Анализ соотношения положений Европейской Хартия местного самоуправления 1985 г. с положениями Конституции Российской Федерации 1993 г.

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета

Аннотация: 

В статье рассматриваются положения Европейской Хартии местного самоуправления в их соотношении с положениями Конституции РФ 1993 г. Подчёркивается особенность этого документа как одного из важнейших Европейских актов, устанавливающих основные принципы местного самоуправления. Российская Федерация, подписав и ратифицировав Европейскую Хартию местного самоуправления 1985 г., взяла на себя обязательства по реализации основополагающих принципов в Российской правовой системе. Положения Конституции РФ 1993 г. не вступают в противоречие с положениями Европейской Хартии местного самоуправления 1985.

Ключевые слова: 

Европейской Хартия, местное самоуправление, МСУ, 1985, Конституция, Россия, РФ, анализ, соотношение.

     Европейская хартия местном самоуправлении была принята Комитетом министров совета Европы в июне 1985 года (далее – Европейская хартия местного самоуправления), а для подписания открылась 15 октября 1985 года (1).1 Данный документ был подписан от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. и ратифицирован Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. и с этого момента стала составной частью правовых основ местного самоуправления. 
     «Положения Европейской хартии местного самоуправления оказали заметное влияние на развитие российского законодательства. Во-первых, нацеленная на интеграцию в европейское сообщество, Российская Федерация не могла игнорировать признаваемые им стандарты демократии. Во-вторых, реформа местной власти являлась составной частью процессов демократизации и децентрализации публичной власти. Позитивный зарубежный и международный опыт при этом оказался как нельзя кстати. Идеи Хартии были использованы при разработке новой Конституции России и Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отечественная модель местного самоуправления включила в себя такие принципы, как признание местного самоуправления на конституционном уровне, свобода действий органов местного самоуправления в пределах их полномочий, учет мнения населения при изменении территории местного самоуправления, самостоятельность местных органов при определении своих внутренних структур, деление задач местного самоуправления на собственные и делегированные государственными органами, финансовые гарантии, право местных органов на создании ассоциаций и т.д.» [5. С. 228].8
     Данный международный документ представляет собой важнейший акт, в котором оптимально сконцентрирован многовековой опыт в области организации местного самоуправления в государствах Европы. В свою очередь такой опыт выражается в совокупности общих правовых принципов, лежащих в основе развития современных тенденции местного самоуправления. В данном случае речь идет об идеалах, к которым должны стремиться государства ее подписавшие. 
     Европейская Хартия местного самоуправления является международной конвенцией, ее на сегодняшний день признают и уже подписали 30 стран. Европейская Хартия как юридический документ состоит из преамбулы и трех частей, которые делятся на 18 статей. Наряду с основным текстом официальными источниками также являются пояснительные комментарии совета Европы. 
     С учетом того, что целью совета Европы является достижение устойчивого единства в обеспечении эффективного функционирования публичной власти в странах-участниках Совета Европы, не удивительно, что акцент делается именно на укрепление в рамках европейского пространства муниципальной демократии, как одной из важнейших основ развития идей народовластия. 
     В этой связи следует согласиться с научной позицией Российского ученного-государствоведа С.Г. Соловьева, который отмечает: «при анализе содержания Европейской Хартии местного самоуправления следует всегда четко понимать и учитывать тот факт, что в преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления страны члены совета Европы определили в качестве своей цели достижения большого единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием. Проще говоря, основной целью данного документа является унификация процесса осуществления местного самоуправления в европейских странах, подписавших данную Хартию» [6. С. 24].8
     Общая концепция Европейской Хартии, изложена в ее преамбуле и базируется на следующих основополагающих идеях: 
  1. институт местного самоуправления обеспечивает право граждан на принятие участия в управлении публичными делами;
  2. право на местное самоуправление;
  3. снабжение органов местного самоуправления реальной властью обеспечивает эффективное и, в то же время, приближенное к гражданам управление;
  4. защита и установление местного самоуправления обеспечивает демократическую децентрализацию публичной власти;
  5. местное самоуправление подразумевает существование сформированных демократическим путем полномочных местных органов и придачи широкой автономии этим органам, как в сфере компетенции, так и в сферах способа их установления и нужных для этого возможностей. 
 
     Вместе с этим остается не ясной смысловая нагрузка, например, таких определений как «принцип демократии», «принцип децентрализации» и других.
     Более того, в статье 12 данного документа закрепляется норма о том, что государство, которое ратифицирует этот документ, должно связать себя как минимум 20-ю пунктами из 30. При этом обязательны 10 пунктов из 14 основополагающих, перечисленных в статье 12. Еще 10 пунктов страна ратифицирующая данную Хартию, должна выбрать из оставшихся 16 пунктов» [6. С. 25].49 В результате осуществления указанной схемы как справедливо отмечает Ю. В. Кириллов «может сложиться парадоксальная ситуация, когда страна, подписавшая указанную Хартию, может считать себя не связанной п.1 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления, закрепляющим легальное определение местного самоуправления и понимать под местным самоуправлением принципиально другое явление» [4. С. 13]. 50
     Думается, что такая позиция создателей рассматриваемого документа определяет разнобой в понимании многих основополагающих норм акта и не способствует выработки унифицированной позиции по применению ее положении. Тем самым по справедливому замечанию С.Г. Соловьева «очевидно, что и в настоящее время за счет искажения смысла слов и соответствующих образов довольно просто на 180 градусов развернуть содержание любой идеи, манипулировать ее содержанием (толковать содержание таких неопределенных нормативных положений так, как пожелает толкователь)» [6. С. 25].1
     Исходя из позиций руководящих органов Европейского Союза понятно, что давно уже сложилась устойчивая позиция о том, что Европейская Хартия местного самоуправления должна рассматриваться как документ, налагающий реальные и связывающие обязательства на ратифицирующие её государства. Это не просто декларации о намерениях и символ демократических устремлений, ратифицировавших Конвенцию государств. Европейская Хартия местного самоуправления предназначена для обеспечения серьезной гарантии прав автономии, которые она провозгласила для местного самоуправления.
     Таким образом, в преамбуле к Европейской Хартии местного самоуправления четко поставлены её цели и задачи. В ней сказано, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя»; что «существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление»; что «защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти»; и что «это предполагает существование органов местного самоуправления, которые наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций». Именно достижению этих идеалов местной демократии и автономии посвящены основные положения Хартии. Хартия является своего рода Биллем о правах для органов местного самоуправления, а не для людей.
     Основные положения Европейской хартии местного самоуправления направлены на защиту того, что, как предполагается, является существенным компонентом местной автономии.
     Продолжая анализ нормативных положений рассматриваемого акта, следует более детально остановится на их подробном рассмотрении.
     Часть 1 Европейской хартии местного самоуправления формулирует нормативные контуры, определяющие правовую природу местного самоуправления. В данном случае следует отметить, что хотя указанный акт с одной стороны однозначно фиксирует рекомендационный характер, выраженный в таких категориях как «где это позволено законом», «осуществится в случае, предусмотренным конституцией или законом» и т.д. а с другой закрепляет некоторые императивы: «должно быть признано», «должно иметь возможность», «насколько это возможно». Однако следует отметить, что в целом государства, подписавшие Европейскую Хартию местного самоуправления, обладают широкой самостоятельностью в вопросе регулирования правового статуса местного самоуправления национальным правом. Хотя все это не означает, что законодательство страны, присоединенной к хартии, в сфере местного самоуправления может противоречить основным ориентирам Хартии. Именно с этой целью существует т.н. «обязательное ядро» норм хартии, учет которого обязателен в национальном законодательстве.
     Положениям рассматриваемой части Европейской Хартии местного самоуправления, придается особое значение, поскольку они определяют основные принципы местного самоуправления в таких жизненно-важных сферах, как: обязательность создания конституционных и правовых основ самоуправления; сфера полномочий местных органов власти и условия их реализации; соблюдение принципа территориального разделения органов местного самоуправления; обеспечение автономности местной власти и ее административных структур; трудоустройство компетентного персонала в органах местного самоуправления и условия занятия выборных должностей; осуществление административного контроля над деятельностью органов самоуправления; обеспечение местной власти соответствующими финансовыми ресурсами; сотрудничество органов самоуправления и их право на объединение; правовая защита местной власти.
     В статье 1 устанавливается, что стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объёме, как это предусмотрено ст. 12 Европейской Хартии местного самоуправления. 
     Согласно статье 2 Европейской Хартии местного самоуправления, государство обязано признать принцип местного самоуправления в национальном законодательстве и, по мере возможности, в конституции страны. Несмотря на довольно-таки мягкие требования по отношению признания местного самоуправления в конституции страны, данное положение все-таки направлено на максимальную регламентацию государства в сфере определения базисных принципов устройства местного самоуправления. 
     То, что в Европейской хартии местного самоуправления не зафиксировано жесткое требование обязательности признания принципа местного самоуправления в конституции страны обусловлено двумя основными мотивами. Во-первых, есть страны, где нет писаных конституции. В этом случае местное самоуправление закрепляется именно законом. Во-вторых, в федеративных государствах сфера местного самоуправления может регулироваться законодательством субъекта федерации (США, ФРГ). Видимо по замыслу создателей Европейской Хартии, она не должна лежать в основе ревизии существующих систем разделения полномочий между федерацией и ее субъектами. Думается, что в данном случае весьма корректно подчеркивается суверенное право государства выбирать правовую основу регулирования местного самоуправления. 
     Исходя из пункта 1 статьи 3 под местным самоуправлением подразумевается не только право органов местного самоуправления, но и реальная способность, своей ответственностью и в интересах местного населения в рамках действия закона регламентировать значительную часть публичных дел. 
     Встречаемое в указанном определении словосочетание «реальная способность» означает формальное право на регулирование и управление значительной частью публичных дел, которое должно быть обеспечено результативным использованием возможностей местных органов власти. Что же касается словосочетания «рамки действия закона», то этим подчеркивается обязательность более отчетливого определения прав и возможностей местных органов власти в национальном законодательстве государств. Словосочетание «собственная ответственность» предполагает оценку эффективности или не эффективности управленческого действия органов местного самоуправления, как со стороны населения, муниципальных органов власти по отношению к друг другу, так и государства. 
     Закрепление в Европейской хартии местного самоуправления словосочетания «публичные дела» связанно с четким убеждением создателей рассматриваемого документа о невозможности точного определения сфер деятельности органов местного самоуправления. Именно поэтому в документе нет формулировок «местные дела», «собственные дела», «вопросы местного значения». При определении официальной формулировки Европейской хартии «публичные дела» были учтены существенные различия в традициях стран-участников совета Европы. А именно распространенная практика наделения органов местного самоуправления переданными государственными полномочиями. По-видимому, данное обстоятельство исключает использование формулировки «местные дела» или «вопросы местного значения». 
     В теории муниципального права России наиболее спорной является точность перевода, используемого в определении местного самоуправления словосочетания «публичные дела» (public affairs) которое соответствует официальному переводу ратифицированного Российским парламентом текста Европейской хартии местного самоуправления. Существует несколько вариантов перевода данного термина. 
     Первый и официальный вариант определения местного самоуправления включает в себя формулировку «публичные дела» чем подчеркивается, что публичная власть является как государственной, так и местной. Такое словосочетание наиболее точно определяет сущность современного местного самоуправления, которое функционирует, тесно взаимодействуя в единой системе публичной власти с органами государственной власти. Второй вариант под «public affairs» подразумевает общественные дела. В этой связи следует согласиться с научной позицией российского ученного-государствоведа А.Н. Дементьева, который пишет: «Если исходить из смысла местного самоуправления как управления общественными делами, то исчезает признак местного самоуправления как формы осуществления власти в государстве. Разделяющие эту точку зрения рассматривают органы местного самоуправления в качестве общественного института, не наделенного властными полномочиями» [2. С. 121-122]. Третьй вариант перевода под данным термином подразумевает «государственные дела». «Те, кто рассматривает местное самоуправление в качестве системы государственного управления, не могут не апеллировать к этой последней формулировке. По их мнению, местное самоуправление, а точнее говоря, органы местного самоуправления являются органами государственного управления на местном уровне» [2. C. 119].
     Представляется, что такой подход к пониманию местного самоуправления в России ошибочен. Органы местного самоуправления не могут быть органами государственной власти на местах, поскольку не входят в их систему. Выше говорилось, что органы местного самоуправления представляют интересы государства, поскольку реализуют переданные им государственные полномочия. Но они реализуют такие полномочия, будучи, являясь органами местного самоуправления и это принципиально важно. Они действительно включаются в систему государственного управления, несут ответственность перед государством, но при этом остаются муниципальными органами власти. В этом и заключается смысл дуалистической концепции местного самоуправления. 
     Пункт 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления фиксирует принцип, что право на самоуправление должно осуществляться представительными органами, избранными в результате свободных, тайных, равноправных, прямых и общих выборов, будет это совет или собрание, которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Одновременно Хартия не исключает и возможность использования на местном уровне форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления путем собрания граждан или референдума. 
     В целом положения статья 3 Европейской Хартии местного самоуправления во многом отображаются в положениях Конституции РФ 1993 г. Однако, сравнительный анализ некоторых конституционных норм и норм Хартии позволяет выделить специфику в их правоустановлениях. Так, например, в части 1 ст. 130 Конституции РФ 1993 г. устанавливается, что местное самоуправление проявляет самостоятельность в осуществлении местных дел. В данном случае подчеркивается, что реализация вопросов местного значения отнесена не только к органам местного самоуправления, но и непосредственно населению. Иными словами, муниципальные органы власти по смыслу цитируемой статьи не являются единственными субъектами, обеспечивающими решение вопросов местного значения. Хотя отчасти можно согласиться замечанием о том, что такой дифференциации на конкретные субъекты реализации вопросов местного значения в указанной конституционной норме нет. Но в конституции есть положения, где только органы местного самоуправления выступают единственными субъектами местного самоуправления. Так, например, согласно п. 2 статьи 132 только органы местного самоуправления наделяются переданными государственными полномочиями. 
     Итак, в п. 1 ст. 130 Основного закона России законодатель намерено использует слово «население», при этом во многих случаях нет указания на то, каким путем (прямым или косвенным), население может реализовывать право на местное самоуправление. Думается, что это соответствует общей концепции конституционных основ местного самоуправления. Представляется, что смысл всего выше сказанного можно свисти к тому, что если в нашей стране местное самоуправление преимущественно будет, осуществляется органами местного самоуправления, то это никак не будет, противоречит ни положениям конституции, ни положениям хартии. 
     В отличии от Конституции РФ 1993 г. в Европейской Хартии местного самоуправления акцент делается на то что местное самоуправление преимущественно осуществляется органами муниципальной власти. Здесь подчеркивается основной субъект осуществления местного самоуправления. Если бы Российский законодатель хотел подчеркнуть что местное самоуправление осуществляется только населением, то тогда внимание акцентировалось бы на непосредственную форму осуществления местного самоуправления (прямая или косвенная). Например, в данном случае п. 1 ст. 130 мог бы звучать следующим образом: Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем прямых форм осуществления местного самоуправления. Однако не в одной из конституционных норм таких указании нет. 
     В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления формулируются принципы, лежащие в основе регулирования достаточно специфичной компетенционной сферы местного самоуправления. Компетенции органов местного самоуправления играют одну из важнейших ролей в их функционировании, поскольку здесь наиболее ярко проявляется самостоятельность или зависимость органов местного самоуправления от государства. Кроме этого реализация компетенции или проблемы с их реализацией свидетельствуют об эффективности или не эффективности муниципальных органов власти. Следовательно, весьма важен вопрос четкого правового регулирования данной сферы местного самоуправления. 
     Согласно пункту 1 статьи 4 Хартии основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставление органам местного самоуправления определенных законом дополнительных полномочии. Преимущественно в странах с англосаксонской правовой моделью местного самоуправления (исключение составляет США) с целью обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления существует практика передачи парламентом страны определенных полномочии органам местного самоуправления. Особенно это касается вопросов, которые должны быть решены в соответствии с директивами Европейского Союза. 
     В пункте 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления прописано, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действии для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен компетенции другого органа власти». Из анализа данного положения следует, что органы местного самоуправления ведут подзаконную деятельность. Данная научная позиция подтверждается тем, что самостоятельность органов местного самоуправления ограничивается законом. Свобода действий этих органов не может быть абсолютной, она подзаконна. Этот подход к пониманию подзаконной деятельности местного самоуправления реализуется также и в конституции РФ 1993 г. Так, например, согласно ст. 12 в пределах своих полномочии местное самоуправление самостоятельно. 
     В пункте 3 статьи 4 Хартии местного самоуправления сформулирован общий принцип децентрализации функций государственного управления, согласно которому, если на государственном уровне управления объем и характер задачи не обуславливают эффективность и экономичность их исполнения, то, как правило, они должны быть переданы самому близкому к гражданам уровню управления – органам местного самоуправления. Следует отметить, что в данном пункте Европейской Хартии речь все-таки идет о принципе субсидиарности широко применяемом странами-членами Совета Европы. 
     В продолжение анализа положений указанного пункта отметим, что в тех или иных государствах, довольно таки распространенной является практика закрепления передачи полномочии от государства к органам местного самоуправления, что в свою очередь является Европейской традицией осуществления местного самоуправления. В ч. 2 ст. 132 Конституции РФ 1993 г. также устанавливается наделение переданными полномочиями органов местного самоуправления. 
     Правомерность применения данного принципа в Российском муниципальном законодательстве отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П (Удмуртское дело) где говорилось что «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведения местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или субъектов Российской Федерации». Иными словами, Конституционный Суд РФ данным постановлением выражает правовую позицию о том, что полномочия должны реализовываться органами власти, наиболее приближенными к населению. Таким образом, в позициях Российского законодателя и создателей Европейской хартии местного самоуправления по данному вопросу противоречии не наблюдается.
     Как справедливо отмечают авторы комментарии к Конституции РФ 1993 г. анализируя положения указанного пункта «на основе систематического толкования анализируемой конституционной нормы следует сделать вывод, что характер отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяется органы местного самоуправления, не может вступать в противоречия с природой и основными функциями местного самоуправления. Данные полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения, их наличие у муниципальных органов должно способствовать (а не создавать дополнительные трудности) успешному осуществлению основных функции местного самоуправления» [3. C. 1010].
     Пункт 4 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления касается проблемы предоставления органам местного самоуправления полных и исключительных полномочии. Тем самым получается, что не допускается предоставление частичных полномочий. Одновременно Хартия признает и то, что в определенных сферах необходимы взаимодополняющие действия органов государственной и муниципальной власти. Весьма важно то, что в данной статье на уровне международного акта устанавливаются положения, согласно которому в рамках закона допускается ограничение органами государственной власти предоставленных органам местного самоуправления полномочия. 
     С точки зрения сравнительно-правового анализа положении Европейской хартии местного самоуправления и положении Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. от части направленных на рациональное ограничение действии органов местного самоуправления не противоречит положениям Хартии. Так как во всех случаях ограничение прав местного самоуправления базируется на законе. В Европейской хартии местного самоуправления не уточняется должно или не должно ограничиваться местное самоуправление. Здесь говориться о том, что такое ограничение возможно, если оно не нарушает режим законности. Таким образом, ограничение является в полнее приемлемым способом позитивного воздействия на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. 
     В пункте 5 статьи 4 прописано, что центральные или региональные органы власти могут делегировать свои полномочия органам местного самоуправления. В таком случае власть пользуется гибкой административной структурой самоуправления и наилучшими знаниями местных условий. Но, несмотря на то, что исполнителями делегированных полномочий является органы местного самоуправления, ответственность за окончательное осуществление этих полномочии все-таки возлагается на органы центральной или региональной власти. 
     Делегированные полномочия не должны слишком ограничивать независимость местных органов власти. Соответственно, при передаче должна учитываться специфика местных условии. 
     В соответствии с пунктом 6 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления при планировании и принятии любых решении непосредственно связанных с органами местного самоуправления, органы государственной власти должны консультироваться с этими органами. Это значит, что по конкретному вопросу должна быть учтена позиция муниципальных органов власти. Думается, что время, сроки и правила консультации должны давать органам местного самоуправления возможность оказывать адекватное влияние на весь этот процесс. Консультации могут проводиться в виде двух основных форм: непосредственно, когда консультации проводятся на прямую с двумя или несколькими органами местного самоуправления, и косвенно – при помощи ассоциации органов местного самоуправления. 
     Статья 5 Европейской хартии местного самоуправления по сути своей устанавливает принцип территориальной стабильности муниципальных образовании. Данная статья требует от государств при изменении границ муниципальных образований, а также при объединении муниципальных образований либо их разделении проведения прямых и непрямых предварительных консультаций с органами местного самоуправления, либо если это позволяет закон решения данного вопроса путем референдума. 
     Аналогичная норма содержится и в п. 2 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. согласно которой, «изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории». Однако, следует отметить, что вопрос о формах учета мнения населения остается открытым. Иными словами, Конституция РФ 1993 г. не дает ответа на вопрос о том, нужно ли в обязательном порядке для учета мнения населения проводить референдум? Тем самым возникла необходимость юридического толкования положений данной нормы конституции. В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П (Удмуртское дело) выражена следующая правовая позиция Суда: «… Наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (части 2) Конституции Российской Федерации, является референдум». Но даже здесь речь идет об адекватности проведения референдума, но не об его обязательности. 
     В целом концепция Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в вопросе о преобразовании муниципального образования строиться на учете мнения населения, выраженного скорее в консультативном выявлении пожелания населения, которое в дальнейшем требует решения компетентных органов, нежели на обязательном вынесении этого вопросе на референдуме. Данная позиция может быть аргументирована ссылкой на п. 5 ст. 24 рассматриваемого закона согласно которому, «голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются». 
     Анализ данного положения позволяет сделать вывод о том, что голосование по вопросам границ и преобразование муниципальных образований можно назвать родственным голосованием на местном референдуме. Тем самым возникает вопрос, о том, почему голосование в данном случае не является референдумом? Дело в том, что согласно п. 7 ст. 22 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. «принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении каким-либо органом государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления». А в отличии от результатов референдума, оформление изменений в муниципальной организации осуществляется законом субъекта РФ. Соответственно только при принятии такого закона могут быть учтены итоги такого голосования. 
     В данном случае следует порассуждать о том, почему в вопросе голосования у органов государственной власти субъекта Российской больше прав, чем у населения и органов местного самоуправления муниципального образования. Проблема в том, что местный референдум проводится только по вопросам местного значения. Соответственно на него не могут выноситься вопросы о необходимости создания, упразднения, преобразования муниципальных образований либо изменение границ муниципальных образований. Тем самым принятие решения по этим вопросам составляет компетенцию законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. 
     В своем Определении от 6 марта 2008 г. N 214-О-П Конституционный Суд РФ установил: «Осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности, он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объектов различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Однако при этом законодатель не может действовать произвольно, и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Во всяком случае он должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требует непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории. Иное означало бы, что местное сообщество оказывалось бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществления муниципальной власти, гарантируемой, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации)». 
     В связи с этим, безусловно, возникает вопрос, о том не нарушает ли отсутствие решения территориальных вопросов муниципального образования на референдуме п. 2 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. и положения Европейской Хартии? Ответ однозначный, нет. Поскольку как уже отмечалось выше в конституции не регламентируется обязательное проведение референдума по данному вопросу. А учет мнения как видно из положения закона сохраняется, пусть даже в форме консультативного голосования. В свою очередь Европейская Хартия акцентирует внимание на решение этого вопроса преимущественно органами местного самоуправления, а проведение референдума по смыслу статьи 5 Хартии не является императивом. 
     В соответствии с пунктом 1 статьей 6 Европейской хартии местного самоуправления местные органы власти должны иметь возможность, сами не нарушая общих законодательных положении, с целью обеспечения эффективного управления определять собственную внутреннюю административную структуру. Думается, что это требование касается как формирования внутренней структуры представительных и исполнительных органов местного самоуправления в частности, так и организации внутренних административных служб в целом. Однако при этом не должны нарушаться принципы учета местных традиции и обеспечения эффективного управления. 
     В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления «условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечить подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по служебной лестнице». 
      Анализируя данный пункт, следует отметить, что эффективность деятельности органов местного самоуправления не может, обеспечивается только внутренней административной структурой. С целью полноценного действия рациональной структуры органы местной власти должны иметь право приглашать на работу персонал, квалификация которого соответствует функциям органа самоуправления. Реализация данного права в большой степени зависит от способности и возможности местной власти обеспечивать благоприятные условия труда. 
     Условия работы в органах местного самоуправления должны создавать возможность отбора высококвалифицированных кадров по признаку опыта и компетентности. Среди таких условий Европейская хартия местного самоуправления выделяет три основные группы: профессиональную подготовку, что предусматривает повышение квалификации и переподготовку; оплату труда и продвижение по службе. 
     Пункту 1 статья 7 Европейской хартии местного самоуправления практический гарантирует свободное осуществление органами местного самоуправления своих полномочии. Безусловно данное положение базируется на праве самостоятельного осуществления органами местного самоуправления публичных дел. Хотя термин гарантия деятельности органов местного самоуправления в данном случае не используется, но применение указанного термина по отношению изучаемой статьи в полнее возможно и даже оправданно с точки зрения общей концепции Хартии. 
     По смыслу пункта 2 статьи 7 Европейской хартии местного самоуправлению создание условий, способствующих неразрешимости материальных вопросов не должно препятствовать определенной категории граждан выдвигать свои кандидатуры на выборные должности. С этой целью хартия предусматривает: выплату денежной компенсации, соответствующей расходам, связанным с осуществлением полномочий на выборной должности; в случае необходимости выплату компенсации за утрату жалованья в связи с осуществлением полномочий на выборной должности; выплату соответствующей социальной помощи.
     Согласно пункту 3 статьи 7 Европейской хартии местного самоуправления «функции и деятельность, несовместимая с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами». 
     Тем самым получается, что в основе возможных запретов в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления должны лежать объективные правовые критерии, закрепленные в законе, а не специальные решения. А это значит, что условия и случаи несоответствия с выборным мандатом должны быть определены законом или правовыми принципами. 
     Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления касается одного из важнейших вопросов осуществления органами государственной власти административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. 
     Согласно пункту 1 статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления административный контроль как таковой допускается, однако может реализовываться только в тех формах и случаях, которые прописаны в конституции и законах. 
     В пункте 2 статьи 8 прописано, что «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных полномочии». 
     Анализ данного положения позволяет сделать вывод о том, что любой административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления разрешается в рамках осуществления режима законности, который, прежде всего, подразумевает контроль за соблюдением конституционных принципов. Кроме того, Хартия допускает контроль за реализацией органами местного самоуправления делегированных полномочии. 
     По смыслу пункта 3 статьи 8 Европейской Хартии местного самоуправления административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа «была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет виду защитить». 
     Административный контроль получил широкое распространение как в муниципальной практике зарубежных стран в частности, так и в Российской Федерации целом. Его значение заключается в том, что решения муниципальных органов власти могут быть оспоренный в рамках законности и только в судебном порядке. Административный контроль следует отличать от административной опеки, согласно которой решения органов местного самоуправления вступают в силу только лишь в случае одобрения органами государственной власти. В основе административной опеки в большей мере лежит принцип целесообразности, нежели законности. Таким образом, реализация режима законности является важнейшим направлением в деятельности, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. 
     В статье 9 Европейской хартии местного самоуправления устанавливаются общие правила финансирования органов местного самоуправления. Данная статья является самой объемной и касается источников и принципов финансирования органов местного самоуправления.
     Согласно пункту 1 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления в рамках национальной экономической политики органы местного самоуправления имеют право на обладание собственными финансовыми средствами, что, прежде всего, подразумевает свободу распоряжения ими при реализации публичных дел. Национальная экономическая политика любого государства - это важный вектор развития государства с учетом его геополитического и экономического потенциала. В экономической политике ключевую роль играют форма собственности, экономическая безопасность (2), структура бюджета, налоги, инвестиции. Финансовые ресурсы – это денежные средства, фонды денежных средств, ценные бумаги, любые активы, которые могут быть выражены в деньгах и т.д. 
     Указанные положения Европейской хартии местного самоуправления отражены в ст. 8, 9, 132 Конституции РФ 1993 г. В статьях 49-65 главы 8 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Таким образом, с позиции нормативного обеспечения муниципальных образований в Российской Федерации конструкции, изложенные в 1 п. ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления соответствует её требованиям. 
     В пункте 2 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления определяется, что финансовые ресурсы муниципальной власти должны полностью соответствовать правам и обязанностям, возложенным на нее конституцией или законом. Соблюдение принципа соразмерности актуализируется при реализации органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочии. Конституция РФ 1993 г. в ч. 1, ч. 2 ст. 132 предусматривает перечень необходимых полномочий для осуществления местного самоуправления и управления на территории муниципального образования. 
     В пункте 3 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления отмечается, что часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, размер которых органы местного самоуправления устанавливают в рамках налогового законодательства страны. Тем самым полномочий муниципальной власти в сфере налогообложения ограничены соответствующим законом. Однако пределы выплат не должны препятствовать эффективному функционированию бюджетной системы муниципального образования. 
     В ст. 132 Конституция РФ 1993 г. предусматривается право органов местного самоуправления на установление местных налогов и сборов. В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. также предусмотрено такое право. Так, в соответствии с п. 2 ст. 14 рассматриваемого закона к вопросам местного значения относятся установление изменение и отмена местных налогов поселения. В соответствии с пунктом 2 ст. 15 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. к вопросам местного значения относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района. В соответствии с пунктом 2 статьи 16 данного закона к вопросам местного значения относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа. Аналогичные права установлены в ст. 16.2 (Вопросы местного значения внутригородского района). 
     Установление налогов – это процедура введения и определения налога в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., Налоговым кодексом Российской Федерации, законами Российской Федерации и правовыми актами местного уровня. Установление местных налогов и сбора аналогична процедуре установления налогов. Установления налога должно сопровождаться полным описанием юридического состава налога, который включает в себя: субъект налогообложения, объект налогообложения, предмет налогообложения, налоговую базу, налоговую ставку. 
     В соответствии с п. 1 ст. 12 "Налогового кодекса Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (далее - Налоговый Кодекс) «в Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги». Согласно пункту 4 статьи 12 рассматриваемого закона местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Налоговым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах.
     Местные налоги и сборы устанавливаются Налоговым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов (внутригородских районов) о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов (внутригородских районов). Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов (внутригородских районов) в соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов (внутригородских районов) о налогах и сборах.
     В городском округе с внутригородским делением полномочия представительных органов муниципальных образований по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов на территориях внутригородских районов осуществляются представительными органами городского округа с внутригородским делением либо представительными органами соответствующих внутригородских районов согласно закону субъекта Российской Федерации о разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов.
     Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе устанавливаются Налоговым Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов Российской Федерации. Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с Налоговым Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации.
     При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены Налоговым Кодексом. 
     Представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым Кодексом, могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения.
     При установлении местных сборов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым Кодексом РФ, ставки сборов, а также могут устанавливаться льготы по уплате сборов, основания и порядок их применения». 
     Изменение и отмена налогов - это процедура по внесению изменений в юридический состав налога или приостановление его действия полностью, частично или на определённый срок. Таким образом, требование пункта три Европейской хартии местного самоуправления с позиции законодательства выполняется в полной мере. 
     В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления финансовая система муниципального образования должна быть достаточно гибкой «чтобы следовать, насколько реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов». Проблема здесь в том, что веденные муниципальным образованием местные налоги, а также и другие источники финансирования автоматически не подстраиваются под инфляционные процессы и другие экономические факторы. 
     Данное обстоятельство может поставить органы местного самоуправления в затруднительное положение, поскольку в отличие от налогов и других источников финансирования, постоянно изменяющиеся экономические факторы непосредственно воздействуют на статью расходов муниципального бюджета. Финансовая система – это совокупность финансовых отношений. Последняя включает в себя денежные фонды (различаются на общегосударственные, территориальные, фонды хозяйствующих субъектов, граждан), организации обеспечивающие денежный оборот в государстве, финансовые институты и государственные органы, учреждения, которые занимаются финансовой деятельностью, а также сферы финансовых отношений. Более того финансовая система государства – это упорядоченная нормами права совокупность взаимосвязанных правоотношений: бюджетных, налоговых, банковских, страховых, валютных, фондовых (на рынке ценных бумаг), инвестиционных, а также иных финансовых отношений, возникающих в деятельности экономических субъектов. Правоотношений, урегулированных ровно настолько, сколько требуется государству для того, чтобы управлять денежными потоками, образующимися в процессе возникновения, изменения и прекращения правоотношений внутри каждой выделенной группы.
     Финансовая система государства, которая обеспечивает местное самоуправление в Российской Федерации состоит из следующих элементов: 
  1. Бюджет Российской Федерации, региональный бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет. 
  2. Бюджет Российской Федерации с учетом разделения на уровни включает в себя: фондовый рынок, государственный кредит, внебюджетные фонды, финансы хозяйствующих субъектов, фонды страхования, субсидии, субвенции. 
  3. Финансовые институты. На сегодняшний день финансовая система, обеспечивающая деятельность местного самоуправления не всегда отвечает требованиям гибкости и разнообразности. 
  4. Текущее состояние местных бюджетов в Российской Федерации находиться в неудовлетворительном состоянии, что обуславливается рядом объективных факторов:      1) Бюджеты местного самоуправления прямо или косвенно зависят от региональных бюджетов.
          2) Бюджеты местного самоуправления не в полной мере обеспечены налоговыми и неналоговыми поступлениями.
         3) Бюджеты органов местного самоуправления недостаточно обеспеченны инвестиционными поступлениями и из-за нефтезависимой экономики страдают от отсутствия инновационных предприятий способных обеспечивать поступления от налогов, например, по доходам физических лиц. 
 
     Таким образом, представляется, что финансовая система Российской Федерации не является достаточно гибкой из-за объективных причин, связанных с отсталостью экономики и её нефтезависимостью, что отражается на институциональной структуре (финансовые институты – банки и прочее). 
     Тем не менее, с позиции перспектив развития, представляется, что гибкость финансовой системы Российской Федерации должна повыситься, что зеркально отразиться на местном уровне, но в настоящий момент из-за нефтезафисимой экономики все основные источники доходов бюджета сосредоточены на федеральном уровне. Последнее обстоятельство, безусловно, имеет смысл, так как обеспечивает экономическую безопасность Российской Федерации (пример кризиса 1998 года стал поводом для подобных бюджетных изменений). 
     По смыслу пункта 5 статьи 9 Европейской хартия местного самоуправления обязательным условием является защита наиболее слабых сточки зрения финансового обеспечения органов местного самоуправления. Однако защитные меры не должны ограничивать свободный выбор органов местного самоуправления в рамках их компетенции. 
     В ст. 60-63 Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет нормы финансово-бюджетной политики. 
     В ст. 64 предусмотрено право на осуществление муниципальных заимствований. Так, муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путём выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (далее - Бюджетный Кодекс) и уставом муниципального образования. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусмотрел под цели выравнивания уровня бюджетной обеспеченности отдельную главу – 16 «Межбюджетные трансферты» - ст. 129-142.8. 
     Так, например, в ст. 135 Бюджетного Кодекса «Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации», предусмотрено следующее: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации; субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации; субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
     Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.
     В п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что порядок распределения материальных ресурсов должен определяться законодательством с учетом специальных критерии, что подразумевает предварительное согласование с органами местного самоуправления. 
     Перераспределяемые ресурсы – это денежные потоки (межбюджетные трансферты), которые распределяются субъектами Российской Федерации на уровень местного самоуправления. Действующее законодательство Российской Федерации в части предоставления перераспределяемых ресурсов не предусматривает специального механизма согласования с органами местного самоуправления, что, безусловно, вызывает ряд проблем. 
     Конституция РФ 1993 г. также не предусматривает прямого механизма. В главе VIII лишь косвенно предусмотрена такая возможность, таким образом, оставаясь за органами государственной власти. 
     Необходимо отметить, что в настоящее время Правительством Российской Федерации разработана программа, направленная на повышение эффективности бюджетного процесса. Так, в рамках Федерального закона 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», предусмотрены бюджетные ассигнования на программу создания условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации. 
     В Постановлении Правительства РФ от 15.04.2014 № 310 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», установлена цель снижения дифференциации по уровню бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, обеспечение устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Будут ли являться данные меры эффективными, покажет время. 
     Согласно пункту 7 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления по мере возможности, субсидии, выдаваемые органам местного самоуправления не должны предназначаться для финансирования определенных проектов. Выдача субсидий не должно наносить ущерб свободы выбора политики в сфере собственной компетенции органов местного самоуправления. Так, например, в ст. 63.1. ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусматривается предоставление субсидий органам местного самоуправления. Субсидии предоставляются на со финансирование расходных обязательств органов местного самоуправления, при выполнении их полномочий. 
     Совсем другим является механизм дотаций. Дотации, как общего, так и специального предназначения для отдельных отраслей, более приемлемы с точки зрения свободы действия муниципальной власти, чем субсидии, выделенные на специальные проекты. Несомненно, такого рода денежные средства не стоит совсем игнорировать, однако следовало бы учитывать, что чрезмерное использование субсидий ограничивает свободу определения первостепенных расходов муниципальными органами власти.
     Таким образом, пункт седьмой не соответствует требованиям Европейской хартии местного самоуправления в буквальном её толковании. 
     Пункт 8 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления отчетливо фиксирует то, что для обеспечения финансирования капиталовложений органы местного самоуправления должны иметь возможность пользоваться национальным рынком ссудного капитала. Правило и условия пользования органами местного самоуправления такими источниками финансирования должны регулироваться законодательством. 
     Национальный рынок капиталов – это долговой рынок конкретного государства. В соответствии со ст. 64 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и уставом муниципального образования. Согласно ст. 93.5 указанного закона «Бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) могут предоставляться Российской Федерацией субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам».
     Муниципальные образования как юридические лица вправе брать кредиты в кредитных учреждениях, при этом государство может выступать гарантом. Таким образом, в законодательство Российской Федерации соответствует восьмому пункту. 
     Статья 10 Европейской хартии местного самоуправления устанавливает общие положения права органов местного самоуправления на объединение. 
     Согласно пункту 1 статьи 10 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления при реализации своих компетенции наделяются правом сотрудничества. В этих целях они могут объединяться с другими органами местного самоуправления. 
     Данное положение направлено на регулирование межмуниципального сотрудничества и создание условий для достижения ими общих целей, способствующих развития местного самоуправления. Причем будет это достижение большей эффективности деятельности в результате реализации общих проектов, или решение таких задач, которые выходят за рамки возможностей одного органа муниципальной власти. Указанное сотрудничество оформляется созданием консорциумов или федераций органов местного самоуправления, а также ассоциации муниципальных образовании правовой режим которых может регулироваться нормативно правовыми актами. 
     Что касается непосредственно ассоциации муниципальных образований то это одно из важных правовых возможностей органов местного самоуправления в рамках совместного обсуждения и решения актуальных проблем возникающих при реализации публичных дел. В свою очередь органы местного самоуправления могут объединяться как на местном уровне, так и на общегосударственном. 
     В Российской Федерации согласно пункту 1 ст. 8 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации». 
     П. 2 указанной статьи расширяет возможности межмуниципального сотрудничества устанавливая положения о том, что «В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражение и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований». 
     Согласно пункту 2 статьи 10 Европейской хартии местного самоуправления в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления на защиту общих интересов и поддержку сотрудничества с подобными органами других стран, членства в международных объединениях органов местного самоуправления. Тем самым допускается сотрудничество органов местного самоуправления с соответствующими органами других государств. 
     Однако, при использовании подобной формы сотрудничества необходимо уважение действующих правовых норм каждого из государств и соблюдение приделов полномочий отдельных органов местного самоуправления. Следует отметить, что кроме положения Европейской хартии местного самоуправления на указанную форму сотрудничества муниципальных органов власти могут распространятся так же положения Европейской конвенции 21 мая 1980 года «О трансграничном сотрудничестве органов территориальных содружеств и самоуправления», хотя некоторые виды сотрудничества не должны ограничиваться пограничными районами.
     Статья 11 Европейской хартии местного самоуправления устанавливает положения о правовой защите местного самоуправления, что, безусловно, способствует эффективному функционированию местного самоуправления в том или ином государстве. В частности, для осуществления своих полномочии органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту. Однако такое положение не направлено на то, чтобы сделать собственные условия Хартии (или те, к которым присоединились отдельные государства) применимыми в национальных судах государства. Это само по себе не включено в Хартию. Следовательно, необходимо рассмотреть в какой степени Хартия, просто в силу своего статуса в качестве международного договора, способна достичь признания национальными судами. Данный вопрос поднимался Советом Европы.
     В частности, эта проблема стала предметом рекомендаций и резолюций Конгресса. Так, например, в 1998 (3) году он издает рекомендацию о возможности включении Европейской хартии местного самоуправления в правовые системы ратифицировавших её стран и о юридической защите местного самоуправления. Рекомендация опиралась на отчёт «Включение Европейской хартии местного самоуправления в правовые системы ратифицировавших её стран». В свою очередь в указанном документе отмечается, что Хартия «не должна рассматриваться как набор необязательных рекомендации, поскольку является международным договором, устанавливающим определенные обязательства для ратифицирующих ее государств. Целый ряд положений Европейской хартии местного самоуправления следует рассматривать как непосредственно применимые правовые нормы. Другие положения должны толковаться в свете уже проведённого мониторинга Европейской хартии местного самоуправления. В рекомендациях отмечается, что Европейскую Хартию местного самоуправления следует включать в национальную правовую систему путем формального подтверждения включения.
     В 2010 году Конгресс вернулся к вопросу о проблеме включения Европейской хартии местного самоуправления в национальное законодательство Европейских государств. Как следствие этого группой независимых экспертов под руководством Франческо Мерлони был подготовлен ещё один весьма существенный для понимания рассматриваемой проблематики доклад. Он был направлен на обновление рекомендации по признанию Хартии в национальных правовых системах. Авторами доклада отмечалось, что независимо от формального юридического признания в национальном законодательстве, Европейская хартия местного самоуправления может иметь внутренний политический эффект. В данном случает речь идет о том, что в переговорах с органами государственной власти органы местного самоуправления могут строить свои позиции на четком убеждении исполнения органами власти взятых на себя международных обязательств. Это в свою очередь гарантирует органам муниципальной власти определённую автономию в действиях. Важна предсказуемость государства во взаимоотношениях с другими субъектами публичной власти и таковая может быть обеспечена в том числе международными гарантиями. 
     Однако очень важно, чтобы механизмы, на которых базируется любое соглашение, способствовали успешному развитию регулируемого объекта. Иными словами, национальное законодательство и международные соглашения по местному самоуправлению должны дополнять и не противоречить друг другу. В этом смысле важен контроль за применением национальными государствами положений международных соглашений, принятых в сфере местного самоуправления. 
     Положения ст. 133 Конституции РФ 1993 г. корреспондируют положениям статьи 11 Европейской хартии местного самоуправления. Так, например, в указанной ст. Конституции РФ 1993 г. прописано, что «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту…». 
     Установленная Конституцией РФ 1993 г. и Европейской хартией местного самоуправления 1985 г. рассматриваемая гарантия получила закрепление во многих положениях Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Однако, ни водном из этих актов органы и должностные лица местного самоуправления не наделяются правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации за восстановлением нарушенного конституционного права.
     В пункте 4 ст. 125 Конституции РФ 1993 г. устанавливается, что «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом». Согласно п. 3 ст. 3 Федерального конституционного закона «О конституционном Суде Российской Федерации» обращаться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод могут только граждане. Кроме того, что органы и должностные лица местного самоуправления не могут обратиться жалобами в Конституционный Суд РФ, они так же не являются субъектами права на запрос в указанный суд о разрешении дела о соответствии Конституции Российской Федерации.
     Примечательно, что в конституциях многих субъектов федерации органы и должностные лица местного самоуправления являются субъектами обращения с жалобой в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации (Бурятия, Карелия, Коми, Татарстан, Кабардино-Балкария, Калининград, Дагестан, Марий Эл, Тыва). 
     Нарушение законом конституционных прав и свобод служит основанием для обращения за их защитой в Конституционный Суд Российской Федерации» [1. С. 58-59].
     Остальные две части Европейской хартии местного самоуправления придают нормативный вид вопросам организационного оформления отношений стран-членов совета Европы к хартии. 
     Вторая часть Европейской хартии местного самоуправления, которая называется «особые положения», определяет объем тех предусмотренных хартией обязательств, которые могут на себя взять государства, подписавшие Европейскую хартию местного самоуправления. 
     В первой части хартии при формировании принципов местного самоуправления имеет место попытка совместимости структур местного самоуправления с различными правовыми системами в государствах-членах Совета Европы. При этом признается и то, что при утверждении определенных положений Хартии перед государствами могли возникнуть определенные сложности. Именно поэтому в ст. 12 Европейской хартии местного самоуправления закрепляется принцип «обязательного ядра», который в впервые был использован в Европейской социальной хартии. 
     Согласно данному принципу от каждого государства, присоединенного к Европейской хартии местного самоуправления, требуется разделение не менее 20 пунктов из 30 первой части хартии. При этом среди разделенных 20 пунктов 14 из них являются ядром хартии (основными принципами). По смыслу Европейской хартии местного самоуправления требуется выполнение не менее 10 пунктов. Однако, идея обязательного ядра является только начальным обязательным требованием присоединения к Европейской хартии местного самоуправления. Следовательно, нельзя забывать о том, что окончательную цель составляет выполнение всех положений хартии, для обеспечения чего государствам-участникам дается право по возможности расширить спектр взятых на себя обязательств.
     Согласно общему подходу к статье 13 Европейской хартии местного самоуправления считается, что требования первой части хартии распространяются на все категории и уровни органов местного самоуправления государств-членов Совета Европы. 
     Положения статьи 14 Европейской хартии местного самоуправления направлены на обеспечение надзора за исполнением государствами положении хартии. Тем не менее, в указанном документе не предусмотрен способ контроля какого-нибудь органа над соблюдением ее правил, а также требования о том, что участвующее государство обязано представить генеральному секретарю совета Европы необходимую информацию о законодательных и других мерах, принятых с целью выполнения хартии. 
     Так, например, в пояснительном отчёте к Европейской хартии местного самоуправления указывается, что в рассматриваемом документе не предусматриваются императивные нормы о системном контроле за применением органами государственной власти положений хартии. Авторы отчета с критической точки зрения указывают на то, что в хартии нет требований к существованию какого-либо трибунала для решения задач связанных с нарушением прав, предусмотренных этим документом. Не предусмотрен Комитет по соблюдению требований Хартии, аналогичный созданному в рамках Орхусской конвенции (4). В Пояснительном отчёте отмечается, что предлагаемый новый механизм контроля достаточно сложен, поэтому было уделено внимание созданию упрощённой международной системы надзора, аналогичной Европейской социальной хартии. 
     Разработчики рассматриваемого документа отказались от сложного механизма контроля, поскольку в составе Совета Европы функционирует постоянный конгресс местных и региональных властей тесно взаимодействующий с Комитетом Министров и обеспечивающий подобающий контроль над выполнением положении хартии. Конгресс не раз предпринимал толкование целого ряда положений Европейской хартии местного самоуправления и вырабатывал рекомендации по реализации государствами тех или иных статьей Хартии (5).
     Последняя, третья часть Европейской хартии местного самоуправления содержит четыре статьи (15,16,17,18) положения которых представляют аналог типичных заключительных положений конвенций и соглашений, подготовленных под эгидой Совета Европы, и регулируют такие вопросы, которые связаны с подписанием хартии странами-участниками Совета Европы, ее ратификацией. 
     Думается, что весьма существенной для развития национальной модели местного самоуправления государств, присоединившихся к Европейской хартии местного самоуправления является статья 16 устанавливающая территориальные оговорки. Это значит, что государства могут выбрать определенные положения, которые обязуются соблюдать. Так, например «Дания ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления при условии не распространения ее действия на Гренландию и Фарерские острова. Германия указала, что в некоторых землях отдельные нормы Хартии не применяются. Греция отказалась от принципа мнения населения при территориальной реорганизации местного самоуправления. Королевство Нидерланды заявило, что оно не связано положением об обязательном вводе процедур финансового выравнивания для муниципалитетов и т.д» [5. C. 229].
     Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления без каких-либо оговорок, что, безусловно не способствует развитию собственных идей в сфере местного самоуправления. 
 
ПРИМЕЧАНИЯ
(1) Истоки современной Хартии часто восходят к более ранней Хартии, созданной под эгидой другой организации - Европейской муниципальной ассамблеи - в Версале в октябре 1953 г. Это была «Европейская хартия муниципалитетов», которая выросла из Силисбергской декларации. Вскоре, эстафета была подхвачена Советом Европы (и особенно его представителями местного и регионального самоуправления) и в результате активного процесса обсуждений и переговоров, был согласован и открыт для подписей в 1985 г. текст того, что стало современной Хартией. Одно из сознательно принятых решений состояло в том, что Хартия должна принять форму юридически обязывающего международного договора, а не просто декларации о намерениях.
(2) Например, уровень импорта товаров народного потребления не должен быть выше 70% иначе экономика будет импортозависимой, а значит не безопасной.
(3) Уже к 1994 г. Рекомендация Конгресса по мониторингу реализации Хартии (Recommendation (2) 1994) отмечала, что передача во внутренние суды дел о несоответствии национального законодательства Хартии е всегда возможна.
(4) Орхусская конвенция — конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».
(5) Конгресс местных и региональных властей Совета Европы (далее - Конгресс) - местное и региональное подразделение Совета Европы (далее - СЕ). СЕ является старейшей паневропейской международной организацией и не относится к Европейскому Союзу. Основанный в 1949 году, Совет Европы работает в сфере продвижения прав человека, демократии и верховенства закона. В нём представлены 47 стран общей численностью населения более 800 млн. человек. Штаб-квартира СЕ - в Страсбурге. Основные институты - Комитет министров, Парламентская Ассамблея и Европейский суд по правам человека.Конгресс местных и региональных властей был создан в 1994 году. Хотя он основывается на работе Конференции местных и региональных властей (создана в 1957 г.), и далее на работе Постоянной конференции местных и региональных властей Европы, главнейшим достижением которой было принятие в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления. В Хартии прописаны базовые принципы местного самоуправления, которые применяются во всей Европе. Все европейские страны, включая Великобританию в 1998 году, подписали и ратифицировали Хартию.
 
Конгресс:
- изучает состояние местной демократии и эффективное управление в государствах-членах посредством мониторинговых отчетов по конкретным странам;
- выпускает общие доклады о применении Хартии в государствах-членах;
- наблюдает за местными и региональными выборами с рекомендациями, содержащимися в докладе о результатах наблюдений. Кроме того, Конгресс - это арена для избранных членов из более чем более 100000 европейских регионов и муниципалитетов для обсуждения и общения по различным вопросам, касающимся местных советов, в том числе, участие граждан, межкультурный и межрелигиозный диалог, вопросы миграции, устойчивого развития, культуры и образования, борьба с торговлей людьми. Таким образом, Конгресс способствует обмену опытом по вопросам местного самоуправления. В реальности Конгресс оценивает ситуацию с местной демократией.
Конгресс проводит регулярные мониторинговые визиты во все государства-члены для оценки реализации ими Европейской хартии местного самоуправления. После этих визитов Конгресс излагает сделанные выводы в докладах по результатам мониторинга и принимает рекомендации, которым должны следовать правительства, а также резолюции с целью улучшения управления местных и региональных органов власти.
 
Периодически Конгресс наблюдает за местными и региональными выборами в 47 государствах-членах Совета Европы. Его обязанности по наблюдению распространяются на весь процесс выборов и идут рука об руку с мониторингом исполнения Европейской хартии местного самоуправления.
С момента создания Конгресс разработал ряд международных договоров, включая Европейскую хартию местного самоуправления, которая стала международным эталоном в этой области, устанавливающим общие европейские стандарты в области защиты прав местных властей. Хартия была открыта для подписания в 1985 г. и вступила в силу в 1988 г.; ратифицирована 47 государствами-членами СЕ. Хартия требует соблюдения минимального количества принципов, которые образуют Европейскую основу местной демократии. Конгресс гарантирует соблюдение этих принципов. Конгресс активноучаствует в проектах, направленных на укрепление местной демократии и развитие трансграничного сотрудничества в Европе.
 
Конгресс разделен на две палаты: Палата местных органов власти и Палата регионов. Работает три комитета, которые ведут мониторинг развития местной и региональной демократии, продвигают практики хорошего управления и обсуждают конкретные политические вопросы, представляющие взаимный интерес и обмениваются передовым опытом.
Конгресс готовит отчеты, в которых приводятся рекомендации для государств-членов и местных и региональных органов власти по ключевым вопросам. Комитет Министров и Парламентская Ассамблея также консультируют Конгресс по вопросам, которые оказывают влияние на местное и региональное правительстве.
 
Конгресс согласовывает свои доклады на пленарном заседании и имеет право задавать вопросы правительствам государств-членов о состоянии автономии и демократии в их местных и региональных органах власти. Основная работа осуществляется в следующих комитетах: Комитет мониторинга, Комитет управления, Комитет по актуальным проблемам.
Литература: 
[1] Виноградова П.А. Правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления : Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
[2] Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Норма, 2007.
[3] Зорькин В.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.
[4] Кириллов Ю.В. Европейская Хартия местного самоуправления // Муниципальное право. 2010. № 3.
[5] Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Пропект, 2006.
[6] Соловьев С.Г. Муниципальная идеология и современное российское законодательство о местном самоуправлении // Местное право. 2015. № 1. 
Заголовок En: 

Analysis of the Relationship Between Provisions of the European Charter of Local Self-Government of the 1985 and Provisions of the Constitution of the Russian Federation of the 1993

Аннотация En: 

In the article provisions of the European Charter of Local Self-Government in their relation to the provisions of the Constitution of the Russian Federation of the year 1993 are discussed. Feature of this document is emphasized as one of the most important European acts establishing the basic principles of local self-government. The Russian Federation, having signed and ratified the European Charter of Local Self-Government of the year 1985 assumed the obligation to implement the fundamental principles in the Russian legal system. Author concludes that provisions of the Constitution of the Russian Federation of the year 1993 do not conflict with the provisions of the European Charter of Local Self-Government of the year 1985.

Ключевые слова En: 

European Charter, local government, local self-government, 1985, Constitution, Russia, Russian Federation, analysis, correlation.