Правовой статус территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

Номер журнала:

Автор: 
Краткая информация об авторах: 
старший преподаватель кафедры «Транспортное право» Московского государственного университета путей сообщения Императора Николая II (МИИТ)
Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматриваются организационно-правовые основы территориального общественного самоуправления, подчеркивается, что общественное самоуправление является одной из важнейших основ народовластия. Это, безусловно, способно активизировать участие населения в решении вопросов местного значения. В заключение автор делает вывод о том, что развитие института народовластия способствует формированию сильной гражданской позиции населения и самоорганизации населения для решения вопросов местного значения.

Ключевые слова: 

территориальное общественное самоуправление, ТОС, муниципальное право, МСУ, практика, проблематика, теория, правовое регулирование.

     Одной из эффективных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 06 октября 2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения [8].
     Общественное самоуправление является одной из важнейших основ народовластия, что, безусловно, способно активизировать участие населения в решении вопросов местного значения. В связи с этим представляется важным создание как организационно-правовых механизмов, так и организационно-экономических условий на федеральном и региональном уровне для решения населением общественных инициатив местного значения, что невозможно в том числе и без эффективного функционирования системы территориального общественного самоуправления.
     В целом органы федеральной и региональной государственной власти активно поддерживают развитие общественного самоуправления. Так, например, по инициативе губернатора Воронежской области с 2015 г. существует программа поддержки ТОС Воронежской области. Благодаря этой программе число ТОС в регионе выросло более чем в два раза, почти вдвое увеличилось количество заявок на гранты. Выросло финансирование ТОС, предпочтение в котором отдается социально значимым проектам [6].
     Как уже отмечалось выше, право населения муниципального образования на ТОС устанавливается в Федеральном законе от 06 октября 2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», при этом широко и неодинаково эффективно применяется в различных субъектах Российской Федерации. Так, например, «в Омске на конец 2011 г. действовало 76 комитетов ТОС, 494 квартальных комитета, 4113 старших по домам, более 9 тыс. старших по подъездам. Всего на территории города участвует в осуществлении общественного самоуправления более 18 тыс. омичей. Постановлением администрации Омска от 30 сентября 2009 г. № 751-п утверждена долгосрочная целевая программа города Омска "Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске на 2010-2012 годы» [1. С. 23]. 
     «Проведенное в январе 2011 г. в Белгородской области социологическое исследование состояния ТОС в двух городских округах и пяти муниципальных районах показало, что лишь 19,8 % респондентов знают, чем занимается ТОС. В собраниях, конференциях жителей принимали постоянное участие лишь 4,8 % от общего количества опрошенных. Население не информировано о руководителях ТОС. Лишь 10, 3 % респондентов знают, кто является председателем домового комитета. Однако основной проблемой развития ТОС является не столько поверхностное знание о задачах ТОС, сколько общественная пассивность жителей» [1. С. 24]. 
     «Как свидетельствуют результаты социологических исследований по данной теме, проведенных в других регионах, в частности в Пензенской области, основными причинами низкой активности являются: безразличие к общим делам (58,8 %), неверие в возможность оказания влияния на решения властей (47,1%), привычка надеется на действия властей (35,3%) и др. Таким образом, как считают авторы исследования, российское местное самоуправление основано на уникальном социальном институте - местном сообществе, организованном «снизу» самими гражданами. Его главными признаками являются неформальная организация, наличие местного интереса, протестная активность, соседские связи, обусловленные региональными и местными интересами» [1. С. 24].
     Особенность ТОС заключается в том, что это негосударственная система общественного управления, построенная на основе самоорганизации, самостоятельной деятельности и самоконтроля. На каждом этапе исторического развития менялись характер и степень участия населения в общественном самоуправлении. Благоприятные объективные и субъективные факторы способствуют росту демократии, политического сознания и политической культуры населения и, как следствие способствуют становлению гражданского общества [2. С. 14-18].
     Понятия «местного самоуправления» и «общественного самоуправления» не являются идентичными [4] [5]. Местное самоуправление - это одна из форм осуществления народом своей власти самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиции. 
     Общественное самоуправление - это самоорганизованное на конкретной территории муниципального образования население, которое под свою ответственность непосредственно осуществляет вопросы местного значения. В соответствии с п. 3 ст. 27 Федерального закона от 06 октября 2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. 
     Органы территориального общественного самоуправления на основании Федерального закона от 06 октября 2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделяются довольно значительными полномочиями: представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
     Вся деятельность TOC финансируется в основном за счет личных средств жителей конкретной территории, однако законодательно закреплено, что территориальное общественное самоуправление может получить и бюджетные средства, а также помощь из довольно широкого спектра грантов и целевого финансирования. 
     Организация общественного самоуправления начинается с выбора инициативной группы, состоящей из пяти человек. Решение о формировании ТОС принимает общее собрание граждан, состоящее из не менее половины жителей соответствующей территории. При анализе деятельности территориальных общественных самоуправлений можно сделать вывод, что успех зависит в основном от активности и солидарной деятельности жителей территории, а так же деловых и профессиональных качеств инициативной группы.
      Процедура регистрации ТОС проходит следующим образом: во-первых, необходимо создать инициативную группу, состоящую из не менее пяти человек, достигших 16 лет и проживающих на конкретной территории. На заседании инициативной группы оформляется специальный протокол, определяется количество жителей и границы данной территории. 
     Во-вторых, подается заявление (ходатайство) в Совет муниципального образования. На этом же этапе назначается дата проведения учредительного собрания граждан. Однако к учредительному собранию необходимо подготовить устав ТОС, а также составить список жителей данной территории. На этом же этапе возможно проведение дополнительных собраний с целью избрания делегатов на учредительное собрание. Во время следующего этапа происходит информирование населения о дате и повестке учредительного собрания. 
     В-третьих, проводится учредительное собрание, на котором обязательно должно присутствовать не менее одной трети жителей, достигших 16 лет и проживающих на территории ТОС. В это случае собрание будет считаться правомочным. На учредительном собрании оформляется протокол, к которому прилагается список делегатов. После этого, выбранный большинством, председатель ТОС, подаёт в администрацию муниципального образования документы, необходимые для регистрации Устава ТОС. В данном случае речь идет о таких документах как: заявление о регистрации Устава; копия решения Совета муниципального образования, об установлении границ территории регистрируемого ТОС; протокол учредительного собрания граждан; Устав ТОС. Регистрация Устава ТОС осуществляется в течение 30 дней. 
     В-четвертых, происходит регистрация территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица. Для этого подаётся заявление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по соответствующему субъекту Федерации, к которому необходимо приложить следующие документы: устав ТОС, копию решения органов местного самоуправления о границах ТОС, копию решения муниципальных органов о количестве населения на данной территории. Также прикладывается информационное письмо о вхождении адресов делегатов в данный ТОС, протокол учредительного собрания граждан, список делегатов и квитанция об оплате государственной пошлины.
     Еще одним приоритетным направлением является организация досуга граждан выделенных территорий, создание клубов и кружков по интересам. Успех деятельности ТОС во многом зависит от отношения к нему муниципальной власти и наличием различных форм поддержки. Можно выделить следующие формы поддержки ТОС: создание специальных отделов в органах местного самоуправления, т.е. предоставить ТОС отдельные помещения с оргтехникой. Дать возможность реализовывать проекты на конкурсной основе, получать гранты.
     Несмотря на столь активное и динамичное развитие, в процессе осуществления территориального общественного самоуправления и жители, и органы ТОС сталкиваются с определенными трудностями. Самыми острыми проблемами в организации и деятельности территориальных общественных самоуправлений являются финансовые трудности, отсутствие эффективного взаимодействия органов государства с жителями и неучастие жителей в решении проблем на своей территории. 
     Еще одной проблемой является «кадровый голод» в органах ТОС. Недовольство населения вызывает незнание председателем ТОС реальных проблем населения, бюрократизма в ТОС. У председателей ТОС в свою очередь, существует недовольство гражданской пассивностью, иждивенческим настроем, неучастием жителей в решении общих проблем, предъявление проблем «надуманных», предвзятое отношение к органам ТОС. Наибольшее же недовольство населения вызывает отсутствие реальных возможностей у органов ТОС для решения вопросов развития территорий и удовлетворения потребностей жителей. Некоторый процент жителей недоволен отсутствием в большинстве органов ТОС квалифицированных юристов. Не способствует развитию ТОС в нашей стране и отсутствующая или малая информированность в СМИ о территориальных общественных самоуправлениях, а также низкая юридическая грамотность жителей. Из всего этого следует, что между представителями органов ТОС и жителями отсутствует единое понимание происходящих процессов и значит неэффективное взаимодействие друг с другом.
     Несмотря на трудности можно отметить и положительную динамику развития ТОС в Российской Федерации. На сегодняшний момент органы ТОС ведут активную деятельность в 64 регионах Российской Федерации. Зарегистрировано более 28 тысяч территориальных общественных самоуправлений. Стоит подчеркнуть необходимость дальнейшего развития этого направления на общегосударственном уровне, поскольку в некоторых регионах страны ТОС так и не получили распространение.
     Таким образом, ТОС является весьма значимой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Тем самым однозначно то, что территориальное общественное самоуправление, которые строится на принципах самоорганизации и саморегуляции, должно функционировать в рамках законом установленных полномочий. 
     В распространении ТОС в Российской Федерации существует ряд проблем, решением которых необходимо заниматься как государству, так и гражданскому обществу. Ряд из них уже решен, ряд некоторых стоит все еще очень остро. На сегодняшний момент проблема с бюрократией в органах местного самоуправления уже не является препятствием для развития территориальных общественных самоуправлений. В настоящее время муниципальные органы создают все условия для деятельности ТОС, в том числе предусмотрена регистрация территориального общественного самоуправления (без статуса юридического лица) в местной администрации. Что касается финансирования ТОС, то все чаще поддерживается практика разработки системы стимулов и мер финансовой поддержки ТОС на уровне субъектов Российской Федерации. Муниципальные образования также предусматривают финансовые стимулы развития ТОС. В настоящее время, в качестве средства материального поощрения деятельности активистов ТОС существуют конкурсные программы развития ТОС. Еще один важный момент для оптимизации деятельности ТОС - это информатизация деятельности объединений территориального общественного самоуправления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это особо важно при значительном количественном составе ТОС. Создаются интернет-сайты Ассоциации органов ТОС, комитетов ТОС, заводятся странички в социальных сетях [7]. Интернет-сайты – дают постоянный доступ жителей города к полной, объективной информации из жизни ТОСов и городской политики в сфере ТОС, дают возможность осуществлять постоянный контакт администрации с ТОСами, обмен информацией, планами, обсуждение перспектив.
     Требующей решения проблемой является нигилистическое отношение населения к проводимым в системе ТОС преобразованиям. В настоящее время жители относятся к территориальному общественному самоуправлению преимущественно безразлично или даже игнорируют его. Основными причинами преобладающей пассивности или негативизма является следующее: недостаточная информированность о деятельности ТОС, отсутствие свободного времени у трудоспособного населения. Активности не прибавляет и отсутствие материальных стимулов. Большинство считают участие в деятельности органов ТОС на добровольных началах пустой тратой времени. Недостатком являются и неопределенные перспективы развития территориального общественного самоуправления как социального института. Показательно, что значительная часть председателей и работников органов ТОС также не стали бы принимать участие в организации и деятельности территориальных общественных самоуправлений в будущем. В данном случае, причинами стали не только трудности (финансовые, юридические, организационные), с которыми они сталкиваются в осуществлении настоящей практической деятельности, но и пенсионный возраст и проблемы со здоровьем представителей органов ТОС.
     Становление и дальнейшие перспективы развития ТОС в Российской Федерации напрямую зависят от готовности муниципальных органов власти признать ТОС особым социальным институтом гражданской власти, который не конкурирует с ним, а дополняет сложившуюся систему местного самоуправления. Назрела необходимость передачи полномочий местного самоуправления территориальным общественным самоуправлениям. ТОС могут стать мощным управленческим ресурсом, продвигая депутатов в законодательные органы, не отделяя органы муниципальной власти от власти гражданского общества. Кроме того, работники ТОС могут служить кадровым резервом для органов административного управления.
     Развитие института народовластия способствует формированию сильной гражданской позиции населения, способствует самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Развитое территориальное сообщество становится важным ресурсом, который способен поднять на новый уровень привлекательность своей территории как инвестиционную, так и туристическую, сохраняя свою самобытность и индивидуальность [3].
Литература: 
[1] Актуальные проблемы муниципального права / отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015.
[2] Антонова Н.А. Территориальное общественное самоуправление // Закон и право. 2010. № 8.
[3] Колесник Е.А., Смолягин С.А. Перспективы развития территориального общественного самоуправления в городе Челябинск // Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 1.
[4] Муниципальное право России / под. ред. К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова, Л.Т. Чихладзе. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. (8-е издание).
[5] Муниципальное право России / под. ред. Л.Т. Чихладзе. М.: РУДН, 2015.
[6] Новости Управления региональной политики правительства Воронежской области // 2016, Официальный сайт Воронежской области. URL: http://www.govvrn.ru/wps/portal/gov/org/!ut/p/a1/rZNNc9sgEIZ_Sw46IlaAkNS...
[7] Территориальное общественное самоуправление // 2016, Лига ТОС России. URL: http://лигатос.рф/территориальное-общественное-самоуп/
[8] Федеральный закон от 06 октября 2013 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
Аннотация En: 

In the present article, author discusses organizational and legal basis of territorial public self-government, he stresses that public self-government is one of the essential foundations of democracy. This, of course, can strengthen community participation in solving local issues. Finally, author concludes, that the development of democracy institute promotes the formation of a strong civil position of the population and community self-organizations to resolve issues of local importance.