К вопросу о конституционном судебном контроле в сфере местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета, член Научно-экспертного совета при Комитете Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, член Консультативного общественного совета при Избирательной комиссии Московской области

Аннотация: 

В статье рассматриваются некоторые особенности конституционного судебного контроля в сфере местного самоуправления. Рассматривается специфика решений Конституционного Суда Российской Федерации, которая заключается в их общеобязательности и нормативности. Приводится положение о квазинормативном характере решений Конституционного Суда. Через свои решения Конституционный Суд осуществляет конституционный контроль в сфере местного самоуправления и тем самым способствует правильному применению не только конституционных, федеральных, региональных, но и муниципальных правовых норм.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, муниципальное образование, решения Конституционного Суда, Конституционный Суд, квазинорма, верховенство Конституции, конституционный контроль, нормативность, муниципальное право, правовые основы, Россия, РФ.

     Местное самоуправление является одной из основ конституционного стоя и важной формой осуществления народовластия в Российской Федерации. Потому его эффективное функционирование направленное на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, является важнейшей гарантией развития демократии в стране. Тем самым на общегосударственном уровне важнейшую роль в защите прав и свобод человека и гражданина в том числе и в сфере местного самоуправления играет Конституционный Суд Российской Федерации. Решения Конституционного Суда составляют правовую основу местного самоуправления, в подавляющем решений которого не раз отмечалось важное значение местного самоуправления в развитии демократии в стране. 
     Безусловно очевидно, что местное самоуправление и демократический политический режим тесно взаимосвязаны. При этом местное самоуправление является содержанием, смыслом демократии, одной из форм выражения учредительной функции народа. Важнейшая конституционная формула содержащаяся в ст. 3 Конституции Российской о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления красной нитью проходит как через весь текст Конституции Российской Федерации 1993 г., так и решения Конституционного Суда Российской Федерации регулирующие местное самоуправление. 
     Так например, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П [11] говориться о том, что из ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 г. следует что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строй Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации придерживается этой правовой позиции при вынесения решении по всем спорным делам в сфере местного самоуправления и это не удивительно, поскольку в данном случае речь идет о базовой основе системы народовластия.
      Изучение правовых позиции Суда направлено на понимание сложных проблем местного самоуправления, которые возникают и будут возникать при реализации положений Конституции Российской Федерации принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (см - Конституция Российской Федерации 1993 г.) и Федерального закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 1993 г. № 131-ФЗ. 
     В сфере местного самоуправления Конституционный Суд призван осуществлять контроль за тем, чтобы нормативно правовые акты регулирующие местное самоуправление как непосредственно, так и опосредованно не вступали в противоречия с основополагающими конституционно-правовыми нормами, тем самым обеспечивая повсеместное верховенство Конституции. Конституционный судебный контроль является видом конституционного контроля, осуществляется специализированным субъектом, представляет собой проверку на соответствие основному закону государства актов и действий правового характера [14. C. 14]. Следует отметить, что конституционный контроль не является исключительной компетенцией Конституционного Суда. В настоящее время подобный вид контроля осуществляют и другие суды, но все-таки главенство в данной сфере и не только, безусловно принадлежит Конституционному Суду.
     Принцип верховенства конституции, провозглашенный ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. однозначно демонстрирует главенствующее место и ведущую роль конституции в правовой системе государства. Тем самым, исключительная значимость регулируемых конституцией общественных отношений, в том числе и в сфере местного самоуправления, определяют необходимость обеспечения ее юридического верховенства в системе правовых актов и тем самым требует особой правовой защиты [3. C. 10]. Правовая охрана Конституции Конституционным Судом Российской Федерации прежде всего направлена на достижение незыблемости общественного и государственного строя, стабильности правового статуса личности, неуклонного выполнения конституционных положений всеми субъектами конституционного и муниципального права. 
     Через свои решения Конституционный Суд осуществляет конституционный контроль в сфере местного самоуправления и тем самым способствует правильному применению не только конституционных, федеральных, региональных, но и муниципальных правовых норм. По своей сути, на прямую конституционной контроль направлен на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации 1993 г. и тем самым реализацию принципа конституционной законности [13]. Важность данного принципа определяется ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. согласно которой «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации». Таким образом, суть принципа законности заключается в том, что органы публичной власти (государственные и муниципальные) осуществляют компетенцию на основе законов и согласно процедуре, установленной законом [4. C. 35-45]. 
     В своем решении от 21 апреля 2003 г. Конституционный Суд Российской Федерации обратил вынимание на необходимость соблюдения конституционных принципов с целью эффективного обеспечения и функционирования режима законности во всех сферах общественной жизни (в том числе и местного самоуправления). 
     Таким образом, законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации реализуя принцип конституционной законности, тем самым обеспечивает конституционные гарантии местного самоуправления [5. C. 29]. 
     В современной теории конституционного и муниципального права практический господствующей является точка зрения о том, что решения Конституционного Суда Российской Федерации являются источниками российского права с одной стороны и муниципального права с другой [5.c.76]. Следовательно, они имеют обязательный характер и обладают нормативностью. Тем самым, рассматриваемые акты могут включаться с одной стороны, в общую иерархию источников муниципального права, а с другой в правовую основу местного самоуправления. При этом с учетом специфики их сущности решения Конституционного Суда Российской Федерации обладают довольно высокой юридической силой. 
     Решая конфликтность между конституционно-правовыми и муниципально-правовыми нормами Конституционный Суд Российской федерации создает правило, имеющее охранительное и регулирующее значение для муниципально-правовых отношений [6. C. 28].
     Роль и значение решений Конституционного Суда Российской Федерации в формирования и развития муниципального права являются весьма значительными и основополагающими. Они выступают гарантом "живой" конституционной модели местного самоуправления. Так например, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П [12] обращается внимание на нормативную сущность решений Конституционный Суда. Таким образом, решения Конституционного Суда по сути своей являются как актами правоприменения, так и нормативными источниками, поскольку содержат общеобязательную норму права, которая в свою очередь по кругу лиц распространяются на все субъекты правовых отношений. 
     Следует обозначить ряд критерий, по которым решения Конституционного Суда являются важным составным элементом правовой основы местного самоуправления:
  • содержат в себе правила поведения;
  • обязательный для исполнения на всей территории Российской Федерации;
  • имеют силу нормативного правового акта;
  • могут пересматриваться только самим Судом;
  • подлежат официальному опубликованию [10. C. 609]. 
 
     Постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, посвященных вопросам местного самоуправления достаточно много и все они направленный на уточнение тех или иных вопросов правовой природы местного самоуправления. Кроме того, решения Конституционного Суда Российской Федерации оказывали и оказывают решающее влияние на формирование конституционной модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Иными словами, в совокупности в них можно найти базовые положения действующей модели местного самоуправления. 
     Таким образом решения Конституционного Суда Российской Федерации играют все большее значение в правовом регулировании проблем местного самоуправления. В свою очередь проблемы местного самоуправления неоднократно разрешались и будут разрешаться в правовых позициях Конституционного Суда. 
     В контексте рассматриваемого вопроса следует отдельно рассмотреть вопрос об исполнении решений конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления. 
     В научной литературе по конституционному судебному процессу указанной проблеме практический не уделяется должного внимания. Полезная информация есть в учебнике «Конституционный судебный процесс» под ред. М.А. Митюкова, В.В. Комаровой [5. C. 237-239].
     Думается, что это связанно с тем что в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О конституционном Суде Российской федерации" отсутствует конкретный механизм исполнений решений федерального Конституционного Суда органами местного самоуправления. Указанный закон по отношению к органам местного самоуправления ограничивается общими правовыми нормами устанавливающие обязательность выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. Однако в законах о конституционных (уставных) судах некоторых субъектах Российской Федерации закреплен механизм исполнения органами местного самоуправления решений (Тыва, Дагестан, Саха (Якутия), Карелия). Так например, общим для всех указанных субъектов Российской Федерации является закрепления положения о том, что признанные конституционным (уставным) судом нормативные правовые акты одного муниципального образования не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации служат основанием для отмены в установленном порядке таких же нормативных правовых актов в других муниципальных образованиях. 
     Тем самым, органы местного самоуправления являются субъектами исполнения решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Такая позиция субъектов Российской Федерации безусловно вытекает из ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ где органами местного самоуправления на ряду с государственными органами выступают субъектами обязательной реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации. 
     В Республике Тыва представительный органа муниципального образования обязан не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Республики Тыва о не конституционности положений устава муниципального образования принять новый устав или же внести в него изменения или дополнения [1]. 
     В законодательстве Республики Карелия также закреплен механизм реализации решения о признании неконституционными устава муниципального или его части. Но в отличии от Республики Тывы здесь нет персонифицированного органа местного самоуправления обязанностью которого является привидения устава муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Тем самым это могут делать органы местного самоуправления в течении шести месяцев после опубликования соответствующего решения [7]. 
     В законодательстве Республики Саха (Якутия) устанавливается только то, что органы местного самоуправления обязаны не позднее месяца после опубликования решения отменить или внести изменения в признанные неконституционными акты [8]. 
     Аналогичный подход закреплен в Республике Дагестан, с той лишь разницей что здесь устанавливается двухмесячный срок для исполнения решений суда о признании неконституционным акта органа местного самоуправления или отдельной его части [2]. 
     Таким образом, решения Конституционного Суда Российской Федерации занимают важное место в системе правовых основ местного самоуправления. В них содержаться обязательные для исполнения субъектами правоотношений правовые положения (по сути своей квазиправовые нормы) которые направленный на регулирование основ местного самоуправления. Тем самым, как уже отмечалось выше решения конституционного Суда Российской Федерации это совокупность правил, развивающих саму идею местного самоуправления как основы конституционного строя важнейшей составной части системы народовластия и права на осуществления местного самоуправления.
Литература: 
[1] Закон Республики Карелия от 07 июля 2004 № 790-ЗРК «О Конституционном Суде Республики Карелия» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[2] Закон Республики Дагестан от 02 февраля 2010 № 8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[3] Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. Монография. М.: Издательство «Международные отношения», 2007. 
[4] Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Проспект, 2015. 
[5] Конституционный судебный процесс. Учебник для бакалавров. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 
[6] Колесников А.В. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. Саратов: Саратовская государственная юридическая академия, 2015.
[7] Конституционный закон Республики Тыва от 04 января 2003 № 1300 ВХ-1 «О Конституционном Суде Республики Тыва» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[8] Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 № 16-з № 363-II «О конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[9] Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для ВУЗовю. М.: Издательство Юрайт, 2013.
[10] Муниципальное право зарубежных стран. Теория и современная практика. М: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.
[11] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 №15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной закон) Курской области» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[12] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[13] Решение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 «Об информации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[14] Соколова А.И. Нормоконтроль в сфере местного самоуправления. Диссертация … кандидата юридических наук. М., 2016.