Конституционно-правовые основы выполнения государственных функций негосударственными организациями

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета

Аннотация: 

В статье рассматриваются конституционно-правовые основы передачи отдельных функций государственных органов негосударственным организациям. Подробно рассматривается либертарианская теория (идеи Ф. Хайека, Л. Мизеса, Т. Левитта), в соответствии с которой формулируется вывод о внедрении коммерческих критериев в деятельность органов государственной власти. Результатом внедрения такой идеи в практическую деятельность государства станет децентрализация государства. Одновременно в статье проводится грань между делегированием функций государства и делегированием функций некоторых государственных органов.

Ключевые слова: 

функции, государство, делегирование, некоммерческие организации, власть, третий сектор, услуги, аутсорсинг.

Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-03-50051.
 
     Функции государства – является устоявшейся категорией, под которыми понимаются определяемые конкретным историческим этапом основные направления деятельности государства по управлению делами общества [10. С. 48]. Некоторые авторы добавляют, что функции государства выражают сущность и социальное назначение государства по управлению обществом [6. С. 98]. Ю.Н. Беляева дополняет, что функции государства прямо влияют на его структуру, а также на методы организации всех его элементов как политико-управленческой системы [1. С. 101]. Само слово «функция» имеет латинское происхождение (functio) и означает в дословном переводе «исполнение», «совершение». Для правильного понимания рассматриваемого понятия необходимо учитывать следующее:
     Государство всегда являлось и является основным регулятором общественных отношений. Однако такие факторы, как глобализация экономики, интернационализация права, появление наднациональных организаций, активное влияние транснациональных корпораций на мировую политику, заставляют задуматься об изменении роли государства в жизни современного социума. В середине прошлого века активно стала развиваться либертарианская теория отношения к государству, рассматриваемому сквозь призму его экономической эффективности. Яркими ее представителями были экономисты австрийской школы: Фридрих Август фон Хайек (лауреат Нобелевской премии по экономике 1974 года) и Людвиг фон Мизес.
     Ф. Хайек рассматривает основные преимущества свободного рынка, представляя экономическую модель развития государства, в основе которой находится конкуренция. Конкуренция порождает дух предпринимательства, способствует формированию определенного склада ума: «самый склад мышления великих предпринимателей никогда не возникнет, если не будет условий, развивающих дарования. Одна и та же врожденная способность мыслить воплотится в совершенно разный продукт в зависимости от задач, которые ставит перед индивидом общество. Такое развитие окажется возможным только в том случае, если традиционалистское большинство не в состоянии принудить каждого держаться устоявшихся привычек и нравов; в противном случае новые пути экспериментирования, открываемые конкуренцией, будут блокированы. Но это означает, что власть большинства должна быть ограничена общими правилами, не допускающими вторжения в частные, надежно защищенные сферы самореализации личности, но не простирающимися до предписаний того, что и как индивид должен делать». Уже исходя из представленного вывода, можно увидеть, что Ф. Хайек выдвигает не только экономические правила, но и политические требования к организации власти. 
     Австрийский экономист подробно разбирает мифы государственного устройства, показывая, что многие принципы, которыми пользуется конституционное право в реальности не отвечают закладываемому в них идеалам. Так, разделение властей, предполагающее наличие трех самостоятельных ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной, – на самом деле означает превращение парламента в штамповщика решений правительства. Кстати, обращение к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ показывает, что проекты законодательных актов, подготовленные исполнительной властью, рассматриваются в первоочередном порядке. В этом случае происходит имитация народовластия, закрепление монополии правительства на принятие любых удобных решений. Ф. Хайек пишет: «Если те, кто принимают решения по любым вопросам, могут издавать любой закон, то очевидно, что сами они не подвластны закону. В результате возникает общество, ни в чем не отвечающее идеалу верховенства права, хотя бы его устроители, принимающие решения (даже если их — большинство), и назвали свои решения законами». Ф. Хайек называет парламент придатком «правительственной машины». Подобная тенденция характерна для парламентских республик, в которых теория разделения властей официально преобразилась в идею сотрудничества двух ветвей власти. Парламент формирует правительство, чтобы в последующем правительство через парламентское большинство реализовывало свои представления об организации жизни общества.
     Ф. Хайек значительным образом критикует и парламентский контроль, который в Российской Федерации даже в общем виде не находит значимой политической поддержке. К указанному институту долгое время присутствовало настороженное отношение, что обуславливалось долгим противостоянием Верховного Совета РФ и Президента РФ Б.Н. Ельцина, вылившимся в расстрел «Белого дома» в сентябре 1993 года. Даже анализ диссертационной активности показывает на отсутствие желания молодых исследователей обратиться к заявленной тематике. Среди последних работ можно выделить диссертации Н.Н. Волчковой [2] и Е.В. Казаковой [3]. Так, Н.Н. Волчкова интерпретирует контрольную деятельность органов народного представительства в двух аспектах – широком и узком. В широком смысле представительные органы обеспечивают функцию контроля народа в отношении всей системы публичной власти. В узком – помимо принятия нормативных правовых актов и бюджета публично-правового образования на очередной финансовый год, народные представители непосредственно участвуют в государственном и муниципальном управлении. Е.В. Казакова рассматривает парламентский контроль за исполнительной властью субъектов Российской Федерации как деятельность законодательных органов государственной власти субъектов по реализации своих контрольных полномочий, установленных федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов и региональным законодательством, в отношении органов исполнительной власти с целью выявления нарушений законодательства с их стороны и принятию к ним мер, обеспечивающих устранение таких нарушений, как непосредственно самими парламентами, так и через специально созданные ими органы контроля.
     Ф. Хайек разделяет два ключевых понятия: демократический контроль над правительством и ограничение правительства законом. Он сомневается в том, что какая-либо страна сможет реализовать оба эти идеала с помощью легальных конституционных средств, возможно лишь приближение (если есть соответствующие традиции).
     Современная демократия устанавливает зависимость парламентариев от лоббирующих групп, в центре которых ставятся политические партии. Главная задача политической партии – получить контроль именно над исполнительной властью. Ф. Хайек указывает: «Хорошо известно, что обремененный двойной работой выборный представитель не имеет ни времени, ни желания, ни компетенции на то, чтобы охранять (а тем более совершенствовать) установления, ограничивающие право правительства на принуждение. Между тем это и есть одна из главных сфер действия закона, тогда как другая – охрана одних граждан от принуждения и насилия со стороны других. Правительственные задачи народных собраний не только мешают им выполнять законодательные задачи, но и находятся в прямом конфликте с целями законодателя» [13].
     Выделяя указанные недостатки, Ф. Хайек умозаключает, что многие функции, которые осуществляет государство, могли бы выполняться частным сектором. Он также поддерживает идею Р. Корнюэлла о создании третьего сектора экономики – НКО, которые могли бы взять на себя выполнение многих задач государства («в силу инерции мысли перелагаемые нами на государство»). Ф. Хайек пытается поменять понимание государства: «Государство есть организация, созданная живущими на одной территории людьми в целях единообразного управления. Оно является необходимым условием развития передового общества, но ни в коем случае не тождественно самому обществу. Общество же представляет собой набор самоорганизующихся структур, обладающих известной степенью свободы, которая и делает общество обществом. В свободном обществе государство – одна из многих организаций, необходимых лишь для того, чтобы обеспечить внешние рамки, в которых зарождается и существует стихийный порядок».
     Таким образом либертарианская теория остановится основой для вовлечения «третьего сектора» в управление общественными процессами. Теория третьего сектора имеет значительное число сторонников. Сам термин исходит из условного разделения: первый сектор – государственный механизм управления; второй сектор – бизнес-сообщество; третий сектор – весь спектр некоммерческих организаций. Считается, что данный термин ввел в оборот Теодор Левитт в монографии «Третий сектор: новая тактика общественного взаимодействия». Представляется, что деятельность некоммерческих организаций в основном направлена на решение социальных и общественных проблем. Правовой статус некоммерческих организаций (НКО) в нашей стране регулируется, прежде всего, Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Главным признаком НКО выступает отсутствие извлечения прибыли как цели основной деятельности. Законом определены цели создания НКО: социальные, культурные, образовательные, научные и управленческие а также иные цели, направленные на достижение общественных благ.
     Третий сектор становится все более значимой силой. Его суммарный оборот в 2015 году основных стран Америки, Европы и Азии оценивается в несколько триллионов долларов. В некоторых странах он достигает 10-20 % всей экономики. В оборот входит такое понятие «волонтер». В нашей стране распространено Письмо Минэкономразвития России от 29 ноября 2016 г. №N 36550-ОФ/Д01и, которым утверждены Методические материалы по привлечению и организации добровольцев и добровольческих организаций государственными и муниципальными учреждениями. Волонтеры активно привлекались к организации Зимней Олимпиады в Сочи в 2014 г. Ведется набор волонтеров на Чемпионат мира по футболу, который пройдет в России в 2018 году.
     Однако активное внедрение волонтерского труда, развитие третьего сектора заставляет переосмыслить возможности государства по осуществлению им основных функций. Эффект, который достигается НКО, гораздо выше того, который может быть обеспечен органами государственной власти. НКО – динамичны, оперативны, ближе к населению, использует меньше ресурсов для достижения социально значимых результатов. Соотношение эффективности государства и третьего сектора, а также давление идеологии либертарианства все больше приводит к переосмыслению роли государства и внедрению в его текущую управленческую деятельность критериев и параметров, характерных для негосударственных организаций. Происходит переформатирование общества. Характерный пример: если в советское время к социалистическому государству не применимы были термины рыночной экономики, то сейчас все больше указывается не на функции государства, а на те услуги, которые им предоставляются.
     Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» практически ставит знак равенства между услугой и функцией, поскольку само понятие государственной (муниципальной) услуги отталкивается от функции государственных органов. Смешение понятий «государственная услуга» и «государственная функция» отмечается многими авторами [12. С. 1157 - 1163].
     А.А. Смирнова указывает, что активное внедрение концепции сервисного государства, а значит внедрение форм и методов управления, характерных для частных компаний, приведет к децентрализации государства. Как итог государство утрачивает монополию на осуществление государственных функций, оно выступает не единственным управленцем общественных процессов. Государство, бизнес, НКО – равнозначные субъекты. Каждый из которых должен еще доказать свою востребованность в современном обществе [9. С. 124]. Вводится также такое понятие как «сервисная деятельность», в рамках которого государство выстраивает отношения с обществом посредством оказания публичных услуг [5. С. 36]. При таком подходе государство не суверен в классическом виде, а субъект в конкурентной гонке за право управлять общественными процессами. У государства, правда, есть конкурентные преимущества. Оно может отказаться от некоторых своих функций и передать их НКО. Возможно опосредованное вовлечение в управленческий процесс бизнес-сообщества. Формы такого вовлечения разнообразны: дерегулирование, саморегулирование, сорегулирование. Однако если относительно саморегулирования присутствует некая определенность. В этой части действует целый пакет нормативных актов, в числе которых Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка». Относительно же дерегулирования и сорегулирования отсутствует понимание принципов их осуществления. 
     Нельзя не обратить внимание на то, что НКО не могут реализовывать социальные цели, не имея под собой финансовой основы. Деньги не могут взяться из воздуха. В любом случае должны быть ресурсы, обеспечивающие достижение задач третьего сектора. Тогда либо сами граждане должны быть заинтересованы в сознательной передаче заработанных денежных средств НКО, либо бизнес-структуры должны финансировать социальные проекты. А.В. Киреева справедливо отмечает, что возложение дополнительной нагрузки на бизнес, обусловленной передачей ему отдельных государственных функций, имеет свои пределы. Из негативных факторов автор указывает на принудительный характер такого вовлечения. Государство нередко без учета интересов предпринимательских структур вовлекает их в процедуры, связанные с содействием в осуществлении контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Во-вторых, все это приводит к повышению издержек, которые ложатся либо на плечи конечных потребителей, либо приводит к «сжиманию» бизнеса [4. С. 11]. Если подходить с этой стороны, то любая передача функций государственных органов в России еще ни разу и ни кем специально не просчитывалось. Привело ли это к реальной экономии бюджетных средств? Не имело ли это обратный эффект (например, к уменьшению налогооблагаемой базы и т.д.)?
     Присутствует значительное число общетеоретических проблем, которые, к сожалению, российской наукой конституционного права не исследуются. Так, большое значение имеет проведение методологического различия между передачей государственно-властных полномочий негосударственным организациям и выполнением ими отдельных государственных функций. Поскольку присутствует общее непонимание различий внутри целого терминологического ряда (функции, полномочия, услуги, права и обязанности и др.), то многими авторами отождествляется делегирование функций государства, делегирование функций государственных органов, делегирование отдельных полномочий. Конечно, делегирование каждого элемента можно наблюдать. Например, одной из классических функций государства выступает оборона страны. Однако делегирование данной функции может осуществляться наднациональным блокам, а также негосударственным компаниям, которые имеют собственное название – частные военные компании. В первом случае можно привести в качестве примера НАТО. Во втором случае следует указать на гибридные войны, в которых все больше принимают участие не регулярные вооруженные формирования, а частные военные компании с бюджетом, который может превышать бюджеты нескольких государств. Подобные явления оцениваются в российском конституционализме крайне негативно [7. С. 15-28]. Так, В.Е. Чиркин указывает, что на деле, ни одна из функций государства, как целого, не передана и не может быть передана общественным объединениям. Передаются отдельные функции некоторых органов государства (других органов публичной власти) [8. С. 194]. В то же время именно под передачу функций государства, как целого, приводится научное обоснование со стороны представителей либертарианства. 
     Делегирование отдельных функций органов государственной власти негосударственным организациям – весьма распространенное явление, получившее название аутсорсинг. Например, А.М. Шестоперов приводит опыт Росстатат по передаче на аутсорсинга некоторых административно-управленческих процессов: выполнение отдельных видов работ в рамках реализации ФЦП «Развитие государственной статистики в России на 2007-2011 годах», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 г. № 595; разработка программного обеспечения; техническая подготовка и тиражирование статистического инструментария; сопровождение информационных систем, включая систему электронного документооборота; обучение и организация учебного процесса и др. [14]
     Приведенные примеры показывают, что совмещение понятий «государственные функции» и «государственные полномочия» в практике делегирования недопустимо. Выполнение указанных функций отнюдь не влечет автоматическое наделение соответствующими полномочиями. Кроме того, напомним, что государственная власть обладает суверенитетом – свойством, характерным только для нее [11]. Наука конституционного права должна выработать единую концепцию передачи отдельных полномочий органов государственной власти некоммерческим организациям. Но в рамках указанной передачи надо разрешить принципиальные вопросы:
  • установить перечень передаваемых полномочий;
  • закрепить критерии к организациям, которым могут быть переданы полномочия;
  • определить механизм осуществления контроля за выполнением делегированных полномочий.
 
     Без формулирования внятных ответов на них процесс передачи будет носить бессистемный и хаотичный характер. Государственная власть обладает суверенитетом – свойством, характерным только для нее. Отказ от него приведет не просто к изменению природы государства, а к его ликвидации как субъекта. Появившаяся пустота будет заполнена суверенной властью иного государства, или такого регулятора, который будет черпать себя в ином источнике, но не в народе Российской Федерации.
Литература: 
[1] Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. № 1.
[2] Волчкова Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольной деятельности органов народного представительства субъектов Российской Федерации. Автореферат … дисс. канд. юрид. наук. Белгород, 2016.
[3] Казакова Е.В. Контроль законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов. Автореферат … дисс. канд. юрид. наук. Чебоксары, 2016.
[4] Киреева А.В. Делегирование функций государственного контроля частному сектору: издержки легальности или парафискалитеты? // Реформы и право. 2015. № 2.
[5] Кутовой Д.А. Правовой сервис как функция государственного управления в информационном обществе // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4.
[6] Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6.
[7] Романовский Г.Б. Правовой статус частных военных компаний // Гражданин и право. 2015. № 12.
[8] Романовский Г.Б., Романовская О.В. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации. Комментарии законодательства и судебной практики: монография. Пенза, 2007.
[9] Смирнова А.А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2015. № 3.
[10] Теория государства и права / отв. ред. А.В. Малько. М., 2015.
[11] Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Право и политика. 2006. № 11.
[12] Федотов В.В. Проблемы разграничения государственных услуг и государственных функций в России на современном этапе // Административное и муниципальное право. 2015. № 11.
[13] Хайек Ф. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М., 2006.
[14] Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России). М., 2007.
Заголовок En: 

Constitutional and Legal Bases for Performing State Functions by Non-Governmental Organizations

Аннотация En: 

Article researches constitutional and legal basis for the transfer of certain functions of state bodies to non-governmental organizations. Libertarian theory (ideas of F. Hayek, L. Mises, T. Levitt) is considered in detail, according to which a conclusion is drawn on the introduction of commercial criteria into the activities of public authorities. Result of such idea introduction into practical activities of the state will be the state decentralization. At the same time article draws a line between the delegation of state functions and delegation of some state bodies functions.

Ключевые слова En: 

functions, state, delegation, non-profit organizations, power, third sector, services, outsourcing.