Правовой статус члена центрального избирательного органа в странах СНГ

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

соискатель кафедры «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета

Аннотация: 

В статье проведено сравнительно-правовое исследование статуса члена центрального избирательного органа стран-участниц СНГ. Выделены общие тенденции в определении требований, предъявляемым к кандидатам в члены центральных избирательных комиссий стран СНГ. Выделено разнообразие в порядке формирования центрального избирательного органа: от подконтрольного главе государства (как в Республике Беларусь) до парламентского с обязательным участием оппозиционной партии. Срок полномочий центральной комиссии в большинстве стран 5 лет, что коррелирует со сроком полномочий высших органов государственной власти. В некоторых странах предусматривается принятие членом центрального избирательного органа присяги.

Ключевые слова: 

статус, выборы, центральный избирательный орган, СНГ, член комиссии, практика, проблематика.

     Центральные избирательные органы представляют собой обязательный субъект выборного процесса, от которых, в первую очередь, зависит организация избирательного процесса. Данные органы являются коллективными по своему составу. Исходя из этого, правовой статус члена этого коллективного образования нуждаются в осмыслении со стороны юридической науки и законодательной практики. Кроме того, сравнительно-правовое исследование, тем более посвященное странам СНГ, имеет положительный аспект применительно к правовому статусу члена Центральной избирательной комиссии России. 
     В Республике Беларусь действует Центральная комиссия по выборам и проведению республиканских референдумов, правовое положение которой устанавливает Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. № 370-З (далее – ИК РБ). Численный состав – 12 человек, 6 из которых назначаются Президентом РБ по своему собственному усмотрению, и 6 – Советом Республики. Кандидатуры в состав Центральной комиссии рекомендуются совместными решениями президиумов областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов. Но и в данном случае ИК РБ указывает лишь на рекомендацию, но не обязательность условия.
     Назначение Председатель Центральной комиссии осуществляется при участии как Президента РБ, так и Совета Республики. Кандидатура представляется из числа уже назначенных членов Центральной комиссии, а назначение осуществляется главой государства, но с согласия представительного органа. После состоявшегося назначения Председатель Центральной комиссии представляет кандидатуры заместителя и секретаря. Заместитель, в свою очередь, согласовывается с Президентом РБ. ИК РБ также предусматривает временное возложение обязанностей председателя на одного из членов Избирательной комиссии (в случае временного отсутствия постоянного председателя), но при согласовании с Президентом РБ. Подобная модель активного участия главы государства в формировании Центральной комиссии негативно оценивается ОБСЕ, что нашло свое отражение в Итоговом Отчете Миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ «Республика Беларусь. Парламентские выборы, 11 сентября 2016» [3]. В нем было указано на несбалансированный состав избирательных комиссий, находящихся под сильным влиянием со стороны исполнительной власти, и недостаточную прозрачность процесса: «Механизм формирования ЦИК должен быть пересмотрен с целью обеспечения достаточных гарантийных мер для независимости и непредвзятости комиссии, а также с целью усиления доверия общественности к избирательным органам». На сомнения в автономности наталкивает также длительное нахождение (с 1996 г.) в должности нынешнего председателя Центральной комиссии – Ермошиной Лидии Михайловны. 
     Срок полномочий Центральной комиссии – пять лет. Статья 32 ИК РБ предъявляет рекомендуемое требование к членам Центральной комиссии – наличие высшего юридического образования и опыт работы по организации и проведению выборов и референдумов. Однако данное требование сопровождается дополнением «как правило», что не позволяет его охарактеризовать как обязательное условие.
     Центральная комиссия характеризуется как государственный орган, что порождает некоторые дискуссии по поводу ее природы: является ли она органом государственной власти, а значит, является ли ее члены должностными лицами. С.А. Альфер подчеркивает, что только Центральная комиссия, в отличие от остальных избирательных комиссий, является государственным, а не общественным образованием [1. С. 154]. Подобные дискуссии присутствуют и в российской юридической науке, что позволяет некоторым авторам указывать на проблему делегирования государственные власти некоторым органам, имеющим смешанную правовую природу [7. С. 154-171] [8. С. 3-23].
     Статус Центральной избирательной комиссии в Республике Молдова установлен Кодексом о выборах от 21 ноября 1997 г. № 1381. Численный состав ЦИК – 9 человек, из которых только один предлагается Президентом РМ, а остальные восемь – Парламентом (оформляется постановлением) с соблюдением пропорционального представительства большинства и оппозиции (статья 16). После назначения на должность члены ЦИК приносят на пленарном заседании Парламента следующую присягу: «Клянусь соблюдать Конституцию и законы Республики Молдова, защищать права и основные свободы граждан, честно, сознательно и непредвзято исполнять возлагаемые на меня должностные обязанности, не делать политических заявлений на протяжении срока полномочий».
     Председатель ЦИК, его заместитель и секретарь избираются из уже сформированного состава самой Комиссией. Для осуществления надзора за порядком избрания первое заседание ведут два члена Комиссии (избираются ЦИК простым большинством). В отношении указанных лиц вводится правило об осуществлении полномочий на постоянной основе. На них распространяется статус «лиц, исполняющих ответственные государственные должности». Остальные – «по необходимости» (статья 17). Срок полномочий ЦИК – 5 лет.
     К членам Комиссии не предъявляются требования о наличии высшего юридического образования. Они должны обладать (помимо гражданства РМ и постоянного жительства в Республике) безукоризненной репутацией и качествами, необходимыми для осуществления избирательной деятельности. С учетом принятия Закона от 23 декабря 2013 г. № 325 «Об оценке институциональной неподкупности» кандидаты не должны отрицательно сдать тест на профессиональную неподкупность. Уточним: «тест на профессиональную неподкупность – создание и применение тестировщиком мнимых, имитированных ситуаций, подобных возникающим в служебной деятельности, осуществляемых посредством скрытых операций и обусловленных деятельностью и поведением тестируемого публичного должностного лица, в целях пассивного наблюдения, определения реакции и поведения тестируемого публичного должностного лица». Кандидаты также проходят проверку как для кандидатов на государственные должности [2].
     Статья 23 Избирательного кодекса Азербайджанской Республики от 27 мая 2003 г. № 461-IIQ определяет срок полномочий ЦИК – 5 лет. Она состоит из 18 членов, которые избираются Милли Меджлисом (парламентом Республики). Предусматривается градация членов: 6 членов – от партии, получившей большинство мест в парламенте; 6 членов – от депутатов, не принадлежащих ни к одной политической партии (независимых), 6 членов – от политических партий, депутаты которых составляют меньшинство в Милли Меджлисе. Установлен ценз – наличие высшего образования.
     Избирательный кодекс Республики Армения принимался в 1999, 2011 и 2016 гг. Это позволяет проследить развитие статуса члена ЦИК от кодекса к кодексу. В соответствии с ИК РА 1999 г. члены ЦИК формировались Правительством (3 члена) и партиями, входящими в состав парламента (численный состав не определялся и зависел от количеств партий, прошедших в парламент). Указанные члены практически становились подотчетными лицами, поскольку закон закреплял правило: кто назначил, тот может и отозвать.
     В 2011 г. прошла реформа. Статья 40 ИК РА установила численный состав ЦИК – 7 членов со сроком полномочий 6 лет, назначаемых Президентом РА но по предложению Защитника прав человека РА (3 члена), председателя Кассационного суда РА (2 члена), председателя Палаты адвокатов РА (2 члена). При этом двое из членов, назначенных по предложению председателя Кассационного суда РА и председателя Палаты адвокатов РА, должны являться представителями разных полов (вводится некий гендерный паритет), и хотя бы один из этих двух членов должен иметь юридическое образование или научную степень в области права. К остальным членам также предъявляется образовательный ценз (помимо требования о гражданстве Республики Армения и обладания избирательным правом):
  1. высшее юридическое образование и не менее 3-х лет профессионального стажа в последние 5 лет;
  2. научную степень в области права и не менее 3-х лет профессионального стажа в последние 5 лет;
  3. высшее образование и не менее 5-ти лет трудового стажа общественной службы в государственных органах в последние 10 лет или
  4. высшее образование и не менее 3-х лет опыта работы в постоянно действующей избирательной комиссии или не менее 3-х лет трудового стажа в аппарате комиссии в последние 5 лет.
 
     Вводится еще специфическое требование. Член ЦИК не должен вести публичную общественно-политическую деятельность.
     Избирательный кодекс Республики Армения от 28 мая 2016 г. № ЗР-54 серьезным образом пересмотрел основы правового статуса члена ЦИК. Во-первых, провозглашается принцип, согласно которому член избирательной комиссии действует в избирательной комиссии независимо и не представляет назначившее его лицо (статья 39). Во-вторых, устанавливаются гарантии от уголовного преследования, которое может быть осуществлено только с согласия ЦИК. В-третьих, член ЦИК работает на постоянной основе. Предусматривается дополнительный посыл: он должен проявлять политическую сдержанность в публичных выступлениях. Новый кодекс был положительно оценен Венецианской комиссией в своем заключении от 17 октября 2016 г. № 853/2016 [9].
     Сохранен численный состав – 7 членов Комиссии (статья 42), избираемых сроком на 6 лет (ИК РА использует правильную формулировку, не употребляя срок полномочий Комиссии) Национальным Собранием не менее чем 3/5 голосов от общего числа депутатов (что оценивается как один из элементов перехода к парламентской форме правления [11. С. 32]). Устанавливается запрет на избрание одного и того же лица более чем два раза подряд. Вводится гендерный аспект, согласно которому число представителей каждого из полов в составе Центральной избирательной комиссии не должно составлять менее двух. Общие требования к члену установлены как тождественные тем, которые предъявляются к депутату парламента. Сохранен образовательный ценз, который был установлен Кодексом 2011 года.
     Согласно Конституционному закону Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах» Центральная избирательная комиссия образуется в составе Председателя и шести членов. Председатель Комиссии назначается на должность и освобождается от должности Президентом РК, а остальные назначаются в равных пропорциях Президентом и палатами парламента. А уже Заместитель Председателя и секретарь Комиссии избираются на первом заседании Комиссии.
     Член ЦИК обозначен как представитель государственного органа. Установлены лишь общие требования, что членами ЦИК не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными. Все члены ЦИК осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Ни Закон, ни иные нормативные акты не вводят возрастные или образовательные требования к члену ЦИК.
     Закон Республики Узбекистан от 30 апреля 1998 г. № 613-I «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан» предусматривает, что членом Комиссии может быть гражданин Республики Узбекистан, достигший 25 лет, имеющий, как правило, высшее образование, опыт работы в организации и проведении выборов Президента Республики Узбекистан и в представительные органы государственной власти, референдума, пользующийся авторитетом среди общественности и постоянно проживающий на территории Республики Узбекистан не менее пяти последних лет. 
     Устанавливаются ограничения: членами ЦИК не могут быть не только лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость (в Законе присутствует оговорка «за совершенные тяжкие либо особо тяжкие преступления», что позволяет претендовать на должность члена ЦИК лицам, имеющим судимость за преступления средней тяжести), но и военнослужащие, сотрудники Службы национальной безопасности Республики Узбекистан, других военизированных подразделений, профессиональные служители религиозных организаций и объединений.
     Члены ЦИК избираются парламентом по рекомендации представительных органов областей, Республики Каракалпакстан, города Ташкента. Председатель хотя и избирается на заседании Комиссии, но кандидатуру представляет Президент РУ. Численный состав Комиссии – не менее 15 членов (присутствует лишь нижний предел численного состава). Предусматривается возможность прекращения полномочий члена (в законе перечислены основания), но срок полномочий состава Комиссии не определен. Одним из атрибутов статуса выступает удостоверение члена Комиссии, которое подписывается Председателю – Президентом РУ, другим членам – Председателем верхней палаты парламента по согласованию со Спикером нижней палаты. Акцентирование порядка подписания документа, лишь подтверждающего статус, не совсем понятно, хотя в национальной научной литературе данный момент подчеркивается особо [6. С. 22].
     Статус ЦИК на Украине определяется Законом Украины от 30 июня 2004 г. № 1932-IV «О Центральной избирательной комиссии». Комиссия состоит из 15 членов, назначаемых Верховной Радой Украины по представлению Президента Украины (статья 6). Аналогичная процедура предусматривается и для освобождения от должности члена Комиссии. Представлению предшествует учет предложений депутатских фракций и групп, а также обсуждение кандидатур во фракциях и группах. В Раду направляется также вывод профильного комитета по каждой кандидатуре. Срок полномочий состава – 7 лет. Член Комиссии является государственным служащим. Председатель Комиссии, его два заместителя и секретарь избираются в том же порядке, но уже из числа членов Комиссии, имеющих высшее юридическое образование. Юристами также должны быть не менее пяти других членов. Подобное разделение некоторыми учеными оценивается отрицательно. Так, Е.О. Кудряшов отмечает: «Неравные требования к членам избирательных комиссий, на наш взгляд, могут породить неравенство данных лиц при их участии в деятельности комиссии» [4. С. 143]. Статья 7 Закона закрепляет требования к членам Комиссии: гражданство Украины; возраст – 25 лет; проживание на Украине не менее пяти последних лет; владение государственным языком; отсутствие судимости; отсутствие наложенного административного взыскания за совершение коррупционных правонарушений в предшествующий год назначению; полная дееспособность.
     Член Комиссии перед вступлением в должность принимает на пленарном заседании Верховной Рады Украины присягу. Отказ члена Комиссии принести присягу влечет за собой отмену Верховной Радой Украины решения о его назначении.
     Статья 5 Закона Кыргызской Республики от 30 июня 2011 года № 62 «Об избирательных комиссиях по проведению выборов и референдумов Кыргызской Республики» устанавливает, что ЦИК состоит из 12 членов, избираемых парламентом КР сроком на 5 лет. Состав ЦИК делится на три части: одна треть избирается по представлению Президента Кыргызской Республики, одна треть – по представлению парламентского большинства (по-видимому, имеется по представлению партии или коалиции, получившей большинство мест в парламенте) и одна треть – по представлению парламентской оппозиции. 
     Вводится также норма, направленная на обязательное представительство женщин: предусматривается запрет на избрание более семидесяти процентов лиц одного пола. Кстати, в 2014 г. возникло желание принять закон в новой редакции, и в первом варианте проекта данная норма «выпала» из его содержания. Однако в Заключении Венецианской комиссии было рекомендовано его сохранить, поскольку «закон должен предоставить механизм для обеспечения того, чтобы женщины были представлены в избирательной администрации, в том числе на руководящих должностях» [10].
     Интересен момент: отклонение кандидата на должность члена ЦИК должно быть обоснованным. Неясно, должна ли быть мотивировка в постановлении, или достаточно указание на мотивы в дебатах при обсуждении кандидатуры. Субъект представления вправе представить ту же или другую кандидатуру.
     Председатель и 2 его заместителя избираются на первом заседании ЦИК нового состава, при этом выборы нельзя будет перенести на следующее заседание. Можно только объявлять перерыв, но не более 10 часов. Для кандидата на должность заместителя предъявляется образовательный ценз – наличие высшего юридического образования (для остальных членов – наличие любого высшего образования). Возможна альтернатива: наличие опыта участия на выборах в качестве кандидата либо члена избирательных комиссий. Председатель и заместители председателя Центральной избирательной комиссии являются государственными служащими и осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Как и в Республике Узбекистан, членами ЦИК Кыргызской Республики не могут быть военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов, судьи, но есть и дополнение – служащие фискальных органов. Установлен также запрет для супруга и близких родственников [5. С. 33].
     Таким образом, можно выделить следующие общие моменты, определяющие статус члена центрального избирательного органа страны – участницы СНГ.
  1. Присутствует разнообразие в порядке формирования центрального избирательного органа: от подконтрольного главе государства (как в Республике Беларусь) до парламентского с обязательным участием оппозиционной партии.
  2. Срок полномочий в большинстве стран 5 лет, что коррелирует со сроком полномочий высших органов государственной власти. Только в Республике Узбекистан законодательно не определен срок полномочий центрального избирательного органа. В большинстве стран устанавливается ошибочная формула «срок полномочий органа», хотя в реалии следует говорить о сроке полномочий состава органа.
  3. Практически во всех странах СНГ ЦИК характеризуется как государственный орган (в Республике Молдова добавляется еще формулировка «специализированный избирательный орган»), что определяет статус членов Комиссии как государственных служащих. Присутствует либо прямое распространение правового положения государственных служащих (если весь состав Комиссии работает на постоянной основе), либо отнесение данного статуса только на тех членов Комиссии, кто выполняет функции регулярно, а не только во время избирательной кампании.
  4. В большинстве стран не устанавливается образовательный ценз, предъявляемый к членам центрального избирательного органа, либо он оформлен лишь на уровне наличия любого высшего образования. В некоторых странах наличие высшего юридического образования предъявляется к кандидатам на пост председателя центральной комиссии.
  5. В некоторых станах предусматривается принятие членом центрального избирательного органа присяги. В ряде стран предусматривается обязательное участие женщин в составе ЦИК.
Литература: 
[1] Альфер С.А. Избирательное право Республики Беларусь. Минск, 2008.
[2] Артемова О.Е., Романовская О.В. Конституционно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: монография. Москва: Проспект, 2017.
[3] Итоговый Отчет Миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ «Республика Беларусь. Парламентские выборы, 11 сентября 2016» // 2016, ОБСЕ. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/elections/290006?download=true
[4] Кудряшов Е.О. Статус избирательных органов в странах СНГ и его реализация // Журнал российского права. 2009. № 12.
[5] Нижник Н.С., Тагаев М.К. Самоорганизация кыргызского общества: формы, традиции, нормативные основания // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. № 1.
[6] Последовательная демократизация избирательной системы – приоритетное направление правовой политики Республики Узбекистан / Под общ. ред. д.ю.н., проф. М.Х. Рахманкулова. Ташкент, 2016.
[7] Романовская О.В. К вопросу о делегировании государственно-властных полномочий // Правоведение. 2011. № 5.
[8] Романовская О.В. Публичная корпорация: понятие, значение, проблемы и перспективы определения правового статуса // Реформы и право. 2011. № 2.
[9] Совместное заключение Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ от 17 октября 2016 г. № 853/2016 // 2017, ОБСЕ. URL: http://www.osce.org/odihr/elections/armenia/275511?download=true
[10] Совместное заключение Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ по проекту закона о выборах Кыргызской Республики № 767/2014 от 16 июня 2014 г. // 2017, ОБСЕ. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/121053?download=true
[11] Торосян Т.С. Перспективы и вызовы перехода Армении к системе парламентского правления // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 4.
Заголовок En: 

Legal Status of the Central Electoral Authority Member in the Commonwealth of Independent States Countries

Ключевые слова En: 

status, elections, central electoral body, CIS, commission member, practice, problems.