Институт делегирования властных полномочий в российском конституционном праве

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета

Аннотация: 

В статье рассматриваются правовые проблемы делегирования отдельных государственно-властных полномочий негосударственным организациям. Выделены основные формы перераспределения государственных полномочий: договор; изменение статуса носителя власти; передача; наделение. Проведен анализ постановлений Конституционного Суда РФ, благодаря которым легализован институт делегирования властных полномочий. В соответствии с позициями Конституционного Суда РФ представлен перечень организаций с особым статусом, обусловленным наделением государственно-властных полномочий: общественные объединения, осуществляющие властные и управленческие функции, при делегировании их правомочным государственным органом; организации, участвующие в выполнении функций публичной власти; организации с особым публично-правовым статусом; организации, выполняющие деятельность, имеющую публично-правовой характер или организации, на которые возложены публичные обязанности; организации, наделенные публично значимыми функциями. Показана непоследовательность российского законодателя в части формирования института делегирования власти.

Ключевые слова: 

государственная власть, полномочия, делегирование, некоммерческая организация, суверенитет, Россия, РФ.

Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-03-50051.
 
     Современный мир испытывает на себя влияние многих процессов, которые коренным образом меняют устоявшиеся государственные институты. Создаются наднациональные организации, которые во многом поглощают суверенные полномочия государств. Транснациональные корпорации диктуют правила торгового оборота. Сторонние государства на международных конференциях решают судьбы различных стран, зачастую даже не приглашая на них представителей самих этих стран. 
     Традиционное конституционное право исходит из того, что присутствует монополия власти, принадлежащая только публичным институтам. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Часть 2 статьи 3 определяет: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом Конституция определила субъекта власти, а также формы осуществления им своей власти. Обозначено опосредованное осуществление власти – через иных субъектов, перечень которых носит (если толковать буквально) исключительный характер.
     Статья 11 Конституции РФ очерчивает круг органов государственной власти: «1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. 2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Таким образом обозначены два уровня осуществления органами государственной власти: федеральный и уровень субъекта Российской Федерации. Несмотря на то, что статья 11 Конституции РФ предоставляет свободу субъектам РФ в образовании ими своих каналов публичной власти, она не носит безграничный характер. Статья 77 Конституции РФ предусматривает: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».
     Уяснение смысла данного положения изначально происходило благодаря решениям Конституционного Суда России, которые в течение длительного периода формировали принципы государственного строительства на региональном уровне, давались общие понятия, вырабатывались модели отношений между органами законодательной и исполнительной власти. К таковым следует отнести:
  • Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» [2];
  • Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 3-П от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области» [3];
  • Постановление Конституционного Суда РФ № 11-П от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» [4];
  • Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» [5];
  • Постановление Конституционного Суда РФ № 3-П от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» [6];
  • Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» [7];
  • Постановление Конституционного Суда РФ от 4 октября 2000 г. № 14-П «По делу о толковании отдельных положений статей 1, 3, 69 Конституции Республики Башкортостан» и др.
 
     Конституция России не закрепляет перечень органов местного самоуправления, лишь определяя, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 статьи 130). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131). Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
     Усложнение общественных отношений обусловливает поиск оптимальный модели управления ими. Однако если управляющие функции будут возлагаться только на государство и создаваемые им публичные институты, то это приведет к разрастанию бюрократии, увеличению нагрузки на бюджет, формализации отношений, отчуждению населения от принятия важных общесоциальных решений. Любое государство заинтересовано в том, чтобы привлекать к управлению самих граждан, институты гражданского общества, профессиональные корпорации, профильные организации. Статья 32 Конституции РФ создает для этого процесса определенную основу: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Но и в данном случае конституционная ценность указанного права гражданина заключается в установлении возможностей участвовать в управлении делами государства, но не управлять делами государства [8]. В то же время западноевропейская конституционная практика показывает, что отдельные негосударственные организации могут наделяться государственно-властными полномочиями. Происходит делегирование государственной власти.
     Обращает внимание, что Конституция РФ не использует термин «делегирование», особенно применительно к определению порядка осуществления государственной власти. Но Конституция РФ допускает перераспределение государственно-властных полномочий, хотя оснований для этого немного.
  1. Статья 66 Конституции РФ устанавливает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Таким образом допускается договорной порядок перераспределения полномочий. Сразу следует оговориться, что такой способ показал свою нежизнеспособность.
  2. Статья 66 Конституции РФ (часть 5) предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации, но на основе консенсуса (Конституция РФ исходит из «взаимного согласия», если обращаться к самому тексту) Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом [9. C. 78].
  3. Статья 78 Конституции РФ закрепляет: «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий». В данном случае используется термин «передача» (на основе соглашения, форма которого не определена, то есть возможна как в виде договора, так и в иной какой-то форме).
  4. Статья 79 Конституции РФ также указывает на передачу государственных полномочий (не в полном объеме, Конституция РФ подчеркивает – «часть своих полномочий») межгосударственным объединениям и в соответствии с международными договорами. Но даже в этом случае есть дополнительные условия – «если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
  5. Статья 132 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Конституция использует термин «наделение», а применительно к «передаче» указывается на предоставление материальных и финансовых средств. Закрепляется также дополнительное условие: «Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
 
     Обобщим. Перераспределение государственных полномочий возможно в следующих формах:
  • договор;
  • изменение статуса носителя власти;
  • передача;
  • наделение.
 
     В каждом приведенном случае Конституция РФ не предусматривает перераспределение государственных полномочий в сторону негосударственных организаций. Применительно к международным организациям Конституция РФ четко устанавливает, что допускается передача только межгосударственным объединениям. Однако делегирование государственных полномочий лицам, не являющимся носителями публичной власти, допускается, что официально легализовано решениями Конституционного Суда РФ. Напомним, впервые в российской конституционной практике о передаче государственно-властных полномочий негосударственным организациям было сказано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 апреля 1992 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 февраля 1992 года № 2275-1 “О Всероссийском агентстве по авторским правам”». В указанном решении анализировалась природа агентства, совмещающего выполнение властных, управленческих и коммерческих функций, что, по мнению Суда, создает особые условия для его хозяйственной деятельности [1]. Одновременно делалось значимое замечание: «Само по себе осуществление подобных функций каким-либо общественным объединением при делегировании их правомочным государственным органом допустимо». При этом Суд не стал развивать данный вывод. Более четкая позиция о публичных функциях и их передаче негосударственным организациям была высказана в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате». В этом решении Конституционный Суд РФ четко обозначил, что Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. В решении правильно указывается, что отсутствует именно запрет на передачу государственных полномочий. Отметим, что Конституционный Суд РФ подчеркнул, что возможна передача только отдельных (не всех) полномочий и только органов исполнительной власти. При этом в Постановлении сделана ссылка на упомянутые выше статьи 78 и 132 Конституции РФ, согласно которым Суд сформулировал вывод, что именно по смыслу данных статей возможна передача полномочий негосударственным организациям, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Возникает только вопрос: будет ли таким противоречием Конституции РФ отсутствие в ней разрешения передачи власти негосударственным организациям? Кстати, мировая практика свидетельствует о том, что в конституциях, как правило, отсутствует прямое указание на возможность делегирования властных полномочий негосударственным организациям.
     В последующем Конституционный Суд РФ расширил значение своей правовой позиции, сославшись в своем Постановлении от 23 декабря 1999 г. № 18-П на публично-правовой статус нотариусов и применив его к адвокатам, но уже используя несколько иные формулировки: «деятельность, имеющую публично-правовой характер», «адвокаты, на которых возложена публичная обязанность». Суд выделил, что именно публично-правовые задачи возлагают на адвокатов и занимающихся частной практикой нотариусов специальные обязанности.
     В свете рассматриваемой проблемы следует упомянуть еще одно Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». Предметом анализа в данном решении стал правовой статус саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Конституционный Суд РФ выделил ряд признаков указанной саморегулируемой организации. Во-первых, Суд указал, что закрепление статуса саморегулируемых организаций – это усмотрение государства. Во-вторых, эти организации названы как автономные публично-правовые субъекты. Были выделены публичные полномочия, которые определяют особенности статуса названных субъектов: нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольные. В-третьих, в создании саморегулируемых организаций проявляется и иная цель – реализация права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). Государство тем самым вовлекает граждан в процесс упорядочивания общественных отношений, наполняя их статус активным элементом. На саморегулируемые организации государство перекладывает часть своих публично-правовых функций. В-четвертых, Суд подчеркнул двойственную правовую природу саморегулируемых организаций арбитражных управляющих: «…с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном статьей 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях», с другой стороны – с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих (п. 1 ст. 21 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Нетрудно увидеть, что Конституционный Суд РФ использует применительно к одному субъекту права достаточно разнопорядковые свойства и характеристики. Так в одном «наборе» объединены и автономность, и публично-правовое предназначение, и двойственность природы, и реализация гражданами права на участие в управлении делами государства и т.д. Исходя из этого, вполне объяснимо появление Особого мнения судьи А.Л. Кононова, который в первых строках отмечает: «Аргументы и выводы Конституционного Суда по данному делу не являются, по нашему мнению, убедительными и обоснованными и вызывают возражения. Представляется тревожной и опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина «публичный» как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добровольности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только абсолютно размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет несомненную угрозу для всех индивидуальных прав и свобод». Далее судья А.Л. Кононов уходит от детального разбора каждой характеристики саморегулируемой организации, но справедливо отмечает, что вольное использование термина «публичный» имеет далеко идущие последствия, и при желании может оправдать любое государственное воздействие на любые общественные отношения. Кроме того, приводится историческая параллель: «Это называется опубличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе».
     Нельзя не отметить, что Конституционный Суд РФ достаточно вольно использует термин «публичный». Ярким примером может служить Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области», в котором упоминаются органы публичной власти, а также иные организации, наделенные публично значимыми функциями. Не вдаваясь в подробности дела, укажем, что Конституционный Суд РФ сформулировал вывод, что законодатель должен применять единый стандарт защиты прав человека к «иным организациям» как тот, который распространяется при действиях (решениях) органов публичной власти.
     Проанализировав приведенные выше Постановления, можно выделить перечень организаций с особым статусом, обусловленным наделением государственно-властных полномочий:
  • общественные объединения, осуществляющие властные и управленческие функции, при делегировании их правомочным государственным органом;
  • организации, участвующие в выполнении функций публичной власти;
  • организации с особым публично-правовым статусом;
  • организации, выполняющие деятельность, имеющую публично-правовой характер или организации, на которые возложены публичные обязанности;
  • организации, наделенные публично значимыми функциями.
 
     Подобные разночтения вряд ли можно признать синонимичными. Все-таки необходимо бороться за чистоту юридической терминологии. Пока же Конституционный Суд РФ пытается «подогнать» конституционные нормы под какую-то конкретную ситуацию, используя методы индивидуально-правового толкования: «одна ситуация – одно толкование», «другая ситуация – другое толкование». Именно поэтому каждый раз выводы обосновываются пусть похожими, но различными терминами. Скорее всего, это связано с тем, что Конституционный Суд РФ сам не сформулировал внятной позиции по вопросу делегирования. Этого не сделал и российский законодатель, в результате чего можно наблюдать хаотичность в законодательных формулировках. В качестве примера следует упомянуть Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», статья 1 которого, распространяя положения данного закона на субъектов публичной власти, упоминает «организации, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление в установленной сфере деятельности». При этом все они далее по тексту Закона именуются одним понятием – «органы государственной власти».
     Таким образом благодаря решениям Конституционного Суда РФ открыта дорога делегированию властных полномочий негосударственным организациям. При этом концепция, которая бы определяла условия и правила такого перераспределения властной компетенции, не разработана современными конституционалистами. Отсутствует какая-то четкая позиция и у российского законодателя, хотя вопрос о субъекте – один из центральных в порядке осуществления государственной власти. Нельзя обосновывать передачу части суверенитета лишь одной ссылкой на умолчание Конституции Российской Федерации.
Литература: 
[1] Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М.: Институт права и публичной политики, 2005.
[2] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4.
[3] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 февраля 1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7.
[4] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19.
[5] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5.
[6] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4.
[7] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51.
[8] Романовский Г.Б. Государственная власть в субъектах Российской Федерации: понятие, организация, принципы. М.: Юрлитинформ, 2016. 
[9] Романовский Г.Б. Рецензия на монографию: Борисова М.М., Дудко И.Г. «Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации». М, «Юрлитинформ» 2011. 264 с. // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 11.