Санкционирование административных решений в шотландском праве

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье рассматриваются характерные черты механизма судебного санкционирования, получившего закрепление в КАС РФ, целями которого является проведение судебного контроля при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. В контексте сравнительного правоведения выявляется цель и значение санкционирования административных решений в современном правовом государстве на примере работы Трибунала психического здоровья Шотландии.

Ключевые слова: 

судебное санкционирование, Кодекс административного судопроизводства, РФ, административная юстиция, приказы о принудительном лечении, административные решения, процедура принятия административного решения, Трибунал психического здоровья, Шотландия.

     Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрел ряд категорий дел, решение уполномоченного органа исполнительной власти по которым возможно исключительно с санкции суда.  Судебное санкционирование, как отмечает А.Б. Зеленцов, является  реальным средством, способным обеспечить ориентацию публичного управления на соблюдение прав и законных интересов граждан [1. С. 233] [2. C. 22-37]. Эти дела, рассматриваемые в порядке искового производства, относятся к категории административных дел об обязательном судебном контроле (ч. 3 ст.1 КАС РФ [3]) и подразделяются в законе на шесть отдельных производств:  а) о приостановлении деятельности (гл. 27); б) о помещении в специальное учреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии (гл. 28);  в) об административном надзоре (гл. 29); г) о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение (гл. 30); д) о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию (гл. 31); е) о взыскании обязательных платежей и санкций  (гл. 32).
     Необходимость обязательного судебного контроля в указанных сферах обусловлена возможностью нарушения со стороны публичных органов прав и законных интересов физических и юридических лиц, находящихся в ситуации, при которой им предъявляются определенные установленные законом требования со стороны административных органов. При этом может наличествовать несогласие субъекта с принятым в отношении него административным решением, что, в свою очередь, порождает отсутствие мотивации по его добровольному исполнению. Орган публичной администрации, не имея собственных правовых средств, обязывающих исполнить принятое решение, обращается за соответствующей санкцией к независимому органу – суду, решение которого носит обязательный для обеих сторон характер.
     Таким образом, судебное санкционирование можно рассматривать как самостоятельный институт и вид административного судопроизводства в общем суде, содержание которого составляет деятельность суда по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) в связи с реализацией отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, осуществляемая с целью обеспечения их прав и проверки законности предъявляемых административных требований. 
     Поскольку в отечественном административном праве институт судебного санкционирования является новеллой, представляется своевременным, в целях его теоретического осмысления, рассмотреть вопрос о его применении в праве тех государств, где он имеет более устоявшееся употребление. Примером может служить англо-саксонская система права, в рамках которой широкое развитие получили различные институты защиты субъективных публичных прав граждан. В данной статье институт судебного санкционирования будет рассмотрен на примере Шотландии.
     Административная юстиция Шотландии охватывает ряд институциональных органов и правовых процедур, связанных с обеспечением субъективных публичных прав граждан. Так, в ее институциональную структуру входят административные трибуналы различной специализации, входящие в состав Трибунала первого уровня и Высшего трибунала Шотландии, Сессионный суд Шотландии (высшая апелляционная инстанция), регулирующие органы и комиссии, которые рассматривают жалобы и/или проводят расследования.  К правовым процедурам административной юстиции относятся – процедура принятия решений в первой инстанции (initial decision making process)  всеми переданными Шотландии и сохраненными за Великобританией государственными органами (или органами, предоставляющими государственные услуги), затрагивающих права и интересы физических лиц; процедуры обжалования и пересмотра при разрешении споров; деятельность трибуналов при принятии решений  в первой инстанции трибуналом  (the decision making process) и их обжалование; процедуры подачи жалоб и органы по их разрешению в  публичном секторе. 
     Санкционирование административных решений независимыми органами в Шотландии возможно как посредством судебных органов (например, графских судов), так и органов, не являющихся судебными, но, по сути, выполняющих судебные функции, - административными трибуналами. Роль последних обусловлена тем, что, в отличие от судов, административные трибуналы в состоянии более квалифицированно рассмотреть дело из-за наличия в его составе работников, обладающих специальными знаниями, касающихся специфики работы трибунала, а также менее формализованной процедуры.    
     В связи с тем, что в КАС РФ одна из категорий дел, относящаяся к деятельности суда по судебному санкционированию, - это дела о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, предлагается остановиться на анализе практики разрешения подобных дел в Шотландии.
     Трибунал психического здоровья Шотландии (Mental Health Tribunal for Scotland) уполномочен выдавать приказы о принудительном лечении (compulsory treatment orders) в тех случаях, когда лечение предполагается ввести против воли лица, в отношении которого они выдаются (1). Осуществляя данный вид деятельности, трибунал выступает в качестве органа, принимающего первоначальное решение по делу, а не органа, разрешающего административно-правовой спор. То есть прерогативой трибунала согласно Закону о психическом здоровье Шотландии (2) является принятие административного решения о принудительном лечении.   
     В случае выдачи приказа о принудительном лечении лицо, в отношении которого оно принято, обязано находиться в медицинском учреждении, получать лечение, оставаться в определенном месте,  осуществлять допуск в свой дом лиц, участвующих в лечении, уведомлять  сотрудника охраны психического здоровья о смене места нахождения и получать на это его согласие. Изменение условий содержания, обязанностей лиц, которому оказывается принудительное лечение, может быть изменено только решением  трибунала по ходатайству лечащего врача, пациента или представителя пациента (named person).  В случае нарушения требований, к лицу могут применяться санкции, к примеру, в виде госпитализации, если лечение проводилось в нестационарном порядке.  Указанные условия соотносятся с требованиями к лицам, освобожденным из мест лишения свободы либо находящихся под следствием в российском уголовном праве. 
     При этом процедура, в рамках которой принимается решение о выдаче приказа, носит судебный характер: по делу проводятся слушания, решение принимается коллегиально, стороны вправе давать показания, приводить доказательства и задавать вопросы. Итогом рассмотрения дела является выдача/отказ в выдаче приказа о принудительном лечении. Как известно, выдача приказов в Великобритании, как правило, является правом суда по итогам рассмотрения заявления о его выдаче, поданного частным лицом. В рассматриваемом случае не частное лицо обращается за выдачей приказа, а орган публичной администрации, в компетенцию которого входит данная сфера (в данном случае - сотрудник охраны психического здоровья (mental health officer (3)). Кроме того, трибунал действует в качестве апелляционной инстанции при рассмотрении жалоб на решения о выдаче приказов о принудительном лечении и акты о краткосрочном задержании (short term detention certificates) (4). Апелляции на решения трибунала возможны только в отношении условий и длительности содержания, но не касаются решения о выдаче приказа о принудительном решении в целом. Обжаловать выдачу приказа можно только главному шерифу, или, в установленных случаях,  напрямую в Сессионном суде Шотландии.  
     Следовательно, трибунал в своей работе действует как орган, принимающий административные решения (decision-making body), как апелляционный орган (appellate body), и как судебный орган, санкционирующий выдачу приказов о принудительном лечении, не являющийся при этом судом. 
     Процедура принятия решения в трибунале  (the decision making process). Выдаче приказа о принудительном лечении предшествует процедура рассмотрения дела трибуналом. Сотрудник охраны психического здоровья подает заявление о выдаче приказа (application for a compulsory treatment order), к которому прилагается два медицинских заключения, сообщение сотрудника охраны психического здоровья и предлагаемый план ухода и лечения. О подаче заявления сообщается лицу, в отношении которого оно подано, и его представителю. Заявитель обязан указать права лица, в отношении которого предполагается выдача приказа о принудительном лечении, в т.ч. право обжаловать заявление, иметь адвоката и высказывать свое мнение о рассматриваемом деле. 
     В состав каждой комиссии трибунала входит юрист, медицинский работник и специалист трибунала, имеющий специальные знания в данной области (медсестра, социальный работник или кто-либо с личным опытом психического расстройства, неспособности к обучению или связанного с ним состояния). Подобный состав позволяет более профессионально, по сравнению с судом, рассмотреть дело и вынести правильное решение.  
     Слушания проходят как в медицинских учреждениях (если дело касается стационарного пациента), так и на общественных площадках [5] (community venue). В слушаниях принимают участие сами пациенты, назначенные лица, члены семьи/близкие, медицинские и социальные работники, юристы. Процесс в трибунале носит следственный характер с активной ролью членов трибунала, проводящих слушания, и сторон в исследовании доказательств, и рассмотрении всех вопросов. Трибунал заслушивает позиции сторон до принятия своего решения.
     Обжалование решения трибунала о выдаче приказа о принудительном лечении возможно в течение 21 дня с момента сообщения лицу решения трибунала или с момента получения запрошенной копии решения [6].  Право на апелляцию как главному шерифу, так и в  Сессионный суд возникает по следующим основаниям: 
  1. решение трибунала было основано на ошибке в праве (error of law);
  2. были допущены процессуальные нарушения (procedural impropriety) в проведении слушаний  трибуналом;
  3. трибунал действовал необоснованно (unreasonably) в осуществлении своего усмотрения;
  4. решение трибунала не подтверждается представленными трибуналу фактами [4].
 
     Выше перечислены классические основания, по которым допускается судебный пересмотр (judicial review) решений в англо-саксонском праве: ошибка в праве, процессуальные нарушения, необоснованность и игнорирование доказательств.  
     Таким образом, в Шотландии заявление о выдаче приказа о принудительном лечении подается сотрудником охраны психического здоровья, т.е. представителем публичной администрации, в Трибунал психического здоровья, выступающий в качестве одновременно органа, принимающего административное решение (не разрешающего при этом административно-правовой спор), так и судебного органа, выдающего обязательное к исполнению решение, обжалование которого возможно в вышестоящей инстанции – суде. К достоинствам данной системы можно отнести профессиональную подготовку сотрудников трибунала, способствующей вынесению правильного решения, возможность рассмотрения дела в местах, приспособленных к потребностям пациентов, доступ к судебному пересмотру неудовлетворительных решений, узкая ориентированность работы трибунала на решении специфической категории дел с участием неординарной стороны. В данной категории дел представляется наиболее важным всесторонне учитывать интересы лиц, в отношении которых принимаются подобные решения.
 
ПРИМЕЧАНИЯ
(1) Когда лицо не согласно с принудительным лечением или неспособно принять самостоятельное решение о его проведении. Приказ выдается на срок шесть месяцев с возможностью продления на шесть, а затем на двенадцать месяцев. Право на принятие решения об окончании действия приказа о принудительном лечении имеет лечащий врач (responsible medical officer), трибунал психического здоровья и комиссия по вопросам психического благосостояния (The Mental Welfare Commission) через обращение в трибунал или к лечащему врачу.
(2) The Mental Health (Care and Treatment) (Scotland) Act [4].
(3) Социальный работник Шотландии, владеющий специальной подготовкой и опытом в работе с людьми, имеющими психические заболевания, умственную отсталость или связанное с этим состояния.
(4) Приказы о краткосрочном задержании (short term detention order) также выдаются Трибуналом психического здоровья.
(5) К ним относятся установленные трибуналом 87 мест, где могут проводиться слушания, включая больницы, стационарные отделения и общественные площадки. С картой мест проведения слушаний пользователи могут ознакомиться на официальном сайте трибунала URL: https://www.mhtscotland.gov.uk/mhts//Venues
(6) The Mental Health (Period for Appeal) Regulations.
Литература: 
[1] Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права.  М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 
[2] Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. 
[3] Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[4] The Mental Health (Care and Treatment) (Scotland) Act // 2017, Archives. URL: http://www.legislation.gov.uk/asp/2003/13/section/328