Роль прокурора в вопросах признания граждан безвестно отсутствующими и объявления граждан умершими: история и современность

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

Статья посвящена изучению развития роли прокурора в делах о признании граждан безвестно отсутствующими и объявлении граждан умершими после издания Свода Законов Российской империи до настоящего времени. Установлено, что современная правовая база рассмотрения судами данных дел не вполне позволяет реализовать правозащитный потенциал прокурора. Проанализированы формы участия прокурора в делах данной категории в некоторых государствах – участниках СНГ. На основании результатов исследования выявлены аспекты защиты прав пропавших граждан и членов их семей, которые заслуживают внимания прокуроров.

Ключевые слова: 

прокурор, особое производство, правозащитная деятельность, признание пропавшим безвести, объявление умершим, история, практика, проблематика.

     В настоящее время возрастает актуальность вопросов защиты прав и интересов лиц, которые пропали в силу различных чрезвычайных обстоятельств, и сведений о которых длительное время не имеется, а также защиты прав и интересов членов их семей.
     В России правовая основа рассмотрения судом дел о признании безвестно отсутствующим и объявлении умершим была сформирована в 19 веке значимым источником права - Уставом гражданского судопроизводства (далее - УГС) (том 16 Свода Законов Российской империи, раздел пятый, статьи 1451-1460) [20]. По заявлению лиц, имеющих притязание к имуществу пропавшего, или прокурора суд выносил решение об опубликовании информации о безвестном отсутствии лица и о назначении опекуна для защиты его прав и охраны его имущества. Такие публикации совершались раз в полгода в течение пяти лет со дня первой публикации. По истечении пятилетнего срока суд рассматривал дело о признании лица безвестно отсутствующим, прокурор выступал с заключением. В случае неявки лица до истечения пяти лет после объявления его безвестно отсутствующим имущество поступало к наследникам, а если их нет – в казну. Таким образом, порядок признания безвестно отсутствующим был двустадийным, прокурор участвовал в деле в форме обращения в суд с заявлением и обязательно – для дачи заключения. Важно, что в делах данной категории прокурор мог защитить интересы как заявителей, так и пропавших лиц. 
     ГК РСФСР 1922 года [4] в ст. 12 сохранил такой порядок рассмотрения дел. Заявителем производилась публикация о пропавшем с просьбой сообщить сведения о нем. Если в течение месяца со дня публикации не получено достоверных сведений о местопребывании или о смерти лица, суд признавал лицо отсутствующим. Решение направлялось совету депутатов, который учитывал имущество пропавшего и принимал меры к его охране. Если при советах депутатов имелись нотариальные отделы, опись и охрана имущества отсутствующего возлагалась на них.
     Если по истечении двух лет со дня публикации информации о признании лица безвестно отсутствующим сведений о нем нет, заинтересованные лица могли обратиться в суд с заявлением о признании его умершим. Суд вторично организует публикацию об отсутствующем. Безвестно отсутствующее лицо объявляли умершим, если со дня публикации о признании его отсутствующим прошло полных пять лет. 
     В силу указания ст. 12 ГК РСФСР 1922 года обращаться в суд с заявлениями о признании лица отсутствующим вправе представители государственной власти. 
     Входил ли в их число прокурор? Хотя государственная прокуратура была учреждена в 1922 году (Положение о прокурорском надзоре 1922 года [15]), участие в гражданском процессе на прокурора не возлагалось. В связи с этим необходимо сделать о том, что первые нормативные акты РСФСР не предусматривали реализацию правозащитного потенциала прокурора в делах особого производства.
     ГПК РСФСР 1923 года [5] в ст. 2 предусмотрел участие прокурора в гражданском судопроизводстве путем обращения в суд с заявлением и вступления в дело для защиты интересов государства и трудящихся. Но Кодекс не определял статус и полномочия прокурора, категории дел для участия прокурора. Таким образом, участие прокурора в делах о признании безвестно отсутствующим и объявлении умершим в интересах граждан не исключалось, хотя и не было четко закреплено.
     Статьи 6, 29 Основ гражданского судопроизводства СССР 1961 года [14] закрепили право прокурора обращаться с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело для дачи заключения, если этого требует охрана интересов государства, общества, граждан; участие прокурора в деле было обязательно в случаях, когда это предусмотрено законом или такая необходимость признана судом. Таким образом, участие прокурора в делах о признании безвестно отсутствующим и объявлении умершим было возможно. Действующее гражданское законодательство не наделяло прокурора правом обращения в суд с заявлением по делам данной категории в интересах граждан.
     Правила, введенные Гражданским кодексом РСФСР 1964 года [3], позволили отказаться от двух стадий производства, разграничили признание лица безвестно отсутствующим, если в течение одного года в месте постоянного жительства нет сведений о месте его пребывания, и объявление умершим, если в месте постоянного жительства лица нет сведений о месте его пребывания в течение трех лет (статьи 18-22). При этом с целью охраны имущества безвестно отсутствующего над его имуществом устанавливалась опека, орган опеки и попечительства назначал опекуна. Однако роль прокурора не была определена.
     Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 года [10] в главе 28 (статьи 252-257) дополнил существовавший ранее порядок рассмотрения таких дел перечислением требований к заявлению; предписывал суду при подготовке дела к судебному разбирательству выяснять, какие лица (родственники, сослуживцы и др.) могут дать сведения об отсутствующем, а также запрашивать соответствующие организации (жилищно - эксплуатационные организации, органы милиции, исполнительные комитеты Советов депутатов) по последнему известному месту жительства и месту работы отсутствующего об имеющихся о нем сведениях; впервые в советском процессуальном законодательстве предусматривал участие прокурора в рассмотрении судом дел данных двух категорий. Таким образом, только ГПК РСФСР 1964 года определил роль прокурора в делах данной категории в советском законодательстве.
     После принятия заявления суд мог предложить органу опеки и попечительства назначить опекуна для охраны имущества отсутствующего. Решение суда, которым гражданин признан безвестно отсутствующим, являлся основанием для назначения органом опеки и попечительства по месту нахождения имущества отсутствующего опекуна над этим имуществом. Участвующий в деле прокурор оценивал законность принятого решения и при наличии оснований оспаривал судебное решение.
     Закон о прокуратуре СССР 1979 года [11] не предусматривал ограничений участия прокурора в судопроизводстве определенными категориями дел. 
     Действующий ГК РФ [2] (статьи 42-46) сохранил подходы ГК РСФСР в части сроков признания гражданина безвестно отсутствующим, по делам об объявлении умершим ГК РФ увеличил общий срок для реализации права на судебную защиту с трех до пяти лет с момента пропажи. Имущество отсутствующего лица передается органом опеки и попечительства в доверительное управление в соответствии с договором. Из этого имущества выдается содержание гражданам, которых безвестно отсутствующий обязан содержать, и погашается задолженность по другим обязательствам безвестно отсутствующего. Роль прокурора по защите прав отсутствующего и членов его семьи не определена. 
     В 1992 году был принят действующий Закон «О прокуратуре Российской Федерации» [21]. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 Закона).
     Действующий ГПК РФ [9] регламентирует полномочия прокурора на обращение в суд с заявлением следующим образом. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов публичных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по уважительным причинам не может сам обратиться в суд (за исключением некоторых категорий дел). Эта же статья предусматривает участие прокурора в процессе и его заключение по делам «обязательной категории», в том числе по делам особого производства (ч. 1, 3 ст. 45 ГПК РФ). 
     Как показало изучение развития роли прокурора судопроизводстве по делам о признании безвестно пропавшим и объявлении умершим с 19 века по настоящее время, наибольший объем полномочий прокурора предусматривал УГС, который прокурора правом участвовать в судопроизводстве в каждой из форм и защищать права пропавшего лица и членов его семьи.
     Нормы советского законодательства до 1964 года определяли право прокурора участвовать в рассмотрении дел судами с целью защиты прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступать в дело для дачи заключения в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан, и не закрепляли право прокурора участвовать в рассмотрении судами дел особого производства о признании безвестно пропавшим и объявлении умершим.
     После 1964 года советское процессуальное законодательство установило участие прокурора в рассмотрении судом дел двух данных категорий для дачи заключения. Однако при этом не было установлено право прокурора на обращение с заявлением в интересах пропавшего гражданина и членов его семьи. 
     Участвующий в деле прокурор должен критично оценить представленные доказательства. В случае отсутствия сведений о результатах розыска пропавшего лица или при наличии сведений о розыске пропавшего в связи с уголовным преследованием за совершение преступления, иных подобных обстоятельствах надлежит отказать в удовлетворении заявления, о чем прокурор должен сказать в заключении.
     Сравним нормативную основу участия прокурора в рассмотрении дел особого производства в России и некоторых государствах-участниках СНГ.
     В Азербайджанской Республике ГПК [6] не предусматривает право прокурора на обращение в суд с заявлением о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим, участие прокурора в рассмотрении судами этих дел. 
     В Республике Беларусь ГПК [8] не предусматривает право прокурора на обращение в суд с заявлением о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим. В силу ст. 370 ГПК в рассмотрении дел данной категории обязательно участие прокурора для дачи заключения.
     В Кыргызской Республике право прокурора на обращение в суд с заявлением о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим ГПК [7] не предусматривает. Также основная норма о статусе прокурора, – ст. 45 ГПК и нормы, регулирующие особое производство, не требуют участия прокурора в рассмотрении судами таких дел. 
     В Республике Казахстан согласно ч. 2 ст. 317 ГПК [12] прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим. В силу ст. 320 ГПК в рассмотрении дел данной категории прокурор участвует для дачи заключения.
     Таким образом, наименьший объем полномочий прокурора в делах о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим установлен в Азербайджанской Республике и Кыргызской Республике.
     Отметим, что объем полномочий прокурора, установленный ГПК Республики Казахстан, аналогичен определенному УГС, и включает право на обращение с заявлением и обязательное участие в деле для дачи заключения.
     Полномочия прокурора по делам о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим, которые закреплены ГПК Республики Беларусь и ГПК Российской Федерации, одинаковы.
     На наш взгляд, целесообразно учесть особенности нормативного регулирования участия прокурора в гражданском процессе в Республике Казахстан, в УГС и указать право прокурора обращаться с заявлением о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим в действующем ГПК РФ. С какими обстоятельствами или с какой ситуацией это будет связано? По нашему мнению, это необходимость вмешательства государства в лице органов прокуратуры в правоотношения с участием граждан для защиты прав тех лиц, кто не в полной мере может защитить свои права. 
     Ведь нормы главы 30 ГПК РФ не содержат перечня лиц, наделенных правом обращаться в суд с заявлением, следовательно не исключается обращение прокурора в суд с заявлением. 
     Статья 1451 УГС наделяла прокурора правом обращения в суд с заявлением по делам данной категории. Этот подход представляется верным, и прокурор должен освобождаться от обязанности доказывать наличие правого интереса при обращении в суд в защиту прав и интересов других лиц. В свою очередь те лица, в защиту которых прокурор обращается в суд, должны с помощью прокурора представить доказательства правого интереса в решении вопроса. 
     В современной научной литературе вопрос предмета судебной защиты в делах особого производства является дискуссионным. По мнению одной группы авторов, предметом судебной защиты являются субъективные права и охраняемые законом интересы. В данную группу авторов можно отнести Васьковского Е.В., который критиковал УГС за отсутствие правил о временном владении и недостаточную защиту прав безвестно отсутствующих лиц, которые лишались имущества бесповоротно [1], Прянишникова Е.А. [18, с. 64-68].
     Авторы другой группы считают, что в делах особого производства защищаются только законные интересы членов семьи пропавшего [16, с. 3; 13, с. 25]. 
     Необходимо отметить, что в делах о признании лица безвестно отсутствующим или объявлении умершим должны защищаться не только интересы членов семьи, но и пропавшего гражданина. Представляется обоснованным вопрос о том, кто должен защищать права и законные интересы пропавшего лица, кто вправе инициировать решение вопроса о передаче имущества пропавшего лица в доверительное управление? 
     Думается, что таким заявителем в защиту прав и законных интересов пропавшего лица в случае невозможности обращения в суд членов семьи (в связи с несовершеннолетним возрастом, по состоянию здоровья, в случае отсутствия родных) могут выступить органы опеки и попечительства и прокурор. 
     Однако проблемным является обоснование правового интереса в решении данного вопроса заявителя - прокурора. Статья 277 ГПК РФ обязывает заявителя по делам данной категории представить сведения о цели признания гражданина безвестно отсутствующим или объявлении его умершим. Требование ГПК РФ состоит в обосновании именно правового интереса заявителя, но не права пропавшего лица. Таким образом, ГПК РФ предусматривает возможность защиты прав и интересов заявителей. Важнейшим вопросом является охрана имущества пропавшего гражданина, в его решении необходимая инициатива может быть проявлена прокурором. Поэтому при отсутствии специального указания ст. 277 ГПК РФ заявление прокурора в защиту прав пропавшего лица не соответствует этой норме, что будет препятствовать принятию заявления к производству судом.
     После вступления решения суда в силу прокурор надзирает за исполнением законов органами, на которые возложена обязанность исполнить решение суда, чем обеспечивает исполнение вступившего в силу судебного акта. Поэтому представляется неверным исключать прокурора из числа заявителем по делам данной категории.
     Кроме этого, в связи с невозможностью явки в судебное заседание пропавшего лица, в отношении которого рассматривается дело, высказываются предложения о необходимости суду назначать представителя пропавшего лица. Авторы научных исследований отмечали, что таким образом будет поддержан процессуальный баланс, соблюден принцип состязательности, обеспечены интересы пропавшего гражданина [17, с. 14]. В настоящее время судебная практика не выработала такой подход, и, как правило, суд не назначает представителя пропавшего. Участвующий в деле прокурор в определенной мере компенсирует отсутствие пропавшего лица, содействуя суду в вынесении законного решения, но не наделен необходимыми правами процессуального истца (заявителя) и его представителя. 
     Как показало изучение практики российских судов по делам о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении его умершим, прокурор, органы опеки и попечительства не выступают заявителями. 
     В качестве примера укажем, что в 2012 году было удовлетворено заявление администрации городского поселения о признании гражданина безвестно отсутствующим (решение от 11.01.2012 по делу № 2-483/2012 Пушкинского городского суда Московской области [19]). Правовой интерес администрации заключался в определении статуса жилого помещения, находящегося в муниципальной собственности и предоставленного по договору социального найма пропавшему лицу. Однако подобные дела в судебной практике единичны. 
     Отмеченные аспекты показывают, что полноту защиты прав и законных интересов пропавших лиц и членов их семей в делах о признании граждан безвестно пропавшими и объявлении умершими могут обеспечить государственные органы и прокурор при наделении их необходимыми полномочиями. Прокурор смог бы принять необходимые меры для защиты прав именно тех лиц, кто не может сам защитить свои права.
     Кроме этого, для реализации права на обращение с заявлением необходимо обеспечить поступление прокурору информации о случаях пропажи граждан и о том, чьи интересы затрагивает это обстоятельство. Сведения могут поступить из органов местного самоуправления, организаций жилищно - коммунального комплекса, УПФР, органов социальной защиты и др. Если у пропавшего лица нет близких родственников или они в силу возраста и состояния здоровья не могут обратиться в государственные органы, то прокурор сможет защитить их интересы в судебном порядке. В связи с этим важным является организация обмена информацией между уполномоченными органами и прокуратурой города, района. Прокурор мог бы скоординировать совместную деятельность данных органов и при необходимости принять меры прокурорского реагирования, а также инициировать рассмотрение вопроса судом. Это обеспечит необходимую реализацию правозащитной составляющей участия прокурора в рассмотрении судами дел о признании граждан безвестно пропавшими и объявлении граждан умершими.
Литература: 
[1] Васьковский Е.В. Учебник гражданского права. Вып. 1-й. Введение и общая часть. СПб., 1894 // СПС «КонсультантПлюс», 2016. 
[2] Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[3] Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[4] Гражданский кодекс РСФСР от 11 ноября 1922 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[5] Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 10 июля 1923 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[6] Гражданский процессуальный кодекс Азербайджанской Республики (утвержден Законом Азербайджанской Республики от 28 декабря 1999 № 780-IQ) // 2016, Информационная система «ПАРАГРАФ». URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30420065#pos=1;-168.
[7] Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики от 29 декабря 1999 № 146 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.07.2016 г.) Информационная система «ПАРАГРАФ» http://online.adviser.kg/Document/?link_id=1000870494.
[8] Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь 11 января 1999 № 238-З Принят Палатой представителей 10 декабря 1998, одобрен Советом Республики 18 декабря 1998 // 2016, Сайт «Кодексы Республики Беларусь». URL: http://kodeksy.by/grazhdanskiy-processualnyy-kodeks.
[9] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 № 138-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[10] Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[11] Закон СССР от 30 ноября 1979 «О прокуратуре СССР» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[12] Кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 № 377-V «Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан» // Информационная система «ПАРАГРАФ»  http://online.zakon.kz/m/Document/?doc_id=34329053#sub_id=30200.
[13] Кулицкая Л.И. Основания и гражданско-правовые последствия признания гражданина безвестно отсутствующим и объявления умершим и роль органов внутренних дел в установлении фактов безвестного отсутствия. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. 
[14] Закон СССР от 8 декабря 1961 «Об утверждении Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[15] Постановление ВЦИК от 28 мая 1922 "Положение о прокурорском надзоре" // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[16] Попова Ю.А. Признание граждан безвестно отсутствующими и умершими в порядке гражданского судопроизводства // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1977. 
[17] Портянкина С.П. Судопроизводство по делам о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим в суде первой инстанции. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
[18] Прянишников Е.А. О безвестном отсутствии и признании умершим // Правоведение. 1990. № 1. 
[19] РосПравосудие // URL: https://rospravosudie.com
[20] Свод законов Российской империи // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[21] Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
Заголовок En: 

Role of the Prosecutor in the Matters of Recognition Citizens of be Declared Missing and Declared Dead: Past and Present

Аннотация En: 

The article is devoted to the study of the development of the role of the prosecutor in cases on the recognition of citizens as missing and the announcement of citizens who died after the publication of the Code of Laws of the Russian Empire to the present day. It is established that the modern legal framework for the consideration by the courts of these cases does not fully allow the prosecutor's human rights protection potential to be realized. Forms of prosecutor participation in cases of this category in some CIS member states are analyzed. Based on the results of the study, aspects of missing citizens and their family’s rights protecting are revealed, what deserve attention.

Ключевые слова En: 

prosecutor, special proceeding, human rights activity, recognizing as a missing persons, declaration of death, history, practice, problems.