Санкционирование административных решений в шотландском праве

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье рассматриваются характерные черты механизма судебного санкционирования, получившего закрепление в КАС РФ, целями которого является проведение судебного контроля при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. В контексте сравнительного правоведения выявляется цель и значение санкционирования административных решений в современном правовом государстве на примере работы Трибунала психического здоровья Шотландии.

Ключевые слова: 

судебное санкционирование, Кодекс административного судопроизводства, РФ, административная юстиция, приказы о принудительном лечении, административные решения, процедура принятия административного решения, Трибунал психического здоровья, Шотландия.

     Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрел ряд категорий дел, решение уполномоченного органа исполнительной власти по которым возможно исключительно с санкции суда.  Судебное санкционирование, как отмечает А.Б. Зеленцов, является  реальным средством, способным обеспечить ориентацию публичного управления на соблюдение прав и законных интересов граждан [1. С. 233] [2. C. 22-37]. Эти дела, рассматриваемые в порядке искового производства, относятся к категории административных дел об обязательном судебном контроле (ч. 3 ст.1 КАС РФ [3]) и подразделяются в законе на шесть отдельных производств:  а) о приостановлении деятельности (гл. 27); б) о помещении в специальное учреждение иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии (гл. 28);  в) об административном надзоре (гл. 29); г) о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение (гл. 30); д) о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию (гл. 31); е) о взыскании обязательных платежей и санкций  (гл. 32).
     Необходимость обязательного судебного контроля в указанных сферах обусловлена возможностью нарушения со стороны публичных органов прав и законных интересов физических и юридических лиц, находящихся в ситуации, при которой им предъявляются определенные установленные законом требования со стороны административных органов. При этом может наличествовать несогласие субъекта с принятым в отношении него административным решением, что, в свою очередь, порождает отсутствие мотивации по его добровольному исполнению. Орган публичной администрации, не имея собственных правовых средств, обязывающих исполнить принятое решение, обращается за соответствующей санкцией к независимому органу – суду, решение которого носит обязательный для обеих сторон характер.
     Таким образом, судебное санкционирование можно рассматривать как самостоятельный институт и вид административного судопроизводства в общем суде, содержание которого составляет деятельность суда по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) в связи с реализацией отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, осуществляемая с целью обеспечения их прав и проверки законности предъявляемых административных требований. 
     Поскольку в отечественном административном праве институт судебного санкционирования является новеллой, представляется своевременным, в целях его теоретического осмысления, рассмотреть вопрос о его применении в праве тех государств, где он имеет более устоявшееся употребление. Примером может служить англо-саксонская система права, в рамках которой широкое развитие получили различные институты защиты субъективных публичных прав граждан. В данной статье институт судебного санкционирования будет рассмотрен на примере Шотландии.
     Административная юстиция Шотландии охватывает ряд институциональных органов и правовых процедур, связанных с обеспечением субъективных публичных прав граждан. Так, в ее институциональную структуру входят административные трибуналы различной специализации, входящие в состав Трибунала первого уровня и Высшего трибунала Шотландии, Сессионный суд Шотландии (высшая апелляционная инстанция), регулирующие органы и комиссии, которые рассматривают жалобы и/или проводят расследования.  К правовым процедурам административной юстиции относятся – процедура принятия решений в первой инстанции (initial decision making process)  всеми переданными Шотландии и сохраненными за Великобританией государственными органами (или органами, предоставляющими государственные услуги), затрагивающих права и интересы физических лиц; процедуры обжалования и пересмотра при разрешении споров; деятельность трибуналов при принятии решений  в первой инстанции трибуналом  (the decision making process) и их обжалование; процедуры подачи жалоб и органы по их разрешению в  публичном секторе. 
     Санкционирование административных решений независимыми органами в Шотландии возможно как посредством судебных органов (например, графских судов), так и органов, не являющихся судебными, но, по сути, выполняющих судебные функции, - административными трибуналами. Роль последних обусловлена тем, что, в отличие от судов, административные трибуналы в состоянии более квалифицированно рассмотреть дело из-за наличия в его составе работников, обладающих специальными знаниями, касающихся специфики работы трибунала, а также менее формализованной процедуры.    
     В связи с тем, что в КАС РФ одна из категорий дел, относящаяся к деятельности суда по судебному санкционированию, - это дела о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, предлагается остановиться на анализе практики разрешения подобных дел в Шотландии.
     Трибунал психического здоровья Шотландии (Mental Health Tribunal for Scotland) уполномочен выдавать приказы о принудительном лечении (compulsory treatment orders) в тех случаях, когда лечение предполагается ввести против воли лица, в отношении которого они выдаются (1). Осуществляя данный вид деятельности, трибунал выступает в качестве органа, принимающего первоначальное решение по делу, а не органа, разрешающего административно-правовой спор. То есть прерогативой трибунала согласно Закону о психическом здоровье Шотландии (2) является принятие административного решения о принудительном лечении.   
     В случае выдачи приказа о принудительном лечении лицо, в отношении которого оно принято, обязано находиться в медицинском учреждении, получать лечение, оставаться в определенном месте,  осуществлять допуск в свой дом лиц, участвующих в лечении, уведомлять  сотрудника охраны психического здоровья о смене места нахождения и получать на это его согласие. Изменение условий содержания, обязанностей лиц, которому оказывается принудительное лечение, может быть изменено только решением  трибунала по ходатайству лечащего врача, пациента или представителя пациента (named person).  В случае нарушения требований, к лицу могут применяться санкции, к примеру, в виде госпитализации, если лечение проводилось в нестационарном порядке.  Указанные условия соотносятся с требованиями к лицам, освобожденным из мест лишения свободы либо находящихся под следствием в российском уголовном праве. 
     При этом процедура, в рамках которой принимается решение о выдаче приказа, носит судебный характер: по делу проводятся слушания, решение принимается коллегиально, стороны вправе давать показания, приводить доказательства и задавать вопросы. Итогом рассмотрения дела является выдача/отказ в выдаче приказа о принудительном лечении. Как известно, выдача приказов в Великобритании, как правило, является правом суда по итогам рассмотрения заявления о его выдаче, поданного частным лицом. В рассматриваемом случае не частное лицо обращается за выдачей приказа, а орган публичной администрации, в компетенцию которого входит данная сфера (в данном случае - сотрудник охраны психического здоровья (mental health officer (3)). Кроме того, трибунал действует в качестве апелляционной инстанции при рассмотрении жалоб на решения о выдаче приказов о принудительном лечении и акты о краткосрочном задержании (short term detention certificates) (4). Апелляции на решения трибунала возможны только в отношении условий и длительности содержания, но не касаются решения о выдаче приказа о принудительном решении в целом. Обжаловать выдачу приказа можно только главному шерифу, или, в установленных случаях,  напрямую в Сессионном суде Шотландии.  
     Следовательно, трибунал в своей работе действует как орган, принимающий административные решения (decision-making body), как апелляционный орган (appellate body), и как судебный орган, санкционирующий выдачу приказов о принудительном лечении, не являющийся при этом судом. 
     Процедура принятия решения в трибунале  (the decision making process). Выдаче приказа о принудительном лечении предшествует процедура рассмотрения дела трибуналом. Сотрудник охраны психического здоровья подает заявление о выдаче приказа (application for a compulsory treatment order), к которому прилагается два медицинских заключения, сообщение сотрудника охраны психического здоровья и предлагаемый план ухода и лечения. О подаче заявления сообщается лицу, в отношении которого оно подано, и его представителю. Заявитель обязан указать права лица, в отношении которого предполагается выдача приказа о принудительном лечении, в т.ч. право обжаловать заявление, иметь адвоката и высказывать свое мнение о рассматриваемом деле. 
     В состав каждой комиссии трибунала входит юрист, медицинский работник и специалист трибунала, имеющий специальные знания в данной области (медсестра, социальный работник или кто-либо с личным опытом психического расстройства, неспособности к обучению или связанного с ним состояния). Подобный состав позволяет более профессионально, по сравнению с судом, рассмотреть дело и вынести правильное решение.  
     Слушания проходят как в медицинских учреждениях (если дело касается стационарного пациента), так и на общественных площадках [5] (community venue). В слушаниях принимают участие сами пациенты, назначенные лица, члены семьи/близкие, медицинские и социальные работники, юристы. Процесс в трибунале носит следственный характер с активной ролью членов трибунала, проводящих слушания, и сторон в исследовании доказательств, и рассмотрении всех вопросов. Трибунал заслушивает позиции сторон до принятия своего решения.
     Обжалование решения трибунала о выдаче приказа о принудительном лечении возможно в течение 21 дня с момента сообщения лицу решения трибунала или с момента получения запрошенной копии решения [6].  Право на апелляцию как главному шерифу, так и в  Сессионный суд возникает по следующим основаниям: 
  1. решение трибунала было основано на ошибке в праве (error of law);
  2. были допущены процессуальные нарушения (procedural impropriety) в проведении слушаний  трибуналом;
  3. трибунал действовал необоснованно (unreasonably) в осуществлении своего усмотрения;
  4. решение трибунала не подтверждается представленными трибуналу фактами [4].
 
     Выше перечислены классические основания, по которым допускается судебный пересмотр (judicial review) решений в англо-саксонском праве: ошибка в праве, процессуальные нарушения, необоснованность и игнорирование доказательств.  
     Таким образом, в Шотландии заявление о выдаче приказа о принудительном лечении подается сотрудником охраны психического здоровья, т.е. представителем публичной администрации, в Трибунал психического здоровья, выступающий в качестве одновременно органа, принимающего административное решение (не разрешающего при этом административно-правовой спор), так и судебного органа, выдающего обязательное к исполнению решение, обжалование которого возможно в вышестоящей инстанции – суде. К достоинствам данной системы можно отнести профессиональную подготовку сотрудников трибунала, способствующей вынесению правильного решения, возможность рассмотрения дела в местах, приспособленных к потребностям пациентов, доступ к судебному пересмотру неудовлетворительных решений, узкая ориентированность работы трибунала на решении специфической категории дел с участием неординарной стороны. В данной категории дел представляется наиболее важным всесторонне учитывать интересы лиц, в отношении которых принимаются подобные решения.
 
ПРИМЕЧАНИЯ
(1) Когда лицо не согласно с принудительным лечением или неспособно принять самостоятельное решение о его проведении. Приказ выдается на срок шесть месяцев с возможностью продления на шесть, а затем на двенадцать месяцев. Право на принятие решения об окончании действия приказа о принудительном лечении имеет лечащий врач (responsible medical officer), трибунал психического здоровья и комиссия по вопросам психического благосостояния (The Mental Welfare Commission) через обращение в трибунал или к лечащему врачу.
(2) The Mental Health (Care and Treatment) (Scotland) Act [4].
(3) Социальный работник Шотландии, владеющий специальной подготовкой и опытом в работе с людьми, имеющими психические заболевания, умственную отсталость или связанное с этим состояния.
(4) Приказы о краткосрочном задержании (short term detention order) также выдаются Трибуналом психического здоровья.
(5) К ним относятся установленные трибуналом 87 мест, где могут проводиться слушания, включая больницы, стационарные отделения и общественные площадки. С картой мест проведения слушаний пользователи могут ознакомиться на официальном сайте трибунала URL: https://www.mhtscotland.gov.uk/mhts//Venues
(6) The Mental Health (Period for Appeal) Regulations.
Литература: 
[1] Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права.  М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 
[2] Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. 
[3] Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[4] The Mental Health (Care and Treatment) (Scotland) Act // 2017, Archives. URL: http://www.legislation.gov.uk/asp/2003/13/section/328
Заголовок En: 

Administrative Decisions Authorization Under the Scottish Law

Аннотация En: 

In the article characteristic features of the mechanism of judicial authorization, which was set in the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, whose objectives are to conduct judicial control in the implementation of certain administrative power requirements for individuals and organizations are examined. In the context of comparative jurisprudence, purpose and significance of authorizing administrative decisions in a modern rule-of-law state is revealed on the example of the Mental Health Tribunal for Scotland work.

Ключевые слова En: 

judicial authorization, Code of Administrative Proceedings, Russian Federation, administrative justice, orders for compulsory treatment, administrative decisions, administrative decision procedure, Mental Health Tribunal, Scotland.