Теоретико-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с общественными объединениями

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация: 

На сегодняшний день в Российской Федерации действует большое количество общественных объединений, являющихся неотъемлемой частью гражданского общества. При этом во взаимодействии общественных объединений с государством может возникать ряд проблем связанных с законодательством и правоприменительным регулирование данных общественных отношений. В статье рассматриваются модели взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями, в том числе приводятся примеры зарубежного регулирования схожих правоотношений. Автор анализирует конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений на уровне субъектов Российской Федерации и роль субъектов в развитии гражданского общества.

Ключевые слова: 

общественные объединения, субъекты, органы государственной власти субъектов, взаимодействие, Россия, РФ, теория, проблематика.

     Посторенние гражданского общества является одной из важнейших задач любого демократического государства, в том числе и Российской Федерации. Для адекватного существования и функционирования гражданского общества необходимо обеспечение прав и свобод человека и гражданина, государство должно брать на себя роль гаранта основных прав и свобод. Необходимо учитывать несколько аспектов взаимодействия государства, в лице органов государственной власти, и гражданского общества: общество, как постоянно модернизирующаяся среда, остро нуждается в представлении своих интересов в различных сферах путем объединений и в то же время государства, стремящееся к преобразованию общественных отношений, должно сотрудничать с институтами гражданского общества и взаимодействовать с общественными объединениями. Главным показателем того насколько государство заботится о проявлении гражданской активности, в том числе путем создании общественных объединений, является законодательство. При создании нормативно-правовых актов должны способствовать развитию и интересам гражданского общества. Похожая позиция сформулирована в «Основополагающих принципах статуса неправительственных организаций в Европе», разработанных Советом Европы. Под неправительственными организациями данный документ понимает добровольные, самостоятельные объединения граждан, не подчиняющиеся органам государственной власти, при этом их наименования в законодательстве отдельных государств может быть абсолютно различным - ассоциации, благотворительные общества, фонды, общественные, некоммерческие организации, общества и трасты [4]. Несмотря на то, что в документе идет речь о самостоятельности и отделении от государства неправительственных организаций, в 74 статье указывается на поощрение их участия в государственных механизмах взаимодействия – консультаций, диалога, обмена, для поиска наиболее эффективного удовлетворения потребностей социума. 
     В случае если государству удается наладить работающий механизм взаимодействия с гражданским обществом, поддерживая такого рода организации, то это может значительно повысить качество политических решений. Большинство государств имеет необходимые правовые ресурсы для налаживания диалога. Так, например, в Польше принят документ «О социальном диалоге», который дополнительно подчеркивает значимость гражданского общества и организаций, сформированных внутри него. 
     Для Европейских государств, в целом, во взаимоотношениях с общественными организациями различных форм характерен принцип субсидиарности, то есть наибольшее внимание уделяется сотрудничеству на местном уровне. Зачастую при местных органах может существовать отдельный комитет занимающийся вопросами объединений и ассоциаций граждан. Например, в Германии объединения и ассоциации привлекаются в рамках бюджетного процесса на местном уровне в случае выделения денежных средств из федерального бюджета, путем совместного диалога и обсуждения выявляются приоритетные направления финансирования. В дальнейшем общественные объединения контролируют реализацию финансирования выделенных направлений или созданных программ [1]. 
     Существует целый спектр причин, объясняющий необходимость взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями как социально-политического, так и экономического характера. С точки зрения экономики можно отметить, что привлечение общественных объединений к реализации социальных программ может оказать гораздо более выгодно, чем использование частных услуг. К тому же, как отмечают А. Давыдова, А. Сембаева, А. Тарасенко, в свете растущих потребностей в социальной сфере (здравоохранения, образования) происходит уменьшение финансирования со стороны государства, что демонстрирует его желания перераспределить финансовую нагрузку. По мимо экономических существуют и политические причины для нахождения способов сотрудничества органов государственной власти с общественными объединениями: увеличивающаяся роль гражданского общества в принятии публично-властных решений, рост социальной активности населения и их заинтересованности в развитии своего государства или региона. Взаимодействие гражданского общества, представленного общественными объединениями, органов государственной власти и частным сектором экономики может стать наиболее удачной площадкой для реализации комплексных социально-экономических задач. 
     Многое в благополучии государства зависит от налаживания адекватного диалога и активного сотрудничества с гражданским обществом, в лице органов государственной власти и общественных объединений. В теории можно выявить несколько моделей контакта органов государственной власти и общественных объединений: взаимодействие (сотрудничество), игнорирование (отсутствие взаимодействия) и противостояние. При этом в случае взаимодействия оно может происходить как на основе партнерства и равенства, так и в рамках доминирования государства [5]. В Российской Федерации, на сегодняшний день, можно говорить о модели взаимодействия с высокой ролью органов государственной власти различного уровня. 
     Взаимоотношения органов государственной власти и общественных объединений, в современной России, выражаются в различных формах, которые можно разделить на две группы: экономические и неэкономические. К экономическим относится предоставление грантов, полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом, проведение конкурсов программ и проектов, налоговые и иные льготы. К неэкономическим можно отнести - проведение совместных мероприятий, публичные слушания, консультации, рабочие группы, обсуждение, дебаты, правовая инициатива общественных объединений. 
     С точки зрения правого регулирования также можно выделить несколько механизмов взаимодействия. Как отмечает Л. А. Чистова в своем диссертационном исследовании: государство через нормативные правовые акты может императивно регламентировать взаимоотношения органов государственной власти с общественными объединениями или государственные органы и общественные объединения самостоятельно определяют формы взаимоотношений, которые со временем приобретают характер правовых обыкновений и традиций либо закрепляются законодателем в виде правовых норм [10]. 
     В 1993 году, после принятия Конституции Российской Федерации, были созданы условия для формирования общественных объединений граждан. Было гарантировано право на свободу собраний и создаются раскрывающие положения Конституции федеральные законы. Согласно 72 статье Конституции РФ [2] защита права и свободы человека и гражданина являются предметом совместного ведения федерации и субъектов, и свобода объединений как раз таки и относятся к правам и свободам человека и гражданина. Однако стоит отметить, что 71 статья Конституции Российской Федерации относит к исключительной компетенции федеральных органов вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, получается, что вопросы права на объединение (по сути возможности создать общественное объединение) относится к компетенции центральных органов власти и реализуется в федеральном законодательстве. Субъект в своих нормативно-правовых актах могут устанавливать дополнительные меры по защите общественных объединений, оказывать поддержку виде льгот или финансирования отдельных программ. 
     Приятый в 1995 году Федеральный закон «Об общественных объединениях» [6] не имеет конкретного указания на допустимость или запрет регулирования общественных отношений, связанных с объединениями граждан, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Интерпретирую положения статье 76 Конституции Российской Федерации Конституционный суд в 1996 году установил, далее закрепленную в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" [7] (ныне утратившем силу), позицию о праве опережающего законодательства субъекта. Таким образом, субъект мог принимать собственные нормативно-правовые акты в рамках совместного ведения субъектов и федерации, если эти вопросы не были ранее урегулированы законодательством. Аналогичная позиция закреплена и в новом Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [8]. Теперь согласно статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [8], органы государственной власти субъекта могут самостоятельно осуществлять правовое регулирование по предметом совместного ведения до принятия федерального законодательства, при этом, в случае принятия федерального закона, закон субъекта должен быть приведен в соответствие в течение трех месяцев. Эти положения имеют значение для регулирования некоторых видов региональных общественных объединений, в тех аспектах, в которых они не урегулированы федеральными законами. 
     Как уже отмечалось выше, взаимодействие общественных объединений, органов государственной власти и частного сектора экономики может стать наиболее удачной площадкой для реализации комплексных социально-экономических задач. Применяя это положение к российской действительности, нужно указать на высокую роль именно органов государственной власти субъекта [11]. Социально-экономические проблемы в субъекте всегда наиболее остро ощущаются именно его населением, в связи с этим, образованные населением общественные объединения могут лучше сформулировать проблемные аспекты социальной жизни, а органы государственной власти субъекта могут выступить в качестве координатора между гражданским обществом и частным сектором, которые может обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие субъекта. Похожая позиция сформулирована в работе А.В. Лобановой [3].
     Таким образом, можно отметить, что взаимодействие государственных органов и общественных объединений является важным пунктом в построении гражданского общества. Развитие взаимодействия государства с общественными объединениями может быть эффективно обеспечено путем создания дополнительных возможностей для сотрудничества органов государственной власти субъектов и общественных объединений. Исходя из положений статьи 14 Федерального закона «об общественных объединениях» они могут осуществлять свою деятельность как общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Для социально-экономического развития субъектов Российской Федерации необходимо налаживание механизмов консультации и взаимодействия с региональными и местными общественными объединениями. Региональные общественные объединения, как представляющие интересы населения, должны иметь возможность для выражения своей позиции по принятию властных решений органами государственной власти субъекта. Но, органы государственной власти, в том числе и субъекта, должны не просто быть заинтересованными в сотрудничестве с действующими общественными объединениями, но и в привлечении населения к участию в них или же создания новых. Разумеется речь идет не о императивном указании о вступлении или создании общественных объединений, а о повышении правосознания и правовой грамотности населения в вопросах защиты своих прав и интересов, в том числе путем участия в различных структурах гражданского общества – общественных объединений.
Литература: 
[1] Давыдова А., Сембаева А., Тарасенко А. Анализ мирового опыта взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями // Публичная политика. 2008. № 1.
[2] Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[3] Лобанова А.В. Модели и формы взаимодействия региональной власти // Экономические науки. 2013. № 4.
[4] Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе // 2017, Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/rso/coe/-/asset_publisher/uUbe64ZnDJso/...
[5] Сунгуров А. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт // 2017, HSE. URL: https://www.hse.ru/data/093/986/1235/Sungurov.doc
[6] Федеральный закон от 19 мая 1995 № 82-ФЗ (ред. от 02 июня 2016) «Об общественных объединениях» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[7] Федеральный закон от 24 июня 1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС-«КонсультантПлюс». 2017.
[8] Федеральный закон от 04 июля 2003 № 95-ФЗ (ред. от 25 ноября 2013) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[9] Федеральный закон от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[10] Чистова Л.А. Конституционно-правовые основы регулирования субъектами Российской Федерации участия общественных объединений в региональных политических процессах. Автореферат дис. ... кандидата юридических наук. Тюмень, 2005.
[11] Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Прудников А.С., Чихладзе Л.Т., Эриашвили Н.Д., Саудаханов М.В., Зинченко Е.Ю., Опалева А.А., Чертова Н.А., Осавелюк А.М., Осавелюк А.М., Егоров С.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Алексеев И.А., Кальгина А.А., Кирсанов А.Ю., Гаглоев Д.В., Галушкин А.А., Абазов А.С. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. Сер. Dura lex, sed lex (8-е издание, переработанное и дополненное)