулирования, включая этапы возникновения, реализации и результата непосредственного участия населения. 
     Принимаемые представительным органом местного самоуправления муниципального образования г. Рязань, муниципальные акты, направлены на создание общих механизмов реализации непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а в частности осуществление общественного контроля, деятельности совета территорий, организация и деятельность общественной палаты при представительном органе. Осознание необходимости общественного контроля со стороны населения требовала систематизированное изучение всех имеющих организационно-правовых форм, 10-летний опыт работы Общественной палаты РФ показывает негативные и позитивные стороны его проявления в государственном управлении. Организация муниципального контроля в системе муниципального управления не может обойтись без участия в ней общественность, при этом необходимо максимально точно определить условия и формы непосредственное участие населения в муниципальном контроле. Так, например, были приняты очередные акты о муниципальном контроле в различных сферах: осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования - город Рязань [7], о порядке организации и осуществления муниципального контроля за соблюдением требований муниципальных правовых актов в сфере благоустройства территории муниципального образования - город Рязань [6]. Безусловно, что следующие изменения данных актов потребуются после установления форм общественного контроля, законопроект «О некоторых вопросах организации и осуществления общественного контроля в Рязанской области», предложенный Комитетом по вопросам государственного устройства и местного самоуправления Рязанской областной Думы [2].
     Таким образом, разрабатываются и совершенствуются только традиционные формы осуществления муниципальной демократии. Внимание уделяется тем сферам, где наличие муниципального или общественного контроля обязательно. Обстоятельство, что федеральное законодательство устанавливает открытый перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, не рассматривается региональными и муниципальными властями как обязательное. Поэтому, «иные формы» непосредственного осуществления населением местного самоуправления, позволяет органам местного самоуправления самостоятельно воспринимать как традиционные формах. Наиболее распространенной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления становиться общественный контроль, реализация которого регламентирована в муниципальном образовании несколькими актами, в том числе Решение Рязанской городской Думы от 20.03.2014 N 68-II"Об утверждении Положения об Общественной палате города Рязани". Сосредоточение внимания только на массовых и публичных формах выражения волеизъявлении не дает полноценного постоянного контроля или участия населения в управлении (выборы через 4-5 лет, референдум только по важным и глобальным вопросам). Появилась возможность расширить перечень форм, установленных в 5 главе ФЗ 131, выделить иные формы, имеющие признаки постоянного участия граждан в управлении на местном уровне. 
     Введение двухуровневой системы организации и управления местного самоуправления приведет к усложнению реализации некоторых формы муниципальной демократии [3. C. 136], например, правотворческая инициатива или разновидности выдвижения инициативы гражданами. Современная организационно-правовая основа осуществления выдвижения инициатив осуществляется: по проведению референдума общественными объединениями, организации процедуры голосования и оснований по отзыву депутата или члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица; механизмов реализации правотворческой инициативы граждан и общественных объединений муниципального образования г. Рязани. В этой связи актуально обосновать вопрос о выборе оптимальных законодательных решений, о создании действительно работающих норм муниципального права, позволяющих выработать единую практику по реализации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
     В ходе исследования муниципального законодательства выявлена тенденция популяризации местного самоуправления в г. Рязани посредством участия населения в нормотворческой деятельности, в том числе по экспертизе муниципальных правовых актов. В основу регулирования положено решение Рязанской городской Думы от 10.04.2008 N 48-I"Об утверждении Положения о публичных слушаниях в городе Рязани", которое не распространяется на вопросы, затрагивающие осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
     Так, в 2015 году было пересмотрено Рязанской городской Думы от от 10 апреля 2008 г. N 48-I (в ред. от 29.10.2015 N 413-II) Положение о порядке организации и проведении публичных слушаний в городе Рязани", согласно которому п.7. на публичные слушания могут выноситься проекты других муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
     Допускается одновременное проведение публичных слушаний по нескольким проектам муниципальных правовых актов, если это не препятствует всестороннему и полному обсуждению каждого проекта.
     Не требуется проведение публичных слушаний по проекту решения Рязанской городской Думы о внесении изменений в правила благоустройства территории муниципального образования - город Рязань в случае, если указанные изменения вносятся в целях приведения правил благоустройства территории муниципального образования - город Рязань в соответствие с федеральными законами, законами Рязанской области.(в ред. от 29.10.2015 N 413-II). В соответствии с п.7 Положения публичные слушания не проводятся по муниципальным актам, в основу правового регулирования которых положено федеральное законодательство, таким образом, обеспечить участие население в решении вопросов по благоустройству возможно через иные формы осуществления местного самоуправления, например, общественный контроль.
     Реформа местного самоуправления предполагала формат доступности для населения местной власти, а именно требуется уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. Свидетельствовать о реализации некоторых форм осуществления населением местного самоуправления могут опубликованные отчеты органов местного самоуправления г. Рязани. 
     По результатам работы Рязанской городской Думы 2015 году было главой муниципального образования, председателем Рязанской городской Думы издано 122 постановления, в том числе, о проведении публичных слушаний: по проектам планировки территорий в границах улиц города Рязани; по внесению изменений в правила землепользования и застройки в городе Рязани; по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка.
     Можно предположить, что статистика применения форм осуществления населения местного самоуправления не может представить объективно общую картину реализации муниципальной демократии в муниципальном образовании. Однако, сохранение устойчивых правовых позиций по отношению к таким формам как публичные слушания, не вызывает сомнений.
     Слепое внедрение двухуровневой системы организации и управления в городском округе – город Рязань может нарушить сложившиеся положительные традиции. Во-первых, создание представительных органов в внутригородских районах потребует систематизации существующих форм непосредственной демократии исходя из компетентности. Так, например, процедура выдвижения инициатив потребует уточнения механизма ее осуществления, а собрание граждан может быть отождествлено с территориальным общественным самоуправлением [4. C. 11, так как территориальный принцип определяющий в решении проблем и вопросов местного значения. Во-вторых, традиционная система городского управления накопила опыт проведения общественного контроля, при двухуровневом управлении возможен вариант двойного общественного контроля, в чем его содержание и разница не ясна. В третьих, наслоение в управлении, как правило, создает больше препятствий для населения во взаимодействии с органами местной власти или вносит путаницу относительно адресатов для подачи обращений гражданами. В четвертых, следует обращать внимание иные муниципальные образования, применяющих двухуровневое управление на территории субъекта, например, опыт г. Касимова Рязанской области, в части распределения компетенции между органами местной власти различного уровня управления.
     В настоящее время в науке получил развитие системный подход к анализу динамически трансформирующегося института непосредственной муниципальной демократии с точки зрения меняющихся парадигм управления и усиления императивного правого регулирования, применяемых к формам непосредственной муниципальной демократии. Безусловное применение фрагментарности в исследованиях институтов местного самоуправления, а также механизмов его реализации, имели подтверждение на этапе их внедрения на практике. Следуя традициям применения междисциплинарного подхода в раскрытии недостатков правовой регламентации таких форм непосредственной демократии как сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан, опроса граждан необходимо применить специфику содержания предмета конституционного и муниципального права. 
Таким образом, целесообразно обратить внимание на то, что органы местного самоуправления посредством законодательной техники разрабатывают дополнительные механизм реализации конституционных прав и свобод посредством вовлечения в муниципальное управление население муниципальных образований. Безусловно, регулирование распространенных форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении в субъектах должно основываться на общепризнанных принципах права, но условиях доступности, рациональности и ответственности. Таким образом, повышения эффективности функционирования институтов непосредственной муниципальной демократии видятся в модернизации законодательства РФ, реформирования организационно-правовых подходов взаимодействия институтов непосредственной муниципальной демократии с представительными и исполнительно-распорядительными органами местной власти.
Литература: 
[1] Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное права. 2015. № 11.
[2] Законопроект «О некоторых вопросах организации и осуществления общественного контроля в Рязанской области» // 2016, Рязанская областная Дума. URL: http://www.rznoblduma.ru
[3] Кулешова Н.Н. Двухуровневая система организации местного самоуправления в России как способ повышения эффективности в реализации конституционных прав граждан РФ Реформирование местного самоуправления в России: история, актуальное состояние и перспективы развития (к 150-летию Земской реформы в России): сборник научных трудов по материалам научно-практического круглого стола, 3 июня 2014 года, Рязань / отв. ред. Н.Н. Кулешова Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. Рязань, 2014.
[4] Кулешова Н.Н., Трыканова С.А. Территориальное общественное самоуправление: актуальные дискурсы развития в муниципальных образованиях субъектов РФ // Правовая инициатива. 2015. № 2.
[5] Ларичев А.А. Реформирование территориальной организации и управления городскими округами Российской Федерации: обоснованность изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6.
[6] Решение Рязанской городской Думы от 25 декабря 2014 № 479-II «Об утверждении положения «О порядке организации и осуществления муниципального контроля за соблюдением требований Муниципальных правовых актов в сфере благоустройства территории муниципального образования – город Рязань» в ред. от 25.06.2015 № 185-II, от 25.02.2016 № 55-II) // 2016, Официальный сайт Рязанской городской Думы. URL: http://rgdrzn.ru 
[7] Решение Рязанской городской Думы от 25 декабря 2014 № 480-II «Об утверждении положения «О порядке организации и осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования муниципального образования – город Рязань» в ред. от 25.06.2015 № 185-II, от 25.02.2016 № 55-II) // 2016, Официальный сайт Рязанской городской Думы. URL: http://rgdrzn.ru
[8] Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
Аннотация En: 

This article is devoted to the complex analysis of municipal democracy institute of reforms in the Russian Federation, there were selected priority areas of legal regulation of the forms of municipal democracy, summarized a proposal for an effective transition to a two-tier system of local government organization and the preservation of traditions developed in management. In conclusion, authors note that local governments through legislative techniques are developing additional mechanism for the implementation of constitutional rights and freedoms by means of involvement in municipal management population of municipalities.