К вопросу о равенстве прав избирателей при формировании одномандатных избирательных округов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
  •  
  • Исраелян Валентин Борисович - кандидат юридических наук, доцент кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы;
  • Холкина Наталья Александровна – кандидат физико-математических наук, доцент кафедры финансового менеджмента и финансового права Московского городского университета управления Правительства Москвы
Аннотация: 

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 году, после долгого перерыва вновь проводились с применением как пропорциональной, так и мажоритарной избирательной системы, которая предусматривает на территории государства формирование одномандатных избирательных округов. Однако, с учетом требований закона, избирательные округа были определены таким образом, что численность избирателей, проживающих на территории одномандатного избирательного округа могла отличаться в 20 раз.

Ключевые слова: 

избирательные права, выборы, депутат, Государственная Дума, одномандатный избирательный округ, закон, единая норма представительства, Российская Федерация.

     Конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, традиционно находит свою конкретизацию в содержании федерального законодательства, обеспечивающем правовое регулирования организации и проведения выборов. 
     Это свойственно для закрепления любой из форм народовластия, идет ли речь о выборах, референдуме, независимо от уровня его проведения, а также об организации местного самоуправления в Российской Федерации.
     Детальная регламентация в содержании норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации порядка реализации закрепленных в содержании Основного закона избирательных прав граждан гарантирует их строгое соблюдение правоприменителем, как и должна гарантировать недопустимость многозначного толкования содержания норм законодательства о выборах.
     Так, основополагающим законом, обеспечивающим общее правовое регулирование избирательных правоотношений, и определяющим основные принципы проведения избирательных компаний в Российской Федерации является Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», положения которого являются фундаментальными для содержания как федерального, так и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего правоотношения, связанные с организацией и проведением выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
     Ключевой гарантией избирательных прав граждан Российской Федерации, является закрепление в содержании указанного закона основных принципов участия граждан в выборах. Так, в соответствии с п.1 ст. 3 Закона гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
     Указанные принципы организации и проведения выборов являются основополагающими в науке избирательного права, поскольку по своей правовой природе образуют фундамент для обеспечения правового регулирования как выборов, так и референдума.
     Возможность незначительного отступления от требований указанных принципов грозит возникновению обоснованных сомнений не только в реализации конституционных права избирать и быть избранными, но и в демократичности непосредственно самих электоральных процедур.
     И если содержание таких принципов как всеобщее и прямое избирательное право не вызывает сомнений в правоприменительной практике, поскольку не допускает возможности их различного толкования, то такие принципы как равное избирательное право и соблюдение тайны голосования до настоящего времени являются предметом для научного исследования.
     Так, к примеру, обеспечение тайны голосования в условиях реализации активного избирательного права лицом, являющимся инвалидом по зрению, при использовании трафарета изготовленного с применением языка Брайля, не вызывает сомнения в объективности самостоятельной реализации избирателем своего права. Однако, возможное содействие в заполнении избирательного бюллетеня другим избирателем, обязывает нас рассматривать возможность умышленного введения в заблуждения избирателя, который нуждался в указанной помощи.
     Но, данный пример не является основанием для совершенствования законодательства о выборах, вследствие того, что его нарушения не носят массового характера и по сути могут быть урегулированы актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
     Существенный интерес, по нашему мнению, вызывает практика реализации принципа равного избирательного права, содержание которого вновь стало актуальным на основании возвращения в российскую модель народовластия смешанной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ.
     По нашему мнению, в свете прошедших в 2016 году выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации, особое внимание, следует уделить вопросу строгого соблюдения принципа равного избирательного права граждан Российской Федерации, поскольку не столько итоги, сколько подготовка и организация проведения выборов, оставляют вопросы, требующие научного анализа с учетом практического применения законодательства. 
     Непосредственно сам принцип равного избирательного права считается одним из фундаментальных и берет свое начало из положений Конституции Российской Федерации, предусматривающей, в частности, что выборы главы государства проводятся на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права, принципа тайного голосования (часть 1 статьи 81). 
     Однако содержание данного принципа в науке избирательного права системно трактуется по-разному. Одним из ключевых представлений о содержании равенства избирательных прав является равенство голосов избирателей, независимо от пола, национальности, имущественного или социального положения, каждый зарегистрированный избиратель обладает равным правом голоса на выборах [4. С. 64].
     В дальнейшем представление о равенстве избирательных прав рассматривалось через призму равных возможностей избирать и быть избранным [1. С. 32].
     Тем не менее, контекст равного избирательного права, по нашему мнению, следует рассматривать через природу возможностей избирателя своим голосом обеспечить представительство своих интересов, в частности в законодательных (представительных) органах государственной власти, таким образом, чтобы вес его голоса, отданный за конкретного кандидата получившего депутатский мандат, не отличался от веса голоса другого избирателя, проголосовавшего за другого кандидата. Иными словами, речь идет об обеспечении единой нормы представительства, когда борьба кандидатов на выборах по мажоритарной избирательной системе осуществляется исходя из необходимости получения поддержки большинства избирателей, проживающих в избирательных округах, образованных таким образом, что численность проживающих в каждом округе избирателей приблизительно одинакова, и, следовательно, вес голоса каждого избирателя равен (равноценен), что обеспечивает и максимально возможное равенство представительства в законодательных органах государственной власти.
     Так, в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 22.02.2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» для проведения выборов депутатов Госдумы, избираемых по мажоритарной избирательной системе, на территории Российской Федерации образуется 225 одномандатных избирательных округов. 
     Основанием для формирования одномандатных избирательных округов является равная численность зарегистрированных на их территории избирателей, которая и должна обеспечивать соблюдение принципа равного избирательного права, сохраняющего, как мы уже определили ранее соблюдение равенства веса (равноценность) голосов избирателей.
     С этой целью законодатель определил, что за основу образования одномандатных избирательных округов будет взята единая норма представительства избирателей, которая определяется по формуле: общее число зарегистрированных в Российской Федерации избирателей разделенное на общее число одномандатных избирательных округов.
По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на 1 июля 2015 года, численность избирателей составила 109 902 583 человек. Соответственно, единая норма представительства равна: 109 902 583:225 = 488 455,92 (один мандат).
     Из этого следует, что число избирателей, зарегистрированных на территории одномандатного избирательного округа должно быть равно 448455,92 с возможными отклонениями, установленными законодателем, о которых мы будем говорить ниже.
     Таким образом, определив единую норму представительства избирателей для каждого одномандатного избирательного округа, число избирателей, зарегистрированных на территории каждого субъекта Российской Федерации, остается разделить общее число избирателей зарегистрированных на территории соответствующего субъекта на полученную единую норму представительства. В результате целая часть полученного частного является предварительно установленным числом одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта Российской Федерации.
     К примеру, на территории Республики Карелия, по данным на 2015 год, было зарегистрировано 540436 избирателей. Следовательно, количество образуемых одномандатных избирательных округов на территории данного субъекта Российской Федерации определяется по формуле: 540436:488455 = 1,1 (где целая часть полученного частного соответствует числу образуемых на территории Республики Карелия одномандатных округов).
     К решению вопроса о формировании одномандатных избирательных округов в субъектах Российской Федерации, где число проживающих зарегистрированных избирателей меньше единой нормы представительства, законодатель подошел следующим образом.
     Субъектам Российской Федерации, где численность избирателей составляет менее единой нормы представительства, выделяется один одномандатный избирательный округ. Оставшиеся после подобного распределения одномандатные избирательные округа образуются на территории тех субъектов Российской Федерации, у которых частное, полученное по приведенной выше формуле, больше единицы и имеет наибольшую дробную часть.
     Однако законодателем не была исключена вероятность того, что число распределенных одномандатных избирательных округов может оказаться больше 225. Вследствие чего была предусмотрена вероятность использования вторичной единой нормы представительства, применение которой требовало следующих поэтапных действий.
     На первом этапе, с учетом первоначально установленной единой нормы представительства, по одному одномандатному избирательному округу образовывалось на территории тех субъектов Российской Федерации, где число зарегистрированных избирателей было меньше изначально установленной единой нормы представительства.
     На втором этапе, законодатель предусматривает следующий порядок, согласно которому необходимо общее число избирателей, зарегистрированных на территориях оставшихся субъектов Российской Федерации разделить на число оставшихся нераспределенными округов, что позволит установить частное, которое будет являться уже вторичной нормой представительства, и при помощи которой определяется количество округов в оставшихся субъектах Российской Федерации.
     На третьем этапе оставшиеся нераспределенными одномандатные избирательные округа распределяются по одному между субъектами Российской Федерации, у которых указанное частное имеет наибольшую дробную часть.
     Законодателем были также установлены обязательные требования к образованию одномандатных избирательных округов, к числу которых следует отнести:
  • необходимо соблюдать примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу зарегистрированных на их территориях избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов (для определения средней нормы представительства избирателей необходимо разделить число избирателей зарегистрированных на территории субъекта РФ на число округов, распределенных этому субъекту);
  • не допускается образование одномандатных избирательных округов из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте Российской Федерации;
  • не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов Российской Федерации;
  • на территории каждого субъекта Российской Федерации должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа;
  • распределение одномандатных избирательных округов между субъектами РФ должно обеспечивать максимально возможное равенство представительства в Госдуме избирателей от каждого субъекта РФ;
  • в наименование одномандатного избирательного округа должно быть включено наименование соответствующего субъекта Российской Федерации.
 
     Полученная в результате обозначенных выше расчетов схема одномандатных избирательных округов была утверждена сроком на 10 лет Федеральным законом от 03.11.2015 № 300-ФЗ «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
     Если обратиться к содержанию указанного закона, то можно увидеть, что по одному одномандатному избирательному округу было сформировано, к примеру, в таких субъектах Российской Федерации, как Астраханская область (число зарегистрированных избирателей - 746 938), Курганская область (733 026), Республика Бурятия (715 529), Чеченская Республика (675 803).
     Однако, с учетом утвержденной указанным законом схемой, по одному одномандатному избирательному округу было сформировано и в таких субъектах как Магаданская область (110 173), Чукотский автономный округ (34 722), Ненецкий автономный округ (33 087). 
     Из приведенных примеров следует, что одномандатные избирательные округа были образованы таким образом, что один депутатский мандат по результатам голосования передавался, как от избирательного округа, на территории которого были зарегистрированы более 700 тысяч избирателей, так и от избирательного округа где, число избирателей было менее 40 тысяч.
     Можем ли мы с уверенностью утверждать, что указанные цифры свидетельствуют о соблюдении принципа равного избирательного права, который также должен обеспечивать и максимально возможное равенство представительства в Государственной Думе избирателей от каждого субъекта Российской Федерации, что непосредственно закреплено в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
     Произведенные нами попытки математического пересмотра указанной модели в целях гарантии реального равенства избирательных прав граждан, к сожалению, не обеспечивают соблюдения ключевого требования о том, что образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов Российской Федерации не допускается.
     Рассматривались различные схемы, способствующие сохранить равноценность голосов избирателей в условиях применения мажоритарной избирательной системы.
     Так, в частности, одним из направлений совершенствования системы образования одномандатных избирательных округов была идея экстраполяции порядка выдвижения политическими партиями федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Госдумы, разбитых на общефедеральную и региональную часть. При этом кандидаты от политической партии в рамках одной региональной группы могли представлять интересы сразу нескольких граничащих между собой субъектов Российской Федерации, что, в принципе, не противоречит духу формирования законодательных (представительных) органов государственной власти с применением пропорциональной избирательной системы. Таким образом, если избиратели, при применении пропорциональной избирательной системы голосовали за списки кандидатов, объединяющих, в основе своей, граничащие между собой субъекты Российской Федерации, то насколько проблемной может стать идея экстраполяции границ образования региональных групп с привязкой к этим границам и территории одномандатного избирательного округа. Главной проблемой развития данной идеи являлась не только свобода формирования региональных групп самими партиями и по своему усмотрению, в пределах установленных законодателем - не менее 35, но и природа непосредственно самой мажоритарной избирательной системы, которая всегда применялась на основе территориальной привязки кандидата к избирателям. В данном контексте, административные границы являются гарантией реализации активного избирательного права, отождествляющего конкретного кандидата с интересами (представительством) конкретной группы избирателей, зарегистрированных на конкретной территории.
     Однако, в условиях, когда пересмотр административных границ субъектов Российской Федерации недопустим вследствие прямого запрета закона, приходится признать что особенностью территориального устройства Российской Федерации является неравномерное размещение и плотность проживающего населения на территории каждого из субъектов.
     Следует отметить, что указанная проблема уже была предметом исследования, в частности, Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17.11.1998 № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был сделан вывод о том, что законодатель, исходя из исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики ее территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации, с тем чтобы не поставить под угрозу основы конституционного строя и его стабильность, имел основания в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусмотреть в соответствующем законе норму, устанавливающую отклонения от единой нормы представительства, поскольку целью такого решения служит обеспечение парламентского представительства территориальных единиц с малочисленным населением.
     Одной из идей, способствующих, возможной реализации конституционного принципа равенства избирательных прав, в теории, также является и пересмотр числа депутатов Государственной Думы, которое хоть и установлено в содержании Основного закона, но официально о причинах закрепления именно числа 450 не разъясняется, при том, что в сравнении с аналогичными (нижними) палатами парламентов ряда зарубежных государств (к примеру, в таких как США, ФРГ, Франция, Великобритания) показывает, что в Государственной Думе на 150 - 200 депутатов меньше. 
     Однако предложение о существенном увеличении численности нижней палаты Федерального Собрания РФ в целях обеспечения математического равенства избирательных прав граждан находится нами политически неоправданным.
     Если вернуться к идее территориального осмысления образования одномандатных избирательных округов, то следует согласиться, к примеру, с мнением Казарян А.А., который отмечает, что деление территории государства на избирательные округа обусловлено не только политическими факторами, но и социальными, а, следовательно, отступление от общей нормы представительства мера вынужденная для обеспечения единства и стабильности конституционного строя. [2. С. 43].
     Также, следует согласиться с Лебедевой Н.В., отметившей, что в процессе реализации принципа равного избирательного права в нашей стране возникает много проблем. На практике очень сложно образовать абсолютно равные по численности избирательные округа. Поэтому действующее законодательство при установлении требования примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей допускает отклонение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30% [3. С. 58].
     Тем не менее, возвращаясь к содержанию принципа равенства избирательных прав, хотелось бы обозначить совокупность проблем, выявленных в рамках избирательной компании 2016 года.
     Во-первых, это рекордно низкая явка избирателей, свидетельствующая о системности утраты у населения интереса к выборам и политическим процессам, что неминуемо грозит развитием абсентеизма и снижением уровня правовой культуры.
     Во-вторых, отсутствие стабильности избирательного законодательства, перед каждыми выборами свидетельствует о формальности участия населения в голосовании, поскольку далеко не каждый избиратель способен разобраться в хитросплетениях избирательного процесса, заложенных законодателем в содержание норм права.
     В-третьих, осознание того факта, что интересы определенного субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрировано более 700 тысяч избирателей представляет в Государственной Думе такое же число депутатов, как и субъекта, где зарегистрировано чуть более 30 тысяч избирателей, заставит избирателей обоснованно сомневаться в равенстве избирательных прав у граждан Российской Федерации в целом. 
     С одной стороны, идея достижения абсолютного равенства избирательных прав граждан не должна стать причиной для существенного пересмотра законодательства о выборах, поскольку федеральный парламент, с учетом роли Совета Федерации, обеспечивает представительство интересов каждого субъекта Российской Федерации на условиях полного равенства.
     С другой стороны, отсутствие равноценности голосов избирателей на территории Российской Федерации, по нашему мнению, должно послужить основанием для оценки возможного пересмотра положений законодательства о выборах в части образования одномандатных избирательных округов.
     К сожалению, здесь мы попадаем в ловушку, о которой уже упоминали ранее. Дело в том, что сложившаяся системность совершенствования законодательства о выборах, практически не позволила в Российской Федерации сформироваться стабильной законодательной базе, обеспечивающей правовое регулирование электоральным правоотношениям. Иными словами, к каждым новым выборам мы приближаемся с обновлённым законодательством, что не только отталкивает избирателя от участия в обновленных процедурах, но и не способствует стабильному развитию политической системы в стране.
     Дилемма представленного исследования заключается в необходимости определения меньшего зла. Либо мы определяем необходимость пересмотра системы образования избирательных округов на территории России при проведении выборов депутатов Госдумы, поскольку считаем, что равноценность голосов избирателей должна быть гарантирована законодателем. Либо, с учетом того, что мнение регионов в достаточной степени учитывается при формировании второй половины Государственной Думы по партийным спискам, мы воздержимся от совершенствования законодательства в целях заложения основ его последующей стабильности.
     Приходится признать, что практика определения одномандатных избирательных округов с учетом единой нормы представительства имела место и на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы, когда они еще проводились по смешанной избирательной системе, в частности на основании Федерального закона от 24.06.1999 №121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». 
     В свете сказанного, логично задаться вопросом: следует ли избирателю поступиться равенством избирательных прав в угоду стабильности законодательства о выборах? Согласимся, что политико-правовая система реализации избирательных прав в России сложилась и функционирует скоро уже как 25 лет. Но даже за столь короткий, применительно к государству, срок, периодичность и системность усовершенствования отдельных нюансов отечественной модели народовластия, буквально совершила законченный цикл (на примерах отказа от смешанной избирательной системы и последующего возвращения к ней на выборах депутатов Государственной Думы, отказа от выборов глав субъектов Российской Федерации и последующим возвращением к их избираемости, а также с учетом повышения заградительного барьера на выборах депутатов Государственной Думы с 5 процентов до 7, и последующему снижению к первоначальному показателю). Подобная модель совершенствования различных аспектов правового регулирования в рамках отдельной отрасли права могла бы поставить под сомнение желание государства достичь стабильности в данной сфере, при том, что выборы есть институт, который через преобразования, гарантированные периодическим обновлением власти, обеспечивают стабильность не только Конституции Российской Федерации, но и закрепленных в ней прав, свобод и гарантий.
     Однако, по нашему мнению, все мы получим ответ на поставленный вопрос ближе к следующей избирательной компании. Если законодатель заинтересован в обеспечении стабильности в системе организации и проведения выборов в Российской Федерации, то с возможными преобразованиями следует повременить. Особенно, если законодательство начинает совершенствоваться до проведения избирательной компании, а не по ее результатам, в разрешения выявленных в законодательстве проблем.
     Тем не менее, на основании изложенного, можно сделать вывод о том, что гарантии необходимости проведения выборов в России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании во многом обязывают законодателя к неизменности содержания указанных принципов и формирования соответствующих стабильных механизмов реализации избирательных процедур, отвечающих интересам общества и государства.
Литература: 
[1] Астафичев А.П. Избирательное право России: современное состояние и перспективы. Орел, 1999. 
[2] Казарян А.А. К вопросу о влиянии социального фактора на территориальное устройство современной России // Юридический мир. 2015. № 6.
[3] Лебедева Н.В. Принципы избирательного права: понятие и проблемы правового закрепления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9.
[4] Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб., 2001.